夏書章 行政管理學(xué) 公共預(yù)算

第七章公共預(yù)算

財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。

——（宋）蘇轍

第一節(jié)公共預(yù)算概述第二節(jié)我國的預(yù)算改革第三節(jié)我國預(yù)算過程第四節(jié)預(yù)算編制與審批第五節(jié)預(yù)算執(zhí)行第六節(jié)政府決算教學(xué)目的與要求通過本章學(xué)習(xí)，使學(xué)生掌握公共預(yù)算的含義、功能、目標(biāo)以及公共決算的含義；了解我國預(yù)算改革的歷程，熟悉我國預(yù)算過程。3第七章公共預(yù)算第一節(jié)公共預(yù)算概述公共預(yù)算的含義一公共預(yù)算的功能二公共預(yù)算的目標(biāo)三公共預(yù)算必須經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的、政府機關(guān)在一定時期的財政收支計劃。一、公共預(yù)算的含義公共預(yù)算的歷史演進(jìn)現(xiàn)代公共預(yù)算最早出現(xiàn)在歐洲．現(xiàn)代公共預(yù)算產(chǎn)生于18世紀(jì)的法國——1814年編制法國政府預(yù)算。公共預(yù)算制度萌芽于13世紀(jì)，發(fā)祥地在英國，是在立法權(quán)力與行政權(quán)力相互斗爭中產(chǎn)生和發(fā)展的。1215年英國的《大憲章》，使議會獲得了賦稅的立法權(quán)。資產(chǎn)階級革命后，議會進(jìn)而控制了政府的支出。旋即又獲得審計監(jiān)督權(quán)。1787年，在首相威廉·皮梯任職期間，議會通過總基金法案，將所有基金合并為一項聯(lián)合王國總匯基金。除特殊情況外，所有公共收入皆納入此基金，而所有政府支出都出自這一基金。19世紀(jì)中葉，立法部門對財政的控制權(quán)確立，議會具有經(jīng)費核準(zhǔn)、撥款、審查的權(quán)利。6第七章公共預(yù)算

公共預(yù)算制度在美國的建立20世紀(jì)前,美國各級政府都沒有完整的公共預(yù)算制度。

1908年紐約市推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代預(yù)算，美國國會于1921通過了《預(yù)算審計方案》，正式規(guī)定總統(tǒng)每年要向國會提出預(yù)算報告，此后，美國的預(yù)算制度逐步完善。我國在清朝光緒34年（公元1908年），清政府頒布了《清理財政章程》，1910年正式編制了國家預(yù)算。新中國第一個公共預(yù)算是１９５０年編制，經(jīng)第一屆全國政治協(xié)商會議通過，由政務(wù)院組織實施．7第七章公共預(yù)算控制功能是指為確保有效實施特定工作任務(wù)而對具體人、財、物的控制，所以，它常建立在對預(yù)算支出詳細(xì)分類的基礎(chǔ)上。二、公共預(yù)算的功能管理功能是指確定了組織目標(biāo)后，項目管理者確保有效地獲得和利用資源以實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程，是解決“怎么做”的問題，它非常關(guān)注管理績效。計劃功能是指確定組織目標(biāo)、測算為實現(xiàn)組織目標(biāo)需要的資源，以及決定怎樣獲取、使用這些資源等一系列決策過程，主要回答“做什么”的問題。8第七章公共預(yù)算總額控制配置效率運作效率財政問責(zé)三、公共預(yù)算的目標(biāo)注：公共預(yù)算最終的目標(biāo)是通過一系列制度確保財政資金的吸取和使用履行對公民的責(zé)任，實現(xiàn)財政問責(zé)。第二節(jié)我國的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制二、1999年以來的預(yù)算改革一、預(yù)算改革前我國的預(yù)算體制預(yù)算資金分配分散，預(yù)算編制模式簡單，導(dǎo)致政府內(nèi)部缺乏集中的行政控制財政管理體制比較分散，導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中缺乏集中的行政控制由于預(yù)算編制不完整、不細(xì)化，人大無法有效地行使憲法和預(yù)算法賦予的預(yù)算審查與監(jiān)督職能二、1999年以來的預(yù)算改革1999年開始我國開始進(jìn)行以部門預(yù)算，收支兩條線，國庫集中收付制度、政府采購制度為主的預(yù)算改革。部門預(yù)算部門一般預(yù)算部門基金預(yù)算部門收入預(yù)算部門支出預(yù)算財政撥款收入預(yù)算外收入其他收入等基本支出項目支出基金收入預(yù)算基金支出預(yù)算政府性基金行政性收入主管部門集中收入其他預(yù)算外收入事業(yè)收入附屬單位上繳收入事業(yè)單位經(jīng)營收入其他收入其他項目行政事業(yè)性項目基本建設(shè)支出項目日常公用經(jīng)費人員經(jīng)費

圖部門預(yù)算構(gòu)成圖

第三節(jié)我國預(yù)算過程中預(yù)算的參與者、職能與預(yù)算周期一、預(yù)算參與者及其職能各單位各部門財政部門政府人在常委會人民代表大會預(yù)算參與者15第七章公共預(yù)算二、預(yù)算周期預(yù)算編制預(yù)算執(zhí)行預(yù)算批準(zhǔn)預(yù)算周期決算編制及審批我國的財政年度為12月，從每年的1月1日起至周年的12月31日止。16第七章公共預(yù)算第四節(jié)預(yù)算編制與審批一、我國預(yù)算的編制、審批程序二、我國政府預(yù)算編制原則三、編制方法四、人大審查、批準(zhǔn)政府預(yù)算一、我國預(yù)算的編制、審批程序（二上二下法）1、“一上”支出部門向財政部門提交預(yù)算初案。2、“一下”財政部門向部門反饋審查意見并下達(dá)控制數(shù)。3、“二上”部門向財政部門提交修改后的部門預(yù)算。4、“二下”人代會通過的政府預(yù)算由財政部門批復(fù)給各部門。二、我國政府預(yù)算編制原則合法性原則真實性原則完整性原則科學(xué)性原則穩(wěn)妥性原則重點性原則透明性原則績效性原則三、編制形式與方法編制形式：單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算單式預(yù)算(SingleBudget)是傳統(tǒng)預(yù)算制度的典型方式，其做法是在預(yù)算年度內(nèi)將全部的財政收入與支出匯編在一個統(tǒng)一的總預(yù)算內(nèi)，而不再區(qū)分各類預(yù)算收支的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。單式預(yù)算能夠從總體上反映年度內(nèi)政府預(yù)算收支狀況，便于了解政府財政的全貌，完整性強。單式預(yù)算含義單式預(yù)算優(yōu)缺點單式預(yù)算簡單易懂，一目了然，并能從整體上反映某一年度財政收支狀況，便于立法機構(gòu)審批和社會公眾了解。但其收支項目沒有按經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類，難以對復(fù)雜的財政活動進(jìn)行深入分析和管理，透明度較差。

收入

支出預(yù)算科目預(yù)算數(shù)預(yù)算科目預(yù)算數(shù)一、各項稅收二、…三、…上年節(jié)余收入一、基建支出二、…三、…年終滾存節(jié)余收入總計支出總計23第七章公共預(yù)算復(fù)式預(yù)算含義：是根據(jù)不同的收入來源和支出性質(zhì)，將預(yù)算收支科目按一定的方式劃分兩個或兩個以上的預(yù)算形式，分別編列，從而形成兩個或兩個以上對照表。復(fù)式預(yù)算方式：雙重復(fù)式預(yù)算(經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算)和多重復(fù)式預(yù)算我國1992年開始要求編制復(fù)式預(yù)算，預(yù)算模式是將各項預(yù)算收支按其不同來源和資金的性質(zhì)，劃分為經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算兩部分。我國《預(yù)算法》要求逐步建立多重復(fù)式預(yù)算。24第七章公共預(yù)算多重復(fù)式預(yù)算

政府經(jīng)常性預(yù)算多重復(fù)式預(yù)算的構(gòu)成：國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算社會保障預(yù)算A、政府經(jīng)常性預(yù)算：含義：是指國家以社會管理者身份取得的收入，用于保證國家行政職能正常運轉(zhuǎn)和社會公共、公益事業(yè)不斷發(fā)展的收支預(yù)算，是國家的主體預(yù)算。功能：以優(yōu)化資源配置為主要功能，以優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為目的，對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行再分配，其本身的需求也可拉動經(jīng)濟(jì)增長。是整個國家預(yù)算體系的基礎(chǔ)，對各分預(yù)算起著聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)和平衡的作用。

內(nèi)容：①政府行政過程中的維持性收支：是政府以社會管理者身份取得的收入（一般稅收）和用于維持政府機關(guān)活動，維護(hù)社會秩序，保障國家安全，發(fā)展各項文教科學(xué)及社會公益事業(yè)，保證政府職能正常運轉(zhuǎn)和社會公共利益的收支。②公共建設(shè)性收支：是指政府對投資規(guī)模大、建設(shè)周期長，其價值難以通過市場增值，資金由政府負(fù)責(zé)籌集與投資的收支。B、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算：含義：指國家以國有資產(chǎn)所有者身份取得的收益和資產(chǎn)經(jīng)營性收入，為國有資產(chǎn)再生產(chǎn)而投入的支出，保證國有資產(chǎn)產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益的資產(chǎn)經(jīng)營性收支預(yù)算。功能：配合財政政策優(yōu)化國有資本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級；實現(xiàn)資產(chǎn)保值和增值，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；并加強其對新形成國有資產(chǎn)的監(jiān)督。27第七章公共預(yù)算范圍：凡是營利性的，以營利為目的的，不論是企業(yè)還是事業(yè)都應(yīng)納入國有資本金預(yù)算中。其中：①預(yù)算收入包括：一是經(jīng)營性收入，包括國有企業(yè)稅后利潤收入，基本建設(shè)貸款歸還收入、國家股股息和紅利收入、國家專項建設(shè)基金收入等；二是資源性收入；三是政府貸款和發(fā)行債券收入；四是經(jīng)常預(yù)算轉(zhuǎn)入資金。②預(yù)算支出主要包括：企業(yè)資本金的注入、經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)支出、科技三項費用支出、企業(yè)流動資金支出、企業(yè)技改支出、政策性虧損補貼支出、償還貸款支出和利息支出、國有企業(yè)貸款財政貼息支出和國家專項建設(shè)基金支出等。28第七章公共預(yù)算

C、社會保障預(yù)算

含義：指國家在維護(hù)社會穩(wěn)定、保障公民生活、實施扶貧救助及各項社會保障基金投資運營活動中的收支預(yù)算。收入：各企事業(yè)單位及個人交付的保障基金，以及一部分財政安排的收入，如工資稅或社會保險稅、社會福利基金、住房公積金、社會保障基金投資收益、經(jīng)常性預(yù)算補助（轉(zhuǎn)移支付）收入和社會捐贈收入等。支出：養(yǎng)老保險、失業(yè)保險和醫(yī)療保險等社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和社區(qū)服務(wù)等內(nèi)容。功能：獨立的社會保障預(yù)算是國家用以反映、管理、監(jiān)督社會保障資金收支和運營的重要手段,是確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要前提。社會保障預(yù)算直接體現(xiàn)政府實現(xiàn)收入公平分配與穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和社會的職能，發(fā)揮國家預(yù)算的整體調(diào)控功能。29第七章公共預(yù)算復(fù)式預(yù)算的優(yōu)缺點：1、優(yōu)點：便于考核預(yù)算資金的來源和用途，有利于分析預(yù)算收支對社會需求的影響，有助于使預(yù)算成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有利杠桿，有利提高就業(yè)水平。

2、缺點：編制較復(fù)雜。

3、運用情況：目前大多數(shù)西方國家以及不少發(fā)展中國家都采用復(fù)式預(yù)算。但一些工業(yè)比較發(fā)達(dá)的國家也陸續(xù)停止實施。3、計劃項目預(yù)算2、績效預(yù)算1、分項預(yù)算4、零基預(yù)算預(yù)算編制方法５、結(jié)果導(dǎo)向預(yù)算31第七章公共預(yù)算分項預(yù)算１９２１年提出分項預(yù)算．是以部門機關(guān)為單位，將支出費用類別按所需資金排列．如工資，辦公用品，會務(wù)費等．績效預(yù)算２０世紀(jì)５０年代提出績效預(yù)算．是以項目的績效為目的，以成本為基礎(chǔ)而編制和管理的預(yù)算，是以成本的觀念來衡量工作成果。又稱成本預(yù)算或部門預(yù)算。美國和其他國家實施近40年，結(jié)果有好有差。現(xiàn)美國改為零基