檢察視閾下水污染行政公益訴訟制度研究

檢察視閾下水污染行政公益訴訟制度研究摘要：當(dāng)前水污染問題頻發(fā)，不僅危害人民身體健康還阻礙國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)，由檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟是尋求解決水污染問題在司法方面的重要探索?，F(xiàn)實中，檢察機(jī)關(guān)在提起的水污染行政公益訴訟工作中有了一定嘗試，但也存在立法空白、司法實務(wù)混亂等問題。為了完善司法救濟(jì)，更好履行檢察監(jiān)督職能要求筆者建議通過完善立法、明確原則、專門管轄、特殊設(shè)計等方式，解決當(dāng)前存在的問題，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)上的職能作用。關(guān)鍵詞：水污染；行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)一、水污染、環(huán)境公益訴訟及行政公益訴訟根據(jù)2008年最新的《水污染防治法》，水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。環(huán)境公益訴訟即有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向人民法院提起的訴訟，具有訴訟主體的廣泛性、訴訟目的的特定性、訴訟效果的預(yù)防兼補(bǔ)救性“環(huán)境公益訴訟”，/link?url=qvdb1XSG9OUmToWCp3YuVjtAMmAQe-RNIJF_HWsH6L0FGD7vmgiGyD9kgKM8v9GwYv6CReYXC8c7NmkItFZR3_，2016年7月“環(huán)境公益訴訟”，/link?url=qvdb1XSG9OUmToWCp3YuVjtAMmAQe-RNIJF_HWsH6L0FGD7vmgiGyD9kgKM8v9GwYv6CReYXC8c7NmkItFZR3_，2016年7月22日訪問行政公益訴訟，是指由與被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系的人、組織或社會團(tuán)體提起的、以維護(hù)公共利益為目的的行政訴訟，具有利害關(guān)系不確定性、訴訟目的公益性、訴訟效力普遍性、訴訟效果預(yù)防性等特點。利害關(guān)系不確定性指行政行為的對象是廣泛的、不確定的公眾，因此導(dǎo)致了提起訴訟的主體與對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)、行政行為在利害關(guān)系上的不確定。訴訟目的公益性指行政行為侵害或可能侵害的對象是公共利益而非訴訟原告的個人利益，提起訴訟的目的是為了保護(hù)公共利益，規(guī)范政法的行政行為，促進(jìn)依法行政。訴訟效力普遍性是指訴訟的結(jié)果不僅及于當(dāng)事人，同時及于其他的社會成員。訴訟效果預(yù)防性是指在法律實務(wù)中對違法行政行為提起訴訟會起到良好的警示效果，對于違法行政行為的糾正效果經(jīng)常性的發(fā)生在訴訟審判之前。二、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟的現(xiàn)狀及問題現(xiàn)實中檢察機(jī)關(guān)在提起的水污染行政公益訴訟工作中有一定嘗試。2014年12月，貴州省畢節(jié)市金沙縣檢察院以環(huán)保局怠于處罰逾期不繳納排污費(fèi)的企業(yè)為由將其告上法庭，該案由集中管理赤水河流域的遵義仁懷市法院受理。案件最后，金沙縣檢察院在金沙縣環(huán)保局于受理后、開庭前及時履行監(jiān)管責(zé)任，并對違法企業(yè)罰款等一系列糾錯行為之后，向法院申請撤訴并獲得法院允許。這是全國由檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟的第一案，是檢察機(jī)關(guān)積極履行檢察職能，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督依法行政的大膽試水，但當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟仍存在很多問題，具體表現(xiàn)有：第一，立法空白使檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟缺乏足夠的法律支撐。在我國環(huán)境立法保護(hù)體系和行政訴訟法律體系中，缺乏由檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟的明確規(guī)定?！稇椃ā肥沁@兩個法律體系的交集，也是我國處于各個法律體系最高位階的法，是我國的根本大法?！稇椃ā返?條第2款規(guī)定，國家保障自然資源的利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。第26條第1款規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格研究，楊敏，吉林大學(xué)碩士論文，2015年5月，P16。這些法條規(guī)定了保護(hù)環(huán)境的基本國策，為行政公益訴訟及環(huán)境公益訴訟制度立法提供了憲法根據(jù)，但這種憲法支持只是方向性的，缺乏具體的指導(dǎo)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第57條第我國環(huán)境行政公益訴訟原告資格研究，楊敏，吉林大學(xué)碩士論文，2015年5月，P16第二，司法實務(wù)混亂使檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)。在具體的司法實務(wù)中，檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟也存在一些問題，具體表現(xiàn)為輿論影響大于訴訟作用，在行業(yè)內(nèi)有一句話，公益訴訟都敗訴了，但是敗在了法庭，勝在了輿論““2011年‘中國十大公益訴訟’”，/a/20120220/000031_2.htm，,2016年7月23日訪問三、檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟的必要性、可行性分析習(xí)近平總書記在關(guān)于四中全會說明中指出:“由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟,有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度,也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)?！庇蓹z察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟有利于解決水污染行政公益訴訟適格主體少、訴訟專業(yè)程度高、訴訟獨(dú)立性差的問題，對實現(xiàn)檢察法律監(jiān)督職能、促進(jìn)依法執(zhí)政、保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有重要意義。為完善司法救濟(jì)，更好履行檢察監(jiān)督職能，要求檢察機(jī)關(guān)參與到水污染行政公益訴訟工作中來。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)主要通過支持起訴和直接提起訴訟兩種方式發(fā)起水污染行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)支持公民個體或其他社會組織提起水污染行政公益訴訟，解決了現(xiàn)行法律中行政機(jī)關(guān)行政行為侵害公共利益時，公民個體或社會組織難以通過訴訟途徑獲得法律保護(hù)而只能選擇上訪、舉報等其他路徑的難題，為不特定主體公共利益的保護(hù)提供了最直接、最根本的司法救濟(jì)選擇。同時，通過支持起訴或直接提起水污染行政公益訴訟等方式，檢察機(jī)關(guān)能夠?qū)⒎杀O(jiān)督的觸角延伸到對象為不確定多數(shù)人、目的為水污染環(huán)境公共利益的行政行為中去，完善了對依法行政的司法監(jiān)督，更好地履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。西方國家的經(jīng)驗和檢察機(jī)關(guān)在人員、經(jīng)費(fèi)、專業(yè)性和獨(dú)立性上的優(yōu)勢為檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟提供了現(xiàn)實可行性。英美法系和大陸法系在行政公益訴訟方面都以各種方式賦予檢察機(jī)關(guān)原告資格。在英國，根據(jù)法律規(guī)定一般法務(wù)長官（即檢察長）有權(quán)提起行政公益訴訟，對涉及人數(shù)眾多的公共利益或妨礙公共權(quán)利的行為，有權(quán)請求法院予以制止、強(qiáng)制履行公共義務(wù)。在美國，“國會為保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長，對行政機(jī)關(guān)的行為申請司法審查，主張公共利益”。在法國，行政相對人、因為違法行政決定而受到直接利益侵害的第三人以及負(fù)有維護(hù)公益職責(zé)的行政機(jī)關(guān)和檢察官都能提起具有行政公益訴訟效果的“越權(quán)之訴”。在德國，更是將公益訴訟分為民眾訴訟、團(tuán)體訴訟、公共利益代表人訴訟和檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟四種形式，將檢察機(jī)關(guān)具有提起行政公益訴訟的原告主體資格規(guī)定到了法律之中檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討，朱漢卿，江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），檢察機(jī)關(guān)的行政公益訴訟原告人的資格探討，朱漢卿，江漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013年第1期四、檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟的原則、方式、程序探究要建立由檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟機(jī)制，主要需要解決以下幾個問題：提起水污染行政公益訴訟的立法空白；由于水污染的跨域特征帶來的受案管轄問題；檢察機(jī)關(guān)主體特殊性帶來的程序性規(guī)劃等。通過完善立法，為檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟提供法律支撐。據(jù)上文分析，當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟并沒有直接的法律依據(jù)，而現(xiàn)有的案例都是司法實務(wù)中檢察機(jī)關(guān)在保護(hù)環(huán)境公益訴訟上的嘗試，可以說能否被法院受理、能否勝訴主要看法院對檢察機(jī)關(guān)能否成為水污染行政公益訴訟適格原告的理解，因而具有一定的任意性，這無形中增加了檢察機(jī)關(guān)成功提起水污染行政公益訴訟的風(fēng)險，因此將檢察機(jī)關(guān)的主體適格以法律的形式予以確定十分必要。因為《行政訴訟法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律都是近年新作修改，根據(jù)法律穩(wěn)定性原則，不宜經(jīng)常變動，因此筆者建議可以以司法解釋的形式規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為提起水污染行政公益訴訟適格主體，并由最高人民檢察院、最高人民法院將如金沙縣檢察院提起行政公益訴訟等類型的案例作為指導(dǎo)性案例、典型案例，從而為司法實務(wù)指明方向。通過明確原則，為檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟確立行為規(guī)范。建立檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟制度，要求檢察機(jī)關(guān)必須具有相應(yīng)的原則，促進(jìn)其更加規(guī)范地履行法律監(jiān)督職能。一是要堅持公益性原則。公益性原則的內(nèi)涵包括兩點，首先是公益性，只有行政機(jī)關(guān)的行政行為違反法律并侵害到了社會的公共利益時檢察機(jī)關(guān)才能提起；其次是選擇性，行為后果具有兩面性，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分衡量行政機(jī)關(guān)違法行政行為侵犯社會公共利益的大小及程度，把握好履行檢察監(jiān)督權(quán)和過分干涉行政公權(quán)力之間的尺度。二是要堅持依法獨(dú)立行使訴權(quán)原則。指檢察機(jī)關(guān)在提起水污染行政公益訴訟時，不受任何個人、組織和行政機(jī)關(guān)的干涉，這是司法獨(dú)立性在具體訴訟領(lǐng)域的擴(kuò)展。三是要堅持最優(yōu)救濟(jì)原則。由檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟是監(jiān)督糾正行政機(jī)關(guān)在水污染方面違法作為的最基本司法救濟(jì)，但不是唯一方式，而檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，身負(fù)刑事起訴、批準(zhǔn)逮捕、職務(wù)犯罪偵查等眾多職責(zé)，提起水污染行政公益訴訟也只是其眾多職責(zé)之一，因此檢察機(jī)關(guān)應(yīng)采取檢察建議等多種形式擇優(yōu)加強(qiáng)對行政行為的監(jiān)督，而不是一味追求訴訟。四是堅持權(quán)利處分受限原則。因其保護(hù)公共利益和原告主體的特殊性，故檢察機(jī)關(guān)在提起水污染行政公益訴訟應(yīng)受到限制，例如應(yīng)要求檢察機(jī)關(guān)不能放棄訴權(quán)，不能任意和解、調(diào)解，從而更好的保護(hù)公共利益；再如因為原告是檢察機(jī)關(guān)，因此該種訴訟不能提起反訴等。通過專門管轄，解決檢察機(jī)關(guān)提起水污染行政公益訴訟跨域問題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的迅速崛起促進(jìn)了跨域公共事務(wù)的出現(xiàn)，跨域公共事務(wù)滋生區(qū)域公共問題，其中水污染就是有代表性的公共跨域污染問題。要解決新涌現(xiàn)的跨域水污染行政公益訴訟問題，僅靠具有剛性約束的傳統(tǒng)司法訴訟管轄模式，不能滿足現(xiàn)實的需求，必須要探索新的管轄模式。因此筆者建議設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)，推進(jìn)環(huán)境資源案件跨行政區(qū)劃管轄制度的建立，從而優(yōu)化司法資源配置，解決生態(tài)環(huán)境的整體性與保護(hù)的分散性之間的矛盾。由檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)水污染行政行為的法律監(jiān)督工作，對違法行政行為通過發(fā)檢察建議、支持起訴、提起行政公益訴訟等方式督促整改，同時通過建立跨行政區(qū)劃的檢察機(jī)構(gòu)、指定起訴、提級起訴等方式實現(xiàn)