水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實踐與思考

水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理實踐與思考

自1998年黃河水利委員會黃河中央管理局全面實施黃河水土生態(tài)工程以來，黃河水土生態(tài)工程已在良河示范區(qū)實施。黃河水土保持生態(tài)工程實行建設(shè)監(jiān)理制在有效地規(guī)范了建設(shè)各方的行為,保方證了國家投資的及時到位和合理使用的同時,也為全國范圍內(nèi)推行這項制度積累了豐富的經(jīng)驗。1水庫保護工程的理論和實踐1.1水土保持生態(tài)工程建設(shè)與其他工程建設(shè)的總法理的特殊水土保持生態(tài)工程作為基本建設(shè)項目管理,具有許多區(qū)別于其它基本建設(shè)項目的特殊性,這決定了水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理也具有許多區(qū)別其它基本建設(shè)項目監(jiān)理的特殊性。(1)水土保持生態(tài)工程建設(shè)部門和水土保持主管部門在管理職水土保持生態(tài)建設(shè)工程資金來源一般為中央投入、地方匹配和群眾自籌相結(jié)合。投資主體多元化使水土保持生態(tài)建設(shè)工程的業(yè)主不明確。目前,中央財政水土保持生態(tài)建設(shè)工程一般將省級或地級水土保持主管部門確定為建設(shè)單位,也就是業(yè)主。這些部門更多地是履行管理職能,它們并不是水土保持設(shè)施的最終使用者,因此,不可能成為真正意義上的業(yè)主。同時,由于地區(qū)觀念和部門限制,也不可能象真正的業(yè)主那樣履行義務(wù),代表國家管好用好水土保持生態(tài)建設(shè)資金。(2)健全工作以巡視、旁站為主,專設(shè)副所需水土保持生態(tài)工程涉及地域廣闊,項目布點分散,而監(jiān)理取費較少,監(jiān)理成本較高,監(jiān)理工程師開展工作時只能以巡視為主、旁站為輔,重點控制關(guān)鍵工序和要害部位。(3)水土保持生態(tài)工程建設(shè)發(fā)揮理導(dǎo)權(quán)的作用鑒于水土保持生態(tài)建設(shè)工程的社會性、公益性和福利性,誰能代表國家花好、用好有限的投資,真正履行業(yè)主的職能,至關(guān)重要。水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理必須帶有一定的行政性,只有在行政法規(guī)上加強監(jiān)理機構(gòu)的地位,才能使監(jiān)理工程師真正發(fā)揮作用,公開、公平、公正地履行權(quán)力。實踐證明,流域機構(gòu)或項目主管部門自組或指派監(jiān)理機構(gòu)介入水土保持生態(tài)建設(shè)工程管理是最適合的方式。1.2實行建設(shè)環(huán)境共同管理模式,確保了程師負(fù)責(zé)制水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理,一方面適應(yīng)了國家基本建設(shè)項目管理的要求,另一方面適應(yīng)了政府管理職能轉(zhuǎn)變的要求。建設(shè)監(jiān)理制是符合市場經(jīng)濟的一種管理模式,由于實行了總監(jiān)理工程師負(fù)責(zé)制,權(quán)力和義務(wù)明確,責(zé)任也就明確了。(1)實行建設(shè)監(jiān)理,水土保持生態(tài)建設(shè)工程由過去的行政檢查變成了技術(shù)指導(dǎo),由群眾實施變成了項目管理,提高了項目的管理水平。(2)實行建設(shè)監(jiān)理,大批具有管理知識和實踐經(jīng)驗的技術(shù)人員深入施工一線,指導(dǎo)和配合基層工作,提高了項目實施的技術(shù)含量。(3)實行建設(shè)監(jiān)理,項目監(jiān)理機構(gòu)做為承上啟下的中介者,將承建單位提出的問題和遇到的困難及時地反饋到上級有關(guān)部門,將主管部門發(fā)出的指示和提出的要求及時落實到建設(shè)過程中,有效地協(xié)調(diào)了各方的關(guān)系,保證了項目的順利實施。1.3水庫保護工程的內(nèi)容水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理的主要內(nèi)容,也就是監(jiān)理工程師的主要日常工作與一般項目監(jiān)理的重點略有不同。(1)用先進的技術(shù),幫助承包單位構(gòu)筑項目由于承建單位管理水平和技術(shù)力量決定著項目的實施效果。監(jiān)理工程師在工作中,應(yīng)把曾經(jīng)接觸到的樣板典型、成功經(jīng)驗及時傳授給自己所負(fù)責(zé)監(jiān)理項目的承建單位,幫助承建單位根據(jù)項目區(qū)的實際情況確定項目實施指導(dǎo)思想、建設(shè)模式和重點工程,推廣引進先進實用技術(shù)和優(yōu)良品種,幫助承建單位把項目建設(shè)成特點突出、成效顯著的精品工程。(2)水土保持工程建設(shè)在施工過程中,既兼顧單位的利益,又兼顧單位的利益,同時又是環(huán)水土保持生態(tài)建設(shè)工程實施過程中,措施布設(shè)和治理范圍有重點和一般之分,如何找出兩者的平衡點,即保證項目的實施效果,又兼顧承建單位的利益,是監(jiān)理工程師的一項艱難而重要的工作。同時水土保持生態(tài)建設(shè)工程施工質(zhì)量和數(shù)量受自然因素影響較大,質(zhì)量的評定和數(shù)量的核實,也是監(jiān)理工程師的一項艱難而重要的工作。監(jiān)理工程師應(yīng)原則性與靈活性相結(jié)合,將重點工程與一般工程,精品工程與面上工程區(qū)別開來,抓重點促一般,抓精品促全面,有理有節(jié)地開展工作。(3)工程支付及環(huán)水保險支付的主要工作是核實工程量。專業(yè)監(jiān)理工程師根據(jù)承建單位統(tǒng)計經(jīng)專業(yè)監(jiān)理工程師質(zhì)量驗收合格的工程量填報的工程量清單(附施工進度圖)和工程款支付申請表進行現(xiàn)場計量,審核工程量清單和工程款支付申請表,并報總監(jiān)理工程師審定?？偙O(jiān)理工程師簽署工程支付證書,并報建設(shè)單位。受規(guī)劃設(shè)計、自然條件和市場因素影響,水土保持生態(tài)建設(shè)工程涉及的變更較多,監(jiān)理工程師處理變更的前提是不改變工程規(guī)模和工程投資,不影響工程的社會、經(jīng)濟和生態(tài)效益,否則應(yīng)按有關(guān)規(guī)定辦理。支付權(quán)和變更權(quán)是監(jiān)理工程師履行職責(zé)的可靠保證,實際工作中必須慎重使用。2有關(guān)水庫保護的評論和對策2.1黃河工程我國理理工藝的實踐黃河水土保持生態(tài)工程自2001年全面實施建設(shè)監(jiān)理制,黃河上中游管理局西安黃河工程監(jiān)理有限公司承擔(dān)了大部分監(jiān)理任務(wù),在監(jiān)理實踐中,遇見了一些急需解決的問題。(1)實際治理措施方面規(guī)劃設(shè)計是計劃批復(fù)和項目實施的主要依據(jù),同時也是監(jiān)理工程師開展工作的重要依據(jù)。由于受規(guī)劃經(jīng)費制約和傳統(tǒng)習(xí)慣影響,目前批復(fù)的可研報告和初步設(shè)計很難操作。這在綜合治理規(guī)劃中主要體現(xiàn)為:一是設(shè)計規(guī)劃與現(xiàn)狀不符。如實際土地面積小于規(guī)劃治理面積;規(guī)劃圖斑與實地錯位;現(xiàn)有措施變成規(guī)劃措施等。二是措施安排未考慮當(dāng)?shù)刈匀粭l件。如不適宜果樹生長的地方規(guī)劃建園;灌木難以成活地區(qū)栽植喬木;土層很薄的坡地修筑梯田等。三是治理措施不能滿足群眾要求。如群眾想栽葡萄,規(guī)劃的卻是蘋果;群眾要種糧食,規(guī)劃的是果園而不是梯田等。這在治溝骨干工程設(shè)計中主要體現(xiàn)為:一是沒有設(shè)置BM點,設(shè)計圖紙與實地出入較大。二是設(shè)計實際是擴大初步設(shè)計,又不要求進行地質(zhì)方面的勘探。由于規(guī)劃設(shè)計的原因,監(jiān)理工程師在工作中遇到諸如無法核實完成工程量,難以繪制施工形象進度圖;實際完成與計劃不符,無法簽署支付憑證;壩址定位存在有隨意性,壩高也不能準(zhǔn)確確定等問題。(2)規(guī)劃設(shè)計期變更為主,治理措施調(diào)整較快水土保持生態(tài)建設(shè)工程發(fā)生變更的原因主要有3個:規(guī)劃設(shè)計、政策因素和市場需求。綜合治理的變更以由于規(guī)劃設(shè)計原因而發(fā)生的變更為主。綜合治理規(guī)劃期一般為5年,現(xiàn)在市場經(jīng)濟變化較快或由于政策原因,治理措施調(diào)整也時有發(fā)生。治溝骨干工程施工中的變更以由于地質(zhì)原因造成的居多。(3)補栽補種和計量面積造林種草等植物措施在下達任務(wù)時未考慮成活率和保存率的因素。實際施工中,即使施工質(zhì)量完全符合要求,但由氣候干旱原因,成活率也可能達不到要求,補栽補種,計劃中又未安排經(jīng)費,難以落實,如何計量面積,監(jiān)理工程師做出決定時很難找到依據(jù)。已核實的面積其保存率也不可能為100%,項目竣工驗收時,如何評價項目監(jiān)理機構(gòu)的工作也是很現(xiàn)實的問題。(4)項目實施原因現(xiàn)行水土保持生態(tài)建設(shè)工程計劃批復(fù)時,要完成治理任務(wù),需地方匹配和群眾投勞。事實上地方匹配大部分沒落實,國務(wù)院又要求減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),取消建勤工,群眾投勞也不符合有關(guān)規(guī)定。目前項目實施的實際情況是綜合治理措施按計劃完成治理任務(wù)是不可能的,實行報帳制,監(jiān)理工程師核實工程量,簽署支付憑證面臨著是只控制中央投資應(yīng)完成的工程量,還是完全按計劃任務(wù)要求的問題,處在進退兩難的境地。治溝骨干工程國家投資占到70%,基本上能完成建設(shè)任務(wù)。(5)項目合同管理中的問題還沒有得到有效解決現(xiàn)階段,監(jiān)理工程師沒有條件完全履行監(jiān)理合同賦予的權(quán)利,特別是變更權(quán)和支付權(quán),加之過去的一些管理辦法是在計劃經(jīng)濟體制下制定的,已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下建設(shè)工程的管理模式,監(jiān)理工程師通知有相當(dāng)一部分落實不了,許多項目工程施工中存在的問題還沒得到妥善解決及項目監(jiān)理機構(gòu)還未進行初驗,就有可能通過了有關(guān)部門的竣工驗收并交付使用。(6)造價高、成本高、施工質(zhì)量低推行三項制度改革中,有的縣級水土保持主管部門對治溝骨干工程進行了招投標(biāo),這些經(jīng)驗與做法值得加以肯定和推廣。但是,有些工程中標(biāo)價遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于工程批復(fù)投資,相差資金如何處理是個難題。這個問題不妥善解決,會促使以后工程招投標(biāo)標(biāo)底更低。由于投資本身就有缺口,施工單位沒有合理利潤,勢必不能保證工程的施工質(zhì)量?，F(xiàn)行的管理體制,監(jiān)理工程師還未介入工程招投標(biāo),缺乏必要監(jiān)督,使得工程招投標(biāo)中的不規(guī)范行為時有發(fā)生。2.2改變觀念,減少變更針對上述水土保持生態(tài)建設(shè)工程監(jiān)理中存在的問題,建議如下。(1)完善前期工作,嚴(yán)肅計劃管理。今后水土保持生態(tài)建設(shè)工程設(shè)計規(guī)劃時,應(yīng)根據(jù)實際需要進行。綜合治理規(guī)劃設(shè)計必須以1/10000地形圖為工作地圖,在實地調(diào)繪基礎(chǔ)上編制規(guī)劃圖斑圖。以典型設(shè)計為主,盡量為項目實施留出一定的機動性,避免過多地發(fā)生變更。治溝骨干工程設(shè)計應(yīng)實地查勘并設(shè)立BM點。項目計劃管理以資金總量控制為目標(biāo),在措施之間、年度之間根據(jù)實際情況和群眾需求由項目監(jiān)理機構(gòu)批準(zhǔn)進行調(diào)整。(2)賦予監(jiān)理工程師不改變工程規(guī)模和投資情況的變更權(quán)。對于一些不影響工程建設(shè)規(guī)模和投資概算,不影響水土保持生態(tài)效益的工程變更,監(jiān)理工程師可以隨時處置。對于未履行變更手續(xù)已發(fā)生的變更,監(jiān)理工程師可以根據(jù)實際情況予以確認(rèn)或責(zé)令返工停建。(3