水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)踐與思考

水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實(shí)踐與思考

自1998年黃河水利委員會(huì)黃河中央管理局全面實(shí)施黃河水土生態(tài)工程以來，黃河水土生態(tài)工程已在良河示范區(qū)實(shí)施。黃河水土保持生態(tài)工程實(shí)行建設(shè)監(jiān)理制在有效地規(guī)范了建設(shè)各方的行為,保方證了國家投資的及時(shí)到位和合理使用的同時(shí),也為全國范圍內(nèi)推行這項(xiàng)制度積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。1水庫保護(hù)工程的理論和實(shí)踐1.1水土保持生態(tài)工程建設(shè)與其他工程建設(shè)的總法理的特殊水土保持生態(tài)工程作為基本建設(shè)項(xiàng)目管理,具有許多區(qū)別于其它基本建設(shè)項(xiàng)目的特殊性,這決定了水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理也具有許多區(qū)別其它基本建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)理的特殊性。(1)水土保持生態(tài)工程建設(shè)部門和水土保持主管部門在管理職水土保持生態(tài)建設(shè)工程資金來源一般為中央投入、地方匹配和群眾自籌相結(jié)合。投資主體多元化使水土保持生態(tài)建設(shè)工程的業(yè)主不明確。目前,中央財(cái)政水土保持生態(tài)建設(shè)工程一般將省級(jí)或地級(jí)水土保持主管部門確定為建設(shè)單位,也就是業(yè)主。這些部門更多地是履行管理職能,它們并不是水土保持設(shè)施的最終使用者,因此,不可能成為真正意義上的業(yè)主。同時(shí),由于地區(qū)觀念和部門限制,也不可能象真正的業(yè)主那樣履行義務(wù),代表國家管好用好水土保持生態(tài)建設(shè)資金。(2)健全工作以巡視、旁站為主,專設(shè)副所需水土保持生態(tài)工程涉及地域廣闊,項(xiàng)目布點(diǎn)分散,而監(jiān)理取費(fèi)較少,監(jiān)理成本較高,監(jiān)理工程師開展工作時(shí)只能以巡視為主、旁站為輔,重點(diǎn)控制關(guān)鍵工序和要害部位。(3)水土保持生態(tài)工程建設(shè)發(fā)揮理導(dǎo)權(quán)的作用鑒于水土保持生態(tài)建設(shè)工程的社會(huì)性、公益性和福利性,誰能代表國家花好、用好有限的投資,真正履行業(yè)主的職能,至關(guān)重要。水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理必須帶有一定的行政性,只有在行政法規(guī)上加強(qiáng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)的地位,才能使監(jiān)理工程師真正發(fā)揮作用,公開、公平、公正地履行權(quán)力。實(shí)踐證明,流域機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目主管部門自組或指派監(jiān)理機(jī)構(gòu)介入水土保持生態(tài)建設(shè)工程管理是最適合的方式。1.2實(shí)行建設(shè)環(huán)境共同管理模式,確保了程師負(fù)責(zé)制水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理,一方面適應(yīng)了國家基本建設(shè)項(xiàng)目管理的要求,另一方面適應(yīng)了政府管理職能轉(zhuǎn)變的要求。建設(shè)監(jiān)理制是符合市場經(jīng)濟(jì)的一種管理模式,由于實(shí)行了總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)制,權(quán)力和義務(wù)明確,責(zé)任也就明確了。(1)實(shí)行建設(shè)監(jiān)理,水土保持生態(tài)建設(shè)工程由過去的行政檢查變成了技術(shù)指導(dǎo),由群眾實(shí)施變成了項(xiàng)目管理,提高了項(xiàng)目的管理水平。(2)實(shí)行建設(shè)監(jiān)理,大批具有管理知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的技術(shù)人員深入施工一線,指導(dǎo)和配合基層工作,提高了項(xiàng)目實(shí)施的技術(shù)含量。(3)實(shí)行建設(shè)監(jiān)理,項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)做為承上啟下的中介者,將承建單位提出的問題和遇到的困難及時(shí)地反饋到上級(jí)有關(guān)部門,將主管部門發(fā)出的指示和提出的要求及時(shí)落實(shí)到建設(shè)過程中,有效地協(xié)調(diào)了各方的關(guān)系,保證了項(xiàng)目的順利實(shí)施。1.3水庫保護(hù)工程的內(nèi)容水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理的主要內(nèi)容,也就是監(jiān)理工程師的主要日常工作與一般項(xiàng)目監(jiān)理的重點(diǎn)略有不同。(1)用先進(jìn)的技術(shù),幫助承包單位構(gòu)筑項(xiàng)目由于承建單位管理水平和技術(shù)力量決定著項(xiàng)目的實(shí)施效果。監(jiān)理工程師在工作中,應(yīng)把曾經(jīng)接觸到的樣板典型、成功經(jīng)驗(yàn)及時(shí)傳授給自己所負(fù)責(zé)監(jiān)理項(xiàng)目的承建單位,幫助承建單位根據(jù)項(xiàng)目區(qū)的實(shí)際情況確定項(xiàng)目實(shí)施指導(dǎo)思想、建設(shè)模式和重點(diǎn)工程,推廣引進(jìn)先進(jìn)實(shí)用技術(shù)和優(yōu)良品種,幫助承建單位把項(xiàng)目建設(shè)成特點(diǎn)突出、成效顯著的精品工程。(2)水土保持工程建設(shè)在施工過程中,既兼顧單位的利益,又兼顧單位的利益,同時(shí)又是環(huán)水土保持生態(tài)建設(shè)工程實(shí)施過程中,措施布設(shè)和治理范圍有重點(diǎn)和一般之分,如何找出兩者的平衡點(diǎn),即保證項(xiàng)目的實(shí)施效果,又兼顧承建單位的利益,是監(jiān)理工程師的一項(xiàng)艱難而重要的工作。同時(shí)水土保持生態(tài)建設(shè)工程施工質(zhì)量和數(shù)量受自然因素影響較大,質(zhì)量的評(píng)定和數(shù)量的核實(shí),也是監(jiān)理工程師的一項(xiàng)艱難而重要的工作。監(jiān)理工程師應(yīng)原則性與靈活性相結(jié)合,將重點(diǎn)工程與一般工程,精品工程與面上工程區(qū)別開來,抓重點(diǎn)促一般,抓精品促全面,有理有節(jié)地開展工作。(3)工程支付及環(huán)水保險(xiǎn)支付的主要工作是核實(shí)工程量。專業(yè)監(jiān)理工程師根據(jù)承建單位統(tǒng)計(jì)經(jīng)專業(yè)監(jiān)理工程師質(zhì)量驗(yàn)收合格的工程量填報(bào)的工程量清單(附施工進(jìn)度圖)和工程款支付申請(qǐng)表進(jìn)行現(xiàn)場計(jì)量,審核工程量清單和工程款支付申請(qǐng)表,并報(bào)總監(jiān)理工程師審定?？偙O(jiān)理工程師簽署工程支付證書,并報(bào)建設(shè)單位。受規(guī)劃設(shè)計(jì)、自然條件和市場因素影響,水土保持生態(tài)建設(shè)工程涉及的變更較多,監(jiān)理工程師處理變更的前提是不改變工程規(guī)模和工程投資,不影響工程的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益,否則應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理。支付權(quán)和變更權(quán)是監(jiān)理工程師履行職責(zé)的可靠保證,實(shí)際工作中必須慎重使用。2有關(guān)水庫保護(hù)的評(píng)論和對(duì)策2.1黃河工程我國理理工藝的實(shí)踐黃河水土保持生態(tài)工程自2001年全面實(shí)施建設(shè)監(jiān)理制,黃河上中游管理局西安黃河工程監(jiān)理有限公司承擔(dān)了大部分監(jiān)理任務(wù),在監(jiān)理實(shí)踐中,遇見了一些急需解決的問題。(1)實(shí)際治理措施方面規(guī)劃設(shè)計(jì)是計(jì)劃批復(fù)和項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù),同時(shí)也是監(jiān)理工程師開展工作的重要依據(jù)。由于受規(guī)劃經(jīng)費(fèi)制約和傳統(tǒng)習(xí)慣影響,目前批復(fù)的可研報(bào)告和初步設(shè)計(jì)很難操作。這在綜合治理規(guī)劃中主要體現(xiàn)為:一是設(shè)計(jì)規(guī)劃與現(xiàn)狀不符。如實(shí)際土地面積小于規(guī)劃治理面積;規(guī)劃圖斑與實(shí)地錯(cuò)位;現(xiàn)有措施變成規(guī)劃措施等。二是措施安排未考慮當(dāng)?shù)刈匀粭l件。如不適宜果樹生長的地方規(guī)劃建園;灌木難以成活地區(qū)栽植喬木;土層很薄的坡地修筑梯田等。三是治理措施不能滿足群眾要求。如群眾想栽葡萄,規(guī)劃的卻是蘋果;群眾要種糧食,規(guī)劃的是果園而不是梯田等。這在治溝骨干工程設(shè)計(jì)中主要體現(xiàn)為:一是沒有設(shè)置BM點(diǎn),設(shè)計(jì)圖紙與實(shí)地出入較大。二是設(shè)計(jì)實(shí)際是擴(kuò)大初步設(shè)計(jì),又不要求進(jìn)行地質(zhì)方面的勘探。由于規(guī)劃設(shè)計(jì)的原因,監(jiān)理工程師在工作中遇到諸如無法核實(shí)完成工程量,難以繪制施工形象進(jìn)度圖;實(shí)際完成與計(jì)劃不符,無法簽署支付憑證;壩址定位存在有隨意性,壩高也不能準(zhǔn)確確定等問題。(2)規(guī)劃設(shè)計(jì)期變更為主,治理措施調(diào)整較快水土保持生態(tài)建設(shè)工程發(fā)生變更的原因主要有3個(gè):規(guī)劃設(shè)計(jì)、政策因素和市場需求。綜合治理的變更以由于規(guī)劃設(shè)計(jì)原因而發(fā)生的變更為主。綜合治理規(guī)劃期一般為5年,現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)變化較快或由于政策原因,治理措施調(diào)整也時(shí)有發(fā)生。治溝骨干工程施工中的變更以由于地質(zhì)原因造成的居多。(3)補(bǔ)栽補(bǔ)種和計(jì)量面積造林種草等植物措施在下達(dá)任務(wù)時(shí)未考慮成活率和保存率的因素。實(shí)際施工中,即使施工質(zhì)量完全符合要求,但由氣候干旱原因,成活率也可能達(dá)不到要求,補(bǔ)栽補(bǔ)種,計(jì)劃中又未安排經(jīng)費(fèi),難以落實(shí),如何計(jì)量面積,監(jiān)理工程師做出決定時(shí)很難找到依據(jù)。已核實(shí)的面積其保存率也不可能為100%,項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí),如何評(píng)價(jià)項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)的工作也是很現(xiàn)實(shí)的問題。(4)項(xiàng)目實(shí)施原因現(xiàn)行水土保持生態(tài)建設(shè)工程計(jì)劃批復(fù)時(shí),要完成治理任務(wù),需地方匹配和群眾投勞。事實(shí)上地方匹配大部分沒落實(shí),國務(wù)院又要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),取消建勤工,群眾投勞也不符合有關(guān)規(guī)定。目前項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況是綜合治理措施按計(jì)劃完成治理任務(wù)是不可能的,實(shí)行報(bào)帳制,監(jiān)理工程師核實(shí)工程量,簽署支付憑證面臨著是只控制中央投資應(yīng)完成的工程量,還是完全按計(jì)劃任務(wù)要求的問題,處在進(jìn)退兩難的境地。治溝骨干工程國家投資占到70%,基本上能完成建設(shè)任務(wù)。(5)項(xiàng)目合同管理中的問題還沒有得到有效解決現(xiàn)階段,監(jiān)理工程師沒有條件完全履行監(jiān)理合同賦予的權(quán)利,特別是變更權(quán)和支付權(quán),加之過去的一些管理辦法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的,已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下建設(shè)工程的管理模式,監(jiān)理工程師通知有相當(dāng)一部分落實(shí)不了,許多項(xiàng)目工程施工中存在的問題還沒得到妥善解決及項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)還未進(jìn)行初驗(yàn),就有可能通過了有關(guān)部門的竣工驗(yàn)收并交付使用。(6)造價(jià)高、成本高、施工質(zhì)量低推行三項(xiàng)制度改革中,有的縣級(jí)水土保持主管部門對(duì)治溝骨干工程進(jìn)行了招投標(biāo),這些經(jīng)驗(yàn)與做法值得加以肯定和推廣。但是,有些工程中標(biāo)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程批復(fù)投資,相差資金如何處理是個(gè)難題。這個(gè)問題不妥善解決,會(huì)促使以后工程招投標(biāo)標(biāo)底更低。由于投資本身就有缺口,施工單位沒有合理利潤,勢必不能保證工程的施工質(zhì)量?，F(xiàn)行的管理體制,監(jiān)理工程師還未介入工程招投標(biāo),缺乏必要監(jiān)督,使得工程招投標(biāo)中的不規(guī)范行為時(shí)有發(fā)生。2.2改變觀念,減少變更針對(duì)上述水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理中存在的問題,建議如下。(1)完善前期工作,嚴(yán)肅計(jì)劃管理。今后水土保持生態(tài)建設(shè)工程設(shè)計(jì)規(guī)劃時(shí),應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行。綜合治理規(guī)劃設(shè)計(jì)必須以1/10000地形圖為工作地圖,在實(shí)地調(diào)繪基礎(chǔ)上編制規(guī)劃圖斑圖。以典型設(shè)計(jì)為主,盡量為項(xiàng)目實(shí)施留出一定的機(jī)動(dòng)性,避免過多地發(fā)生變更。治溝骨干工程設(shè)計(jì)應(yīng)實(shí)地查勘并設(shè)立BM點(diǎn)。項(xiàng)目計(jì)劃管理以資金總量控制為目標(biāo),在措施之間、年度之間根據(jù)實(shí)際情況和群眾需求由項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整。(2)賦予監(jiān)理工程師不改變工程規(guī)模和投資情況的變更權(quán)。對(duì)于一些不影響工程建設(shè)規(guī)模和投資概算,不影響水土保持生態(tài)效益的工程變更,監(jiān)理工程師可以隨時(shí)處置。對(duì)于未履行變更手續(xù)已發(fā)生的變更,監(jiān)理工程師可以根據(jù)實(shí)際情況予以確認(rèn)或責(zé)令返工停建。(3