社會化政府管理的一個重要課題

社會化政府管理的一個重要課題

社會化、市場化、民間化是社會組織的獨立實體公共服務和“社會化”改革的方向得到了學術(shù)界和學術(shù)界的廣泛認可。但究竟“什么是社會化”,無論是政策層面還是學術(shù)層面都存有爭議。目前對社會化的理解存在兩種極端的觀點:一是認為社會化等于市場化,面向社會就等于進入市場;二是認為社會化就是民間化,實現(xiàn)事業(yè)載體的非營利化、非政府化。前者強調(diào)將事業(yè)組織推向市場,運用市場機制來解決事業(yè)供給問題。但“利潤最大化”是市場化的核心驅(qū)動力,這很可能使事業(yè)組織異化成企業(yè),其公益性將消失殆盡。而后者強調(diào)事業(yè)組織向民間組織轉(zhuǎn)化,運用社會機制解決事業(yè)發(fā)展問題。但興辦公共事業(yè)是政府不可推卸的責任,“國家出資舉辦”有法律的規(guī)定,完全民間化將成為“不可能完成的任務”。可見,將社會化簡單等同市場化或民間化是不合適的。社會化、市場化、民間化雖有共同之處,但也有質(zhì)的區(qū)別。三者都認為需要“去行政化”,即改革行政化事業(yè)管理模式,使事業(yè)組織擺脫政府“附屬物”狀態(tài),成為獨立的社會實體。盡管社會化包含著去行政化、市場機制、民辦力量等改革“因子”,但決不意味著社會化就與市場化、民間化劃等號。我國已初步形成國家、市場、社會三元結(jié)構(gòu),發(fā)展出政府、企業(yè)、事業(yè)組織三種組織,形成了與之對應的三種運行機制,即國家機制、市場機制和社會機制。事實上,社會化并不是否定這三種機制中任何一種,而是要平衡三種機制在公共事業(yè)運行中的比重。社會化也不是改變事業(yè)組織的固有屬性,而恰恰是對事業(yè)組織本性的“回歸”。社會化不單是政府管理職能、管理手段的小幅度變化,而是對政府和事業(yè)組織關系的重新定位和根本調(diào)整。總之,社會化既非市場化也非民間化,其實質(zhì)是打破政事一體化格局、賦予事業(yè)組織法人地位、引入競爭激勵機制、拓寬民間參與空間,進而高質(zhì)高效地為公眾提供事業(yè)服務。公共事業(yè)管理社會化主要包括四方面內(nèi)容:一是組織社會化。改變事業(yè)組織依附政府的狀態(tài),成為自我管理、自我約束獨立的法人實體,回歸其非營利、非政府、公益服務的本質(zhì)屬性。二是服務社會化。打破條塊分割、部門所有的限制,按照消費引導生產(chǎn)的原則,依據(jù)公眾需求確定事業(yè)服務的供給。三是配置社會化。改變行政單一化配置事業(yè)資源方式,以社會需求為導向,運用社會、市場、行政等多種方式進行配置,提升事業(yè)資源的配置效率。四是保障社會化。社會化意味著社會事業(yè)社會辦、事業(yè)組織走向社會,原來的“國家人”、“單位人”將變成“社會人”。需要完善事業(yè)組織的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險制度,并統(tǒng)一納入到社會保障體系之中,為事業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展建立保障“安全網(wǎng)”。社會化的基本動力(一)事業(yè)組織之讓渡隨著人類社會的發(fā)展和生活方式的轉(zhuǎn)變,公共事務的比重不斷提升,這使得政府難以或無力承擔這些事務的管理。壓力之下,公共事務就有了純公共事務和準公共事務之分。其中純公共事務仍歸政府管理,而將政府“不應管、管不好”的準公共事務推向社會。公共事務的分化促使公共組織由一元結(jié)構(gòu)(政府)向二元結(jié)構(gòu)(政府和事業(yè)組織)轉(zhuǎn)變,這樣準公共事務就有了政府讓渡的載體,即事業(yè)組織。若沒有公共事務的分化及公共組織二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生,準公共事務推向社會將失去承擔者。事務分化為社會化提供了客觀條件。(二)采用稅收傾斜戰(zhàn)略,尋求公共產(chǎn)品的優(yōu)化配置“公共提供”準公共產(chǎn)品存在固有缺陷,它偏離資源配置的最佳狀態(tài)。從公眾對準公共產(chǎn)品產(chǎn)生需求到政府著手供應,通常經(jīng)過一個復雜的決策程序,時效上明顯滯后于公眾的需求。政府制定的供給政策往往傾向于平均需求,與部分公眾的偏好產(chǎn)生偏差:高需求得不到滿足,較低的需求卻供給過度。這種模式靠稅收籌資,稅收在收入分配上不可能是中性的,侵犯了個人“對生產(chǎn)所做的貢獻決定其享受產(chǎn)品份額”的市場規(guī)則,造成額外的福利損失。需要尋求政府之外的社會力量,來實現(xiàn)準公共產(chǎn)品資源的優(yōu)化配置。資源優(yōu)化為社會化提出了現(xiàn)實訴求。(三)消費者和納稅人的后果傳統(tǒng)事業(yè)組織作為政府的附屬物,往往把目光和精力放在政府財政撥款上,由于過分追求財政預算的最大化而忽略了管理成本,其后果是作為消費者和納稅人的廣大公眾無辜地承擔了額外的成本。社會化是降低公共事業(yè)管理成本的主要途徑之一,它使公共事業(yè)“虛置”的產(chǎn)權(quán)在法律和現(xiàn)實中得到明晰的界定,切斷了事業(yè)組織企圖通過財政撥款來獲得經(jīng)營成本的路徑,迫使管理者不得不注重降低管理的費用。社會化將事業(yè)組織推向市場,競爭壓力促使其努力降低服務成本,以提高市場競爭力。降低成本為社會化提供了內(nèi)在動力。(四)社會化的事業(yè)資源使用效率與實現(xiàn)方式是社會公共事業(yè)管理效率的低下已成為一個不爭的事實。政府對公共事業(yè)長期的“壟斷”,使社會資源難以進入公共事業(yè)領域,造成公共事業(yè)投入與產(chǎn)出的不足?！皦艛唷睂е铝苏e辦的事業(yè)組織,在缺乏競爭的環(huán)境中喪失提高效率的動力。實際運作過程中,事業(yè)組織的運作模式按照行政機構(gòu)進行,缺乏責任機制、激勵機制、約束機制、風險機制,活力不足、冗員充塞、效率低下?！百Y源使用效率最大化”和“管理目標實現(xiàn)良好”是衡量公共事業(yè)管理效率的兩個重要維度,社會化有提升事業(yè)資源的使用效率和實現(xiàn)公共事業(yè)管理的價值。提高效率為社會化提供了目標追求。事業(yè)組織社會化的引入民間力量辦事業(yè)的比重。傳統(tǒng)體制下,大部分公共事業(yè)都是利用國有資產(chǎn)舉辦的,制度安排上抑制了民間力量興辦公共事業(yè)的可能性。民間力量成為舉辦公共事業(yè)的主體,其特點表現(xiàn)為:事業(yè)發(fā)展的資本從國有資本轉(zhuǎn)化為社會資本或融合資本,國家縱向獨資轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣M向注資,國家集中承擔風險轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣稚⒊袚L險。在舉辦公共事業(yè)中,民間力量(非國有資產(chǎn))和國家力量(國有資產(chǎn))之間比例的大小,決定著公共事業(yè)管理社會化程度的高低。社會力量所占的比重越大,則社會化的程度越高。從這個層面講,社會化所強調(diào)的是減輕國家財政壓力、增強社會對公共事業(yè)的投入,實現(xiàn)“社會事業(yè)社會辦”。讓渡準公共事務的數(shù)量。政事一體化的制度安排下,政府往往把事業(yè)組織作為自己的下屬,統(tǒng)管經(jīng)營決策、人員編制與經(jīng)費收支。事實上,這體現(xiàn)了政府包辦一切公共事務的狀態(tài),它剝奪了事業(yè)組織以獨立身份管理準公共事務的權(quán)力。政事分開是推進社會化的重要抓手,是增強事業(yè)組織服務職能的中心環(huán)節(jié)。推進社會化意味著政府將準公共事務轉(zhuǎn)移給“屬于公眾自己”的事業(yè)組織,使事業(yè)組織以獨立的法人身份成為管理準公共事務的載體。因此,政府向事業(yè)組織讓渡和轉(zhuǎn)移準公共事務的多少,決定著社會化程度的高低。志愿者參與事業(yè)的力量。志愿者的多少以及志愿服務貢獻的大小,是反映公共事業(yè)管理社會化程度的一個重要的因素。幾乎世界上所有公共事業(yè)組織都直接或間接地依賴于社會公眾的志愿參與。志愿者出于自由意志而非個人義務貢獻自己的時間、精力和技術(shù),不以獲取報酬為目的,旨在提高準公共事務管理效能及增進社會公益。志愿者參與公共事業(yè)的廣度和深度,是衡量社會化的標志之一。社會補償占收入的比例。社會化將打破事業(yè)組織吃國家財政“大鍋飯”的格局,其經(jīng)費主要來自于社會。社會補償收入占事業(yè)組織總收入比例的大小,影響著公共事業(yè)管理社會化程度的高低。傳統(tǒng)事業(yè)組織主要靠財政供養(yǎng),自我生存能力較低,一旦國家財政供給不足,就會因資金短缺而陷入困境。社會化使公共事業(yè)組織獲得較高的經(jīng)費補償能力,體現(xiàn)在兩個方面:一是通過不斷提高準公共產(chǎn)品的商品化程度,向消費者收取一定費用,進行消費補償;二是通過不斷提升自身的社會公信力,贏得公眾的信賴和支持,進行捐贈補償。事業(yè)組織的社會貢獻率。社會化使公共事業(yè)組織聚集巨大的民間物質(zhì)和人力資源,擁有較高的獨立性和自治性。事業(yè)組織會以“第三種力量”活躍于現(xiàn)代社會之中,它的重要性宛如“點亮了千盞燈光”。事業(yè)組織社會服務方面的貢獻,主要表現(xiàn)為構(gòu)成服務產(chǎn)業(yè)、吸納就業(yè)渠道、形成事業(yè)市場,對活躍市場、穩(wěn)定社會、促進經(jīng)濟增長發(fā)揮重要作用。由此,事業(yè)組織社會服務的貢獻率,是衡量公共事業(yè)管理社會化的標志之一。事業(yè)組織社會化轉(zhuǎn)換事業(yè)觀念。只有切實轉(zhuǎn)換事業(yè)觀念,才能為推進社會化提供思想動力。為順利推進社會化改革,必須解放思想提高認識,樹立新的事業(yè)觀念。一是并非所有的事業(yè)必須由政府直接舉辦,完全可以采用公辦民助、民辦公助或民間直接舉辦等方式。政府的職責是選擇并確保公共事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn),不必要直接參與事業(yè)活動的經(jīng)營管理。二是教育、文化、醫(yī)療等大部分事業(yè)品都可以商品化,只是在商品化的過程中,需要避免徹底商品化傾向,平衡公益性和商品化的關系。進行科學分類。對事業(yè)組織進行科學分類,是推進社會化的基本前提。我國的“事業(yè)組織”是一個異質(zhì)性高、職能混雜的組織類別。組織社會化并不是說所有的事業(yè)組織都可以或適宜社會化。必須對現(xiàn)有事業(yè)組織進行科學分類,分出哪些組織能夠社會化哪些不宜社會化。依據(jù)職能不同,可將事業(yè)組織分為行政、經(jīng)營、公益三類。對于行政類和經(jīng)營類,它們雖掛有“事業(yè)組織”的頭銜,但并不承擔“事業(yè)職能”,都不能算作真正意義上的事業(yè)組織。行政類組織承擔的是政府職能,在性質(zhì)上與行政機關并無二致,回歸行政機關或參照行政機關管理是本然要求。經(jīng)營類組織承擔的是經(jīng)濟職能,理應轉(zhuǎn)制成企業(yè)。將行政類和經(jīng)營類剝離,剩下的公益類事業(yè)組織才是社會化的對象。實施政事分開。社會化是對“政事一體化”的“破冰”之舉。政事分開是推進社會化的重要途徑和主要抓手。政事分開的實質(zhì)就是祛除事業(yè)組織的“行政化”。首先清晰界定和劃分政府與事業(yè)組織各自的職能邊界,由從屬、控制的關系轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?、合作的關系。其次將行政經(jīng)費和事業(yè)經(jīng)費分開,防止政府及其人員占用或挪用事業(yè)經(jīng)費。再者取消事業(yè)人員的行政編制,實行聘任制,統(tǒng)一采用事業(yè)編制。最后是政事管理方式分開。事業(yè)組織在機構(gòu)名稱等級、勞動人事、工資福利、目標考核、財務管理、組織運行等方面,均應與行政機關脫鉤,取消行政級別,建立獨立的事業(yè)運行機制和管理方式。重構(gòu)事業(yè)制度。構(gòu)建現(xiàn)代事業(yè)制度,是社會化改革的主要目標,也是推進社會化的重點和核心?，F(xiàn)代事業(yè)制度是指與社會主義市場經(jīng)濟和公共事業(yè)發(fā)展規(guī)律相適應的一整套事業(yè)管理制度,它是有關現(xiàn)代事業(yè)組織的各種管理制度的總稱。重構(gòu)事業(yè)制度包括以下幾點:一是從法律上確認事業(yè)組織非政府、非營業(yè)的性質(zhì),賦予事業(yè)組織的法人地位,健全事業(yè)法人地位。二是改變單一化的財政預算投資補償體制,建立財政、經(jīng)營、社會、政策等多元化的事業(yè)投資與經(jīng)營補償制度。三是建立開放、流動、公平、競爭和富有活力的新型事業(yè)人事制度,建立以國有資產(chǎn)管理和事業(yè)成本核算為中心的、收支統(tǒng)一的事業(yè)財務制度。四是構(gòu)建目標管理、編制約束、會計審計、事業(yè)評估等多元化的事業(yè)監(jiān)督制度。通過重構(gòu)實現(xiàn)公共事業(yè)管理的科學化、民主化、法制化、多元化,徹底改變行政化事業(yè)管理模式。培育事業(yè)市場。社會化的一個必然結(jié)果,就是導致事業(yè)型市場的形成。而事業(yè)型市場則是推進社會化的依托和“土壤”。試想,如果沒有事業(yè)型市場,事業(yè)組織就不能實現(xiàn)交換