公共事務(wù)的治理

公共事務(wù)的治理之道－集體行動制度的演進（GoverningtheCommons：theEvolutionofInstitutionsfor

CollectiveAction）ElinorOstrom著（1990）余遜達、陳旭東譯（2000?6）一、政府與市場之外1、在第一章中，Ostrom系統(tǒng)地分析公共事務(wù)解決之道的理論模型，即：哈丁的「公地悲劇」、普遍使用的「囚犯難題」和奧爾森的「集體行動的邏輯」，這些理論都說明了特定情況下的公共事務(wù)總是得不到關(guān)懷的必然的悲劇性結(jié)果。所以「唯一」的方案是以中央集權(quán)或私有化來解決。2、Ostrom運用賽局理論分析了政府與市場之外的自主治理共用資源的可能性，並提出：「自籌資金的合約實施賽局」，認(rèn)為沒有徹底的私有化，沒有完全的政府權(quán)力的控制，共用資源的使用者可以通過自籌資金，來制定並實施有效使用共用資源的合約。3、但這種賽局並不是萬靈丹，仍會產(chǎn)生高估或低估土地承載力，或在監(jiān)督制度上出現(xiàn)問題，這表示理論模型在特定情況下，可能是有效的，但未必能提供理想的政策選擇方案。4、政策分析家除了要進行理論思維之外，還需要以認(rèn)真細緻的經(jīng)驗研究為基礎(chǔ)。而理論探討包括對規(guī)則的研究，對現(xiàn)實場景中複雜事物的抽象，並確定作為所觀察到的複雜性之基礎(chǔ)的理論變量。為了對封閉系統(tǒng)中各種變量之間的邏輯關(guān)係作更細緻的分析，還需要對一種特定的理論模型作進一步的抽象和簡化。Ostrom撰寫本書的目的，即是「建立由經(jīng)驗支持的自主組織與自主治理的集體行動理論」。二、制度分析的方法第二章界定一些基本概念：1、共用資源是一種人們共同使用整個資源系統(tǒng)，但分別享用資源單位的公共資源，而理性的個人可能導(dǎo)致資源使用擁擠或資源退化的問題。2、於研究解決共用資源問題中成功和不成功的經(jīng)濟，都應(yīng)該探討與集體行動理論和研發(fā)更好的共用資源政策相關(guān)的重要問題。故Ostrom提出制度分析的框架，即要解決共用資源的集體行動問題，需要解決三個問題：（1）新制度的供給問題；（2）可信承諾問題；（3）相互監(jiān)督問題。3、又研究共用資源的問題，理論與實踐都是重要的。「理解個人如何解決實際場景中的特定問題，要求採用從理論世界到行為世界，由從行為世界到理論世界的策略。沒有理論，人們決不可能理解作用於不同情形中的許多外在現(xiàn)象的一般的基本機制。如果不利用理論來來解決經(jīng)驗難題，理論作只能對理論本身有所創(chuàng)造，很少會對現(xiàn)實世界的狀況有所反應(yīng)。而當(dāng)理論預(yù)測與經(jīng)驗觀察的不一致時，就需要對理論做出校正」。4、通常，需要區(qū)別長期影響使用共用資源時的行為和結(jié)果三個層次的規(guī)則：（1）操作規(guī)則直接影響占用者有關(guān)下述問題的日常決策：何時、何地及如何提取資源單位，誰來監(jiān)督並如何監(jiān)督其他人的行為，何種訊息必須進行交換，何種訊息不能發(fā)佈，對行為和結(jié)果的不同組合如何進行獎勵和制裁等。（2）集體選擇規(guī)則會間接影響操作選擇，通常由占用者及其他公務(wù)人員或外部當(dāng)局在就如何管理共用資源制定政策－操作規(guī)則－時使用。（3）憲法選擇規(guī)則通過決定誰具有資格，決定用於制定影響集體選擇的特殊規(guī)則，均會影響操作活動和結(jié)果。而人們能夠想到這些規(guī)則與人類對其進行選擇、採取行動的相關(guān)分析層次之間的關(guān)連。.??占用、提供、監(jiān)督和強制實施的過程發(fā)生在操作層次。政策決策的制定、管理和評判的過程發(fā)生在集體選擇層次。憲法決策的規(guī)則設(shè)計、治理、評判和修改發(fā)生在憲法層次。三、經(jīng)驗研究的進程1、在第三章中，探討成功的自主治理案例，（如：西班牙、日本的山地放牧場、森林；西班牙、菲律賓的灌溉系統(tǒng)）兩個特色是：（1）佔用者已經(jīng)設(shè)計、應(yīng)用、監(jiān)督實施共用資源的規(guī)則。（2）共用資源系統(tǒng)及相應(yīng)的制度已存續(xù)很長的時間。2、設(shè)計原則是指實質(zhì)要素或條件，有助於說明這些制度在維持共用資源、保證占用者世世代代遵守使用的規(guī)則中的成功原因。3、這八項界定設(shè)計原則為：（1）清晰界定邊界。共用資源本身的邊界必須予以明確規(guī)定，有權(quán)從共用資源中提出一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規(guī)定。（2）占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致。規(guī)定占用的時間、地點、技術(shù)和（或）資源單位數(shù)量的占用規(guī)則，要與當(dāng)?shù)貤l件及所需勞動、物質(zhì)和（或）資金的供應(yīng)規(guī)則相一致。（3）集體選擇的安排。絕大多數(shù)受操作規(guī)則影響的個人應(yīng)該能夠參與對操作規(guī)則的修改。（4）監(jiān)督。積極檢查共用資源狀況和占用行為的監(jiān)督者，或是對占用者負有責(zé)任的人，或是占用者本人。（5）分級制裁。違反操作規(guī)則的占用者很可能要受到其他占用者、有關(guān)官員或他們兩者的分級的制裁（制裁的程度取決於違反規(guī)則的內(nèi)容和嚴(yán)重性）。（6）衝突解決機制。占用者和他們的官員能夠迅速通過成本低廉的地方公共論壇，來解決占用者之間或占用者和官員之間的衝突。（7）對組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可。占用者設(shè)計自己制度的權(quán)利不受外部政府威權(quán)的挑戰(zhàn)。（8）分權(quán)制企業(yè)（nestedenterprise）。在一個多層次的分權(quán)制企業(yè)中，對占用、供應(yīng)、監(jiān)督、強制執(zhí)行、衝突解決和治理活動加以組織。4、第四章的案例分析討論制度供給問題。Ostrom考察美國大洛杉磯地區(qū)南部地下水流域的制度的起源，發(fā)現(xiàn)：水資源生產(chǎn)者為了擺脫惡劣的抽水競賽，在大量的訴訟無法解決問題之後，終於自主地建立了公共企業(yè)，對地下水資源進行適當(dāng)?shù)墓芾?。他們?chuàng)造了新的民間協(xié)會，建立水權(quán)，起草了法案，並且獲得通過。他們創(chuàng)立了特別行政區(qū)，向所有在那些流域抽取的地下水收稅，也向所有在地下水之上的財產(chǎn)收稅。Ostrom認(rèn)為，地方自治的政治制度可減少地方制度供給的成本，抽水者對新制度供給進行持續(xù)的投資，各個地區(qū)相互仿效學(xué)習(xí)各個流域建立民間性的協(xié)會，開發(fā)適當(dāng)?shù)挠嵪?，了解各種策略的成本收益。植基於此，Ostrom認(rèn)為制度分析家應(yīng)重新建樹制度供給問題理論化的方法。5、但是，從現(xiàn)實來看，CPR的當(dāng)事人沒有提供一套行之有效的制度安排，從而導(dǎo)致了CPR的

退化。Ostrom在第五章分析土耳其近海漁場、加利福尼亞的部份地下水流域、斯里蘭卡漁場、斯里蘭卡水利開發(fā)工程和新斯科舍近海漁場制度失敗的具體狀情況。得出了共用資源治理失敗的制度原因，主要是缺乏地第三章所概括的八項項原則。設(shè)計原則和制度績效地點邊界清晰成員明確適當(dāng)?shù)脑瓌t集體選擇的論壇監(jiān)督分級制裁衝突解決機制被認(rèn)可的組織權(quán)分權(quán)制單位制度績效T?rbel,Switzerland是是是是是是是NR*強有力的Japanesemountainvillages是是是是是是是NR*強有力的Valencia,Murcia&Oriheula,Spain是是是是是是是是強有力的Raymond,West&Centralbasins(current)是是是是是是是是強有力的Alicante,Spain是是是是是是是是強有力的Bacarra-Vintar,Philippines是是是是是是是是強有力的Alanya,Turkey否是弱是是弱弱是脆弱的GalOya,SriLanka是是是是C弱弱否脆弱的PortLameron,Canada是是弱是是是否否脆弱的Bayoflzmir&Bodrum,Turkey否否否否否否弱否失敗的Mawelle,SriLanka否是否是是否否否失敗的KirindiOya,SriLanka是否否否否否否否失敗的Raymond,West&Centralbasins(earlier)否否否否否是是否失敗的Mojavegroundwaterbasins否否是否否是是否失敗的註—b：有兩個重要的例外，從1739年至1840年，從1930年至1950年。C：資料盡失資料來源：Ostrom，1990：1801、在第六章裡，Ostrom回到了理論探討。她認(rèn)為，第一章所介紹集體行為的理論模型，運用於分析小規(guī)模的CPR時，顯示了三個問題：（1）沒有反映制度變遷的漸進性和制度自主轉(zhuǎn)化的本質(zhì)。（2）在分析內(nèi)部變量是如何影響規(guī)則的集體供給時，沒有注意外部政治制度特徵的重要性。（3）沒有包括訊息成本和交易成本。所以現(xiàn)有的集體行動理論，不適於為小規(guī)模CPR中的制度變遷提供政策分析的基礎(chǔ)。2、Ostrom認(rèn)為，在對政策背景進行分析時，必須拋棄總和變量而使用影響總和變量的環(huán)境變量。而新的制度替代舊的制度，主要取決於兩套制度的收益-成本比較，但要計算有其實際困難，只能確定影響淨(jìng)收益的環(huán)境變量，其中包括：（1）占用者人數(shù)、（2）共用資源規(guī)模、（3）資源單位在時空上的變動性、（4）共用資源的現(xiàn)有條件、（5）資源單位的市場條件、（6）衝突的數(shù)量和類型、（7）這些變量資料的可獲得性、（8）所使用的現(xiàn)行規(guī)則以及（9）所提出的規(guī)則。而有關(guān)收益的訊息必須通過搜尋、組織和分析才能得到。3、一套新的制度取代舊的制度，這可以界定為制度變遷。制度變遷的成本包括轉(zhuǎn)換成本，也包括監(jiān)督和實施成本。（1）影響轉(zhuǎn)換成本的環(huán)境變量包括：決策者的人數(shù)、利益的異質(zhì)性、為改變規(guī)則所使用的規(guī)則、領(lǐng)導(dǎo)者的技能和資本、所提出的規(guī)則、占用者以往的策略和改變規(guī)則的自主權(quán)等變量，並且還包括當(dāng)?shù)卣加谜咭酝闹贫葲Q策及外部政府所制定的要求。（2）影響監(jiān)督和實施成本評價的環(huán)境變量包括：共用資源的規(guī)模和結(jié)構(gòu)、排他技術(shù)、占用技術(shù)、市場安排、所提出的規(guī)則以及所使用的規(guī)則以及所使用的規(guī)則的合法性等。4、除此之外，共有規(guī)範(fàn)以及其他機會評估也通過影響當(dāng)事人的貼現(xiàn)率，從而影響制度的收益和成本。當(dāng)事人居住地與共用資源的遠近、當(dāng)事人對可能擁有的其他機會的了解程度等，都會影響他們的貼現(xiàn)率，從而改變現(xiàn)有的收益和成本評價。5、Ostrom認(rèn)為，市場的效率（追求利潤極大化）在於使企業(yè)家有積極性採取有效的制度，但是對於共用資源（CPR）來說，市場競爭反而會給共用資源帶來毀滅性的惡果。因此，共用資源的制度變遷理論就應(yīng)該有別於標(biāo)準(zhǔn)市場經(jīng)濟中的制度變遷理論。一個較好的理論態(tài)度，不是把規(guī)則變更的決策視為機械的計算過程，而是把制度選擇視為對不確定的收益和成本進行有根據(jù)的評估過程。故，可以運用社會心理學(xué)家的研究成果，來分析人們對成本與收益的評估偏差。6這些評估偏差主要表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）人們對潛在損失的重視程度要高於對潛在收益的重視程度；相應(yīng)的，人們對避免未來損害的預(yù)期收益的重視，大大超過對生產(chǎn)未來產(chǎn)品的收益的重視。（2）當(dāng)存在資源惡化指標(biāo)，並且被普遍認(rèn)可作為未來資源損害程度的準(zhǔn)確的預(yù)測指標(biāo)時，或當(dāng)領(lǐng)袖們能夠使其他人相信「危機」迫切時，人們便會願意接受限制他們使用資源活動的新規(guī)則。（3）與長期不確定的收益和成本相比，前期轉(zhuǎn)換成本的計算不僅要容易些，而且有時會有實質(zhì)的區(qū)別。所有占用者更為關(guān)注的是「即時成本」，而不是未來收益，.??他們在判斷要不要改變規(guī)則時，「轉(zhuǎn)換成本」的多寡，便很重要。如規(guī)則改變的淨(jìng)收益小，就不換為此付出「轉(zhuǎn)換成本」。（4）人們對以頻率為基礎(chǔ)的概率進行準(zhǔn)確估計的能力也非常有限，其對近期事件要比對很久以前發(fā)生的事還重視。.??如果規(guī)則要能改變，還是得在CPR出現(xiàn)了「收穫驟減」時，才有可能。（5）占用者或其他人所設(shè)計的一套特定規(guī)則，很少包括可能用於治理運作環(huán)境的全部可能的規(guī)則。他們所提出的規(guī)則很可能來自提出者自己已經(jīng)熟悉的規(guī)則大全。但是人們不太可能採用不熟悉的規(guī)則，只願接受他人已在類似狀況下用過，且效果良好的規(guī)則。經(jīng)由對不同的規(guī)則進行大量的實證研究後，佔用者藉著分析類似CRP環(huán)境所使用的規(guī)則，獲取經(jīng)驗，以瞭解不同規(guī)則的效果。7、最後，還需要注意每一個制度選擇都可能產(chǎn)生完全不同的利益分配和成本配置結(jié)果。這些制度選擇的分配效應(yīng)，對所有參與者來說，不可能完全是一樣的，從而影響制度變革的進程。在制度變革過程中，當(dāng)事人自主治理不見得一定會失敗。但是，如果制度變遷的收益超過成本，當(dāng)事人也並不一定會自動地拋棄舊制度，選擇新制度。因此，不管占用者如何同質(zhì)、掌握訊息或有共識，實際和採納新制度來解決共用資源問題是項困難的任務(wù)。8、當(dāng)人們面對共用資源問題時，通常會有很強的規(guī)避責(zé)任、搭便車和以機會主意方式行事的誘惑，此時，並沒有任何強大的外部壓力驅(qū)使人們對這些問題形成積極的解決方案。因此，我們絕不能保證這些問題可以得到解決。這就有可能陷入三個模型的集體選擇的困境中。那麼，人們何以還會選擇具有淨(jìng)收益的新制度呢？除了特定的情境變量外，政治制度的性質(zhì)顯然具有很大的影響。Ostrom認(rèn)為，無論外在的政治制度如何，對內(nèi)部選擇來說都是「零條件」，這時共用資源占用者在操作規(guī)則上採取一系列漸進變革來提高共同福利的可能性，與以下內(nèi)部特徵依次呈現(xiàn)正相關(guān)：（1）大多數(shù)占用者都認(rèn)為，如果不採取替代規(guī)則，他們將會受到損害。（2）所提出的規(guī)則變更對大多數(shù)占用者有類似的影響。（3）大多數(shù)占用者對在共用資源上繼續(xù)生產(chǎn)活動給予高度評價，即他們的貼現(xiàn)率較低。（4）占用者所面臨的訊息成本、轉(zhuǎn)換成本和實施成本較低。（5）大多數(shù)占用者有互惠的共識，並相信這種共識只能作為初始的社會資本。（6）使用共用資源的群體相對較小，也較穩(wěn)定。9、Ostrom認(rèn)為，假定政治制度允許有實質(zhì)性地方自治，在這種政治制度背景中，地區(qū)性的和全國性的政府都可以發(fā)揮積極的作用，比如提供專業(yè)性的訊息服務(wù)，提供解決衝突所需要的公正的法庭程序，提供一定的法律基礎(chǔ)，承擔(dān)督察的責(zé)任等。但是，當(dāng)政治制度不允許存在實質(zhì)性的地方自治，所有問題都只有上級政府才能解決時，又會發(fā)生什麼情況呢？此可分兩個層次探討：（1）首先，假設(shè)官員都是正直的，非常願意幫助解決共用資源問題。從可能性來說，正直、勤勉的地區(qū)或國家官員完全可能在一些他們管轄的共用資源區(qū)，提供很適當(dāng)?shù)厍樾蔚男碌墓灿觅Y源制度。但也可能試圖把一套規(guī)則強加於整個轄區(qū)，而不是制定適合轄區(qū)內(nèi)各地情況的特殊規(guī)則，會使官員門在建立和實施那些對當(dāng)?shù)卣加谜咚坪跏怯行Ф囊?guī)則時，遇到極大的困難。試圖使當(dāng)?shù)卣加谜叱兄Z遵守那些被他們認(rèn)為是低效率、不公正的規(guī)則是困難的。監(jiān)督和實施這些的規(guī)則的成本，必然要高於監(jiān)督和實施由占用者參與制度的、適合當(dāng)?shù)厍樾蔚囊?guī)則的成本。（2）其次，假設(shè)官員是腐敗的，不正直的，這時對制度供給問題就會變得更加困難。當(dāng)?shù)貋子谜哂锌赡茉诜煽蚣苤饨⒆约旱牡胤街贫?，然而他們必須是同質(zhì)的，對CPR、同伴行為很瞭解，貼現(xiàn)率很低等，才有可能實現(xiàn)，否則有將面臨第一章所提的公有地悲劇的惡果。第三節(jié)對社會科學(xué)家的挑戰(zhàn)1、在學(xué)術(shù)世界中，社會科學(xué)家的成就表現(xiàn)在理論模型的建設(shè)以及發(fā)展上。在實踐的世界中，實踐者的成就表現(xiàn)在現(xiàn)實問題的解決和良好的後果上。Ostrom認(rèn)為，社會科學(xué)家的理論模型至多可以當(dāng)作分析框架，因為無法在一個模型中容納下此等複雜情形。在模型關(guān)係中選擇時，往往只能包括一個子變量群，即使如此，通常還會將其中的某些變量在設(shè)為零或某個絕對值。典型的假定，包括完全訊息、獨立行動、利益的完全對稱，無人為的失誤，無互惠準(zhǔn)則、監(jiān)督和實施的零成本，以及環(huán)境無自主轉(zhuǎn)化能力。但這些假定所導(dǎo)致的是非常特殊的模型，而不是一般的理論。2、Ostrom認(rèn)為：「完全依賴模型作為政策分析基礎(chǔ)這一做法，存在著一個認(rèn)識上的陷阱，這就是學(xué)者會因此認(rèn)為他們是無所不知