金融監(jiān)管模式的比較與選擇

金融監(jiān)管模式的比較與選擇

在危機(jī)時(shí)期重建金融監(jiān)管體系的迅速重建時(shí)期，我們對(duì)世界上主要的金融監(jiān)管模式進(jìn)行了比較研究，并分析了不同監(jiān)督管理模式的特點(diǎn)。這無(wú)疑對(duì)完善和審查發(fā)達(dá)國(guó)家的金融監(jiān)管體系具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。一、各國(guó)現(xiàn)有的市場(chǎng)監(jiān)管模式就目前世界各國(guó)金融監(jiān)管體系的現(xiàn)狀來(lái)看,各國(guó)監(jiān)管模式各不相同,或多或少帶有本國(guó)特色,但總可以找到國(guó)家監(jiān)管模式之間的共同點(diǎn)。世界各國(guó)現(xiàn)有的金融監(jiān)管模式大致可以分為四種:機(jī)構(gòu)監(jiān)管(TheInstitutionalApproach)、功能監(jiān)管(theFunctionalApproach)、綜合監(jiān)管(TheIntegratedApproach)、雙峰監(jiān)管(TheTwinsPeaksApproach)(Thirtyofgroup,2008)。下面通過(guò)國(guó)家案例來(lái)分析這些監(jiān)管模式的特點(diǎn)。(一)中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管模式變遷這種監(jiān)管模式是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的最原始形式。大蕭條時(shí)期,美國(guó)1933年通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法》建立了嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管體系。該監(jiān)管體系被學(xué)者們譽(yù)為現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的開(kāi)端,其顯著特點(diǎn)是,通過(guò)機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)來(lái)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu),也稱(chēng)為法律實(shí)體驅(qū)動(dòng)方法(Legal-entity-drivenApproach),監(jiān)管對(duì)象是各金融機(jī)構(gòu),并且金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)(ThomasA.Russo,2008)。此種監(jiān)管方式曾一度為各國(guó)效仿,但隨著金融機(jī)構(gòu)日益混業(yè)經(jīng)營(yíng),各國(guó)也紛紛調(diào)整其監(jiān)管模式,現(xiàn)在很難找到所謂“純正”的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式,中國(guó)和墨西哥的金融監(jiān)管是比較接近機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的兩個(gè)國(guó)家。通過(guò)分析中國(guó)的金融監(jiān)管模式可以全面把握機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式的特征。相對(duì)于大多數(shù)國(guó)家而言,中國(guó)金融監(jiān)管體系非常年輕,1983年國(guó)務(wù)院授權(quán)中國(guó)人民銀行(PBC)管理全國(guó)所有金融機(jī)構(gòu),成為中國(guó)金融監(jiān)管體系形成的開(kāi)端。1992年為了規(guī)范和發(fā)展股票市場(chǎng),建立了國(guó)務(wù)院證券委員會(huì)(CSC)和中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(CSRC)兩個(gè)機(jī)構(gòu),并和PBC一起負(fù)責(zé)對(duì)證券業(yè)的監(jiān)管。1998年CSC和CSRC合并,并保留了后者的名稱(chēng)負(fù)責(zé)全國(guó)證券業(yè)監(jiān)管,PBC不再監(jiān)管證券業(yè);同年,為規(guī)范全國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的發(fā)展,中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(CIRC)成立;2003年中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管管理委員會(huì)成立(CBRC),負(fù)責(zé)銀行、金融資產(chǎn)管理公司、信托投資公司和其他儲(chǔ)蓄類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,而PBC轉(zhuǎn)為專(zhuān)職負(fù)責(zé)貨幣政策實(shí)施,但保留了監(jiān)管政策制定參與權(quán)。至此,中國(guó)形成了“一行三會(huì)”的機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系,實(shí)施分業(yè)監(jiān)管。除“一行三會(huì)”外,財(cái)政部也參與金融監(jiān)管,主要對(duì)監(jiān)管政策提出建議,但無(wú)決定權(quán)。而對(duì)外匯交易的管理則由PBC下屬的國(guó)家外匯管理局(SAFE)負(fù)責(zé)。以上所有的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都隸屬于國(guó)務(wù)院(圖1)。在圖1所示的中國(guó)金融監(jiān)管體系中,各監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。《2003年銀行業(yè)監(jiān)管和管理法》和《商業(yè)銀行法》成為銀監(jiān)會(huì)實(shí)施監(jiān)管的法律基礎(chǔ),2006年對(duì)上述法律的修正案進(jìn)一步擴(kuò)大了銀監(jiān)會(huì)的權(quán)利,其監(jiān)管涉及到商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理和外資商業(yè)銀行的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管以《證券法》、《上市公司監(jiān)督和管理?xiàng)l例》為依據(jù)。保監(jiān)會(huì)以《保險(xiǎn)法》為法律基礎(chǔ),并制定了《保險(xiǎn)銷(xiāo)售人員管理?xiàng)l例》、《保險(xiǎn)高級(jí)經(jīng)理人管理?xiàng)l例》等實(shí)施監(jiān)管。在上述法律、法規(guī)的授權(quán)下,“三會(huì)”有權(quán)在各自監(jiān)管邊界內(nèi)對(duì)金融機(jī)構(gòu)采取檢查、注資、罰款、接管等措施。近年中國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展迅速,混業(yè)經(jīng)營(yíng)不可回避,面對(duì)諸如光大集團(tuán)(包括光大投資、光大證券、光大銀行)式的金融集團(tuán),機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式越發(fā)顯得力不從心。為此,2000年銀監(jiān)會(huì)未成立前,PBC、CIRC、CSRC之間就建立了一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題,但該委員會(huì)自建立以來(lái)一共只舉行過(guò)兩次會(huì)議,形式大于實(shí)際。2004年,CBRC、CIRC、CSRC相互簽訂了《諒解備忘錄》(MoU)來(lái)協(xié)調(diào)合作,并規(guī)定三方每年輪流舉行副主席級(jí)別的三邊會(huì)議來(lái)交換信息,協(xié)商政策。在中國(guó)的金融監(jiān)管體系中,并沒(méi)有對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行保護(hù)的制度安排,沒(méi)有儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后,中國(guó)意識(shí)到消費(fèi)者保護(hù)在金融監(jiān)管體制中的重要性,國(guó)務(wù)院2008年指出:后危機(jī)時(shí)期的金融監(jiān)管改革應(yīng)當(dāng)注重消費(fèi)者保護(hù)和宏觀審慎監(jiān)管體系構(gòu)建,并指定PBC和CBRC盡快研究建立儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有關(guān)事宜。機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式作為大蕭條后分業(yè)經(jīng)營(yíng)的監(jiān)管模式現(xiàn)在對(duì)于大多數(shù)國(guó)家已經(jīng)過(guò)時(shí)了(Goodhart2010)。其不足至少表現(xiàn)在兩點(diǎn):一方面,隨著一些大型金融集團(tuán)的出現(xiàn),很難從法律上界定其屬于哪個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管邊界,這就可能出現(xiàn)監(jiān)管空白。其次,機(jī)構(gòu)監(jiān)管者總是局限在特定領(lǐng)域,無(wú)法掌握整個(gè)市場(chǎng)信息,從而很難應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。正是意識(shí)到這些不足,20世紀(jì)80年代以后西方國(guó)家開(kāi)始轉(zhuǎn)向另一種監(jiān)管模式——功能監(jiān)管。(二)法國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的背景機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式以金融機(jī)構(gòu)法律地位(Legalstatus)來(lái)區(qū)分監(jiān)管對(duì)象,功能監(jiān)管則是以其商業(yè)行為(business)來(lái)判斷監(jiān)管邊界。具體方法是,將金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)行為劃分為銀行業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù),每種業(yè)務(wù)分屬不同監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管負(fù)責(zé),審慎監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)通常由同一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),但有些國(guó)家在設(shè)計(jì)監(jiān)管體系時(shí)也會(huì)分開(kāi)。與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式相比較,功能監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)在于:至少在理論上,同一業(yè)務(wù)內(nèi)對(duì)不同從業(yè)公司實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),提高了公平性,這在一定程度上適應(yīng)了金融市場(chǎng)的發(fā)展(Alexanderetal,2006)。法國(guó)、巴西、意大利、西班牙、美國(guó)都先后采用過(guò)此監(jiān)管模式,其中法國(guó)的金融監(jiān)管至今仍然在相當(dāng)程度上保持著這種結(jié)構(gòu)。法國(guó)金融監(jiān)管模式的復(fù)雜程度僅次于美國(guó)。根據(jù)《1941年銀行法》,法國(guó)中央銀行(BDF)一直在審慎監(jiān)管和監(jiān)管體系的構(gòu)建中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,1976年法國(guó)在歐洲第一個(gè)成立了市場(chǎng)操作委員會(huì)(COB)來(lái)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)操作。其早期的監(jiān)管模式類(lèi)似于后來(lái)被澳大利亞、新西蘭、荷蘭等國(guó)采用的“雙峰”監(jiān)管模式,之后幾經(jīng)修改。1984年,法國(guó)實(shí)施了新《銀行法案》,建立信貸與投資公司委員會(huì)(CECEI)和銀行業(yè)委員會(huì)(CB)專(zhuān)門(mén)管理所有銀行和信貸機(jī)構(gòu)的商業(yè)活動(dòng),二者均隸屬于BDF。1996年,根據(jù)《歐盟投資服務(wù)指引》(EUInvestmentServiceDirective),法國(guó)議會(huì)通過(guò)了關(guān)于1984年《銀行法案》和1989年《市場(chǎng)安全與信息披露法案》修正案,建立了金融市場(chǎng)委員會(huì)(CMF)負(fù)責(zé)管理金融市場(chǎng)和商業(yè)規(guī)則制定。最近的一次大規(guī)模變革是在2003年,變革的目的是明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的目的,合并重復(fù)機(jī)構(gòu),簡(jiǎn)化監(jiān)管體系,提高效率。此次改革奠定了法國(guó)金融監(jiān)管的功能監(jiān)管模式(圖2)。如上圖所示,變革后的法國(guó)金融監(jiān)管體系依然復(fù)雜,但其功能監(jiān)管模式比較明顯。在2003年的改革中,銀行業(yè)務(wù)和信貸投資機(jī)構(gòu)主要由BDF下屬的CB和CECEI監(jiān)管,CB負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管,CECEI負(fù)責(zé)準(zhǔn)入控制;在證券業(yè)務(wù)方面,根據(jù)2003年《金融證券法案》合并COB、CMF以及金融管理紀(jì)律委員會(huì)(CDGF)成立金融市場(chǎng)管理局(AMF),主要負(fù)責(zé)對(duì)各種金融投資工具的審慎監(jiān)管,并由其專(zhuān)門(mén)設(shè)立審批委員會(huì)(SC)負(fù)責(zé)金融工具的市場(chǎng)準(zhǔn)入,AMF更注重市場(chǎng)信息的披露和消費(fèi)者保護(hù);在保險(xiǎn)業(yè)務(wù)方面,新成立保險(xiǎn)互助社會(huì)監(jiān)管局(ACAM),ACAM負(fù)責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、相互保險(xiǎn)業(yè)務(wù)和養(yǎng)老基金業(yè)務(wù)進(jìn)行審慎監(jiān)管,同時(shí)成立保險(xiǎn)公司委員會(huì)(CEA)負(fù)責(zé)私人進(jìn)入保險(xiǎn)行業(yè)的審批,其他保險(xiǎn)公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照審批則由法國(guó)財(cái)政部(MINEF)負(fù)責(zé)。2003年改革后,MINEF在法國(guó)金融監(jiān)管體系中具有重要位置,其吸收了CMF功能,負(fù)責(zé)起草有關(guān)銀行業(yè)務(wù)操作、投資服務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等方面的監(jiān)管規(guī)則,并與法律與金融規(guī)則委員會(huì)(CCLRF)協(xié)商有關(guān)規(guī)則問(wèn)題。同時(shí)MINEF下設(shè)的法國(guó)儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)擔(dān)?；?FGDS)對(duì)CB授權(quán)的金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行保護(hù)。MINEF還肩負(fù)著與歐盟相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通,在國(guó)內(nèi)也有和AMF共同促進(jìn)信息披露的義務(wù)。2003年改革中另一個(gè)重要改變是,為了在眾多金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中盡可能做到信息共享,法國(guó)專(zhuān)門(mén)成立了金融管理部門(mén)委員會(huì)(CACESF),通過(guò)CACESF,各行業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以相互交換信息,提高監(jiān)管效率。2008年的金融危機(jī)使法國(guó)開(kāi)始對(duì)其金融監(jiān)管體制進(jìn)行改革,主要體現(xiàn)在相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從2008年開(kāi)始陸續(xù)推出的一些政令,以及議會(huì)通過(guò)的相關(guān)法律和政府向議會(huì)提交的法律草案中,后者主要包括《經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化法》(2008)、《消費(fèi)信貸改革法草案》(2009)等。但是這種改革是局部的,并沒(méi)有類(lèi)似美國(guó)金融監(jiān)管改革的一攬子計(jì)劃(李揚(yáng),2009)。與機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式相比較,功能監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)了同行業(yè)內(nèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一,無(wú)疑有利于公平市場(chǎng)的建立。但是功能監(jiān)管的有效性建立在良好區(qū)分產(chǎn)品邊界的基礎(chǔ)上(Barth,2006),隨著金融創(chuàng)新的不斷發(fā)展,界定金融產(chǎn)品的邊界越來(lái)越難,功能監(jiān)管模式面臨著重大挑戰(zhàn)。重要的是,即使能有效界定金融產(chǎn)品,但由于各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在行業(yè)監(jiān)管差異,也極容易導(dǎo)致金融市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性失衡(Tuner2009),例如證券業(yè)監(jiān)管較松,而保險(xiǎn)業(yè)較嚴(yán)格,結(jié)果會(huì)導(dǎo)致證券業(yè)發(fā)展過(guò)度,而保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展不足。(三)英國(guó)法上的“邊緣銀行”與hmt綜合監(jiān)管也稱(chēng)為金融監(jiān)管局(FSA)模式。與前兩種監(jiān)管模式具有多個(gè)監(jiān)管主體不同,綜合監(jiān)管模式通過(guò)建立一個(gè)超級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)所有金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管(FSAannualreport,2009),既負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管也負(fù)責(zé)商業(yè)行為及消費(fèi)者保護(hù)。這樣的制度設(shè)計(jì)有利于監(jiān)管者全面掌握市場(chǎng)信息,消除前兩種模式下不同監(jiān)管主體之間監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一致導(dǎo)致的金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性失衡。近年來(lái),不少?lài)?guó)家的監(jiān)管者對(duì)其表示了很大的興趣。英國(guó)、德國(guó)、日本、卡塔爾、新加坡、瑞士等國(guó)家均采用了此種監(jiān)管模式,其中英國(guó)最具代表性。20世紀(jì)70年代以前的英國(guó)金融監(jiān)管模式屬于非正式監(jiān)管。在銀行業(yè)監(jiān)管上,根據(jù)1946年《英格蘭銀行法》,英格蘭銀行(BoE)通過(guò)在市場(chǎng)操作及其在支付系統(tǒng)中所了解的信息來(lái)監(jiān)管銀行部門(mén)運(yùn)作,而這一時(shí)期監(jiān)管規(guī)則的實(shí)施主要通過(guò)道義勸說(shuō)(MoralSuasion)、同業(yè)壓力(PeerPressure)來(lái)實(shí)現(xiàn),也可以在取得英國(guó)財(cái)政部(HMT)授權(quán)的情況下,直接指導(dǎo)銀行運(yùn)作,但這種權(quán)利基本沒(méi)用過(guò)。在證券業(yè)監(jiān)管上,在歐洲債券市場(chǎng)出現(xiàn)以前,一直由倫敦股票交易所(LSE)負(fù)責(zé),而監(jiān)管實(shí)施也是通過(guò)一些非法定(Non-statutory)的規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)的,但在防止欺詐、消費(fèi)者保護(hù)上卻有嚴(yán)格的法律規(guī)定。保險(xiǎn)業(yè)務(wù)由貿(mào)易與工業(yè)部(DTI)負(fù)責(zé)監(jiān)管,保險(xiǎn)業(yè)精算程序是法定監(jiān)管的對(duì)象。20世紀(jì)70年代開(kāi)始,一批“邊緣銀行”(FringeBanks)出現(xiàn)了嚴(yán)重的問(wèn)題?！斑吘夈y行”主要以非銀行業(yè)為主,相對(duì)于專(zhuān)業(yè)的商業(yè)銀行而言,BoE對(duì)其關(guān)注較少。但1973年BoE不得不大范圍地救助那些與主流商業(yè)銀行有密切關(guān)系的邊緣銀行來(lái)維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定。鑒于此,傳統(tǒng)的非正式監(jiān)管已經(jīng)難以適應(yīng)金融市場(chǎng)的發(fā)展,《1979年銀行法》引進(jìn)了一個(gè)正式監(jiān)管框架,確定了BoE作為英國(guó)金融市場(chǎng)監(jiān)管核心的法律地位,《1987年銀行法》進(jìn)一步加強(qiáng)了BoE在金融監(jiān)管方面的核心地位。20世紀(jì)80年代后期,尤其是受1986年“金融大爆炸”(BigBang)的影響,英國(guó)金融市場(chǎng)問(wèn)題頻發(fā),90年代又出現(xiàn)了一些提供全方位服務(wù)(FullService)的超級(jí)金融機(jī)構(gòu),英格蘭銀行在處理這些問(wèn)題時(shí)常常顧此失彼(Tuner,2009)。1997年英國(guó)金融監(jiān)管體系開(kāi)始重大調(diào)整,為防止英格蘭銀行政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)目標(biāo)沖突而降低政策效果,在英國(guó)財(cái)政大臣的提議下,英格蘭銀行主要負(fù)責(zé)貨幣政策實(shí)施和金融市場(chǎng)穩(wěn)定,對(duì)銀行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則轉(zhuǎn)由證券和投資委員會(huì)(SIB)負(fù)責(zé),并將SIB改名為金融服務(wù)局(FSA)。2000年年初FSA從LSE接管對(duì)上市公司的監(jiān)管權(quán),同年年底《金融服務(wù)和市場(chǎng)法案》(FSMA)獲得通過(guò),FSMA規(guī)定到2001年底將幾乎所有的監(jiān)管權(quán)都轉(zhuǎn)移給FSA,從而建立了英國(guó)綜合監(jiān)管模式(見(jiàn)圖3)。如圖3所示,HMT決定金融監(jiān)管的框架,協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)監(jiān)管合作,財(cái)政大臣作為“三邊委員會(huì)”(TripartiteCommittee,TC)的主席,對(duì)重大監(jiān)管問(wèn)題具有決定權(quán),同時(shí),HMT還負(fù)責(zé)與歐盟的協(xié)調(diào)。BoE主要負(fù)責(zé)貨幣政策,但保留了維護(hù)金融穩(wěn)定的職能,其可以通過(guò)對(duì)重要金融機(jī)構(gòu)支付系統(tǒng)監(jiān)測(cè)向FSA提供信息,作為最后貸款人,BoE在三邊委員會(huì)框架內(nèi)開(kāi)展監(jiān)管合作。FSA則全面負(fù)責(zé)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,監(jiān)管內(nèi)容涉及金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作,金融產(chǎn)品的一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)等。同時(shí)FSA還與其他機(jī)構(gòu)合作(如評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等)。綜合監(jiān)管模式似乎設(shè)計(jì)完美,克服了前面兩種監(jiān)管模式的諸多不足,其建立以來(lái),一直受到好評(píng),但2007年北巖(NorthRock)銀行事件以及隨后次貸危機(jī)暴露出來(lái)的問(wèn)題,使其有效性受到強(qiáng)烈質(zhì)疑。ThirtyGroup(2009)認(rèn)為,綜合監(jiān)管模式面臨的最大挑戰(zhàn)就是,監(jiān)管機(jī)構(gòu)必須做到百分百準(zhǔn)確(幾乎不可能),一旦出錯(cuò)或者監(jiān)管不到位就沒(méi)有其他機(jī)構(gòu)來(lái)補(bǔ)救。另外,這種一家獨(dú)大的監(jiān)管模式很容易官僚化,缺乏效率。在后危機(jī)時(shí)期,英國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提出加強(qiáng)宏觀審慎監(jiān)管,希望通過(guò)建立良好的信息披露系統(tǒng)并積極參與國(guó)際監(jiān)管合作來(lái)彌補(bǔ)這些不足。(四)澳大利亞雙軌管理模式邁克爾·泰勒(MichaelTaylor)1995年提出“雙峰”(TwinPeaks)模式,主張成立兩家在職能上相互補(bǔ)充的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),一家是針對(duì)金融領(lǐng)域里的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu),可稱(chēng)之為“金融穩(wěn)定委員會(huì)”;另一家是針對(duì)金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行合規(guī)監(jiān)管的機(jī)構(gòu),可稱(chēng)之為“消費(fèi)者保護(hù)委員會(huì)”。在他看來(lái),以往清晰地區(qū)別銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)的金融監(jiān)管制度已經(jīng)不再是最好的監(jiān)管金融體系的方式了,因?yàn)樯鲜鰠^(qū)別已經(jīng)變得越來(lái)越無(wú)關(guān)緊要,如果仍然強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的區(qū)別就會(huì)導(dǎo)致不同管轄權(quán)下的金融機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)非中性或不公平。而金融機(jī)構(gòu)之間差異的縮小,以及超級(jí)金融機(jī)構(gòu)(FinancialConglomerates)的出現(xiàn),系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的范圍擴(kuò)大了,這就要求金融監(jiān)管能夠從更廣泛的視角看問(wèn)題。所以金融穩(wěn)定委員會(huì)(FSC)應(yīng)面向所有可能引發(fā)系統(tǒng)危機(jī)的金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)審慎性監(jiān)管,保證金融體系的健全。泰勒認(rèn)為,雙峰式的金融監(jiān)管模式可以避免監(jiān)管職能在不同監(jiān)管部門(mén)之間的重疊,并解決金融監(jiān)管目標(biāo)等方面的矛盾沖突。雖然這一監(jiān)管模式中也存在一定的灰色區(qū)域,但泰勒相信,其中的異常與矛盾現(xiàn)象要比其他模式更少。泰勒的模式得到了一些國(guó)家的響應(yīng),如澳大利亞、荷蘭、西班牙等國(guó)。其中澳大利亞的雙峰監(jiān)管模式較為成熟。1997年4月,澳大利亞的沃利斯咨詢(xún)委員會(huì)(WallisCommitteeofInquiry)提出了與雙峰模式類(lèi)似的建議,主張成立一個(gè)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和一個(gè)專(zhuān)門(mén)對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。1998年《澳大利亞審慎監(jiān)管法案》獲得通過(guò),該法案規(guī)定創(chuàng)立ARPA負(fù)責(zé)對(duì)法定儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)(ADIs)進(jìn)行審慎監(jiān)管,2001年《保險(xiǎn)改革法案》將ARPA審慎監(jiān)管邊界擴(kuò)展到保險(xiǎn)業(yè)和養(yǎng)老金,同年通過(guò)的《金融部門(mén)數(shù)據(jù)收集法案》賦予ARPA對(duì)被監(jiān)管對(duì)象隨時(shí)索取金融數(shù)據(jù)的權(quán)利。2001年獲得通過(guò)的另一個(gè)重要法案《澳大利亞證券和投資委員會(huì)法》規(guī)定成立澳大利亞證券與投資委員會(huì)(A-SIC),負(fù)責(zé)監(jiān)管在其注冊(cè)的所有金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為,根據(jù)2001年《金融服務(wù)改革法案》規(guī)定,商業(yè)行為監(jiān)管主要包括監(jiān)管金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)操作、交易結(jié)算、信息披露等。澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)一系列的改革,最終形成了如圖4所示的雙峰監(jiān)管模式。如圖所示,澳大利亞的金融監(jiān)管體系主要由5個(gè)機(jī)構(gòu)構(gòu)成,分別是聯(lián)邦監(jiān)管委員會(huì)(CFR)、聯(lián)邦財(cái)政部(CT)、澳大利亞儲(chǔ)備銀行(RBA)、ARPA和A-SIC。根據(jù)澳大利亞的相關(guān)法律,這五個(gè)機(jī)構(gòu)分工各異。1998年《儲(chǔ)備銀行法1959》修正案獲得通過(guò),修正案規(guī)定RBA主要負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定,并在RBA內(nèi)建立支付系統(tǒng)委員會(huì)(PSB)專(zhuān)職負(fù)責(zé)支付系統(tǒng)監(jiān)管,另外,下屬的澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)和消費(fèi)者委員會(huì)(ACCC)主要負(fù)責(zé)金融機(jī)構(gòu)之間的合并和反壟斷,而反洗錢(qián)則由下屬的澳大利亞交易報(bào)告與分析中心(AUSTAC)負(fù)責(zé);ARPA負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管并有和RBA共同保持金融市場(chǎng)穩(wěn)定的義務(wù);ASIC主要負(fù)責(zé)對(duì)各金融機(jī)構(gòu)商業(yè)行為監(jiān)管;CT負(fù)責(zé)對(duì)PSB、ARPA、ASIC等機(jī)構(gòu)的主要負(fù)責(zé)人的任命,協(xié)助其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)推動(dòng)相關(guān)監(jiān)管政策,并是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)委員會(huì)(CFR)的重要組織者。CFR主要充當(dāng)協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策的平臺(tái),參與CFR協(xié)調(diào)的還包括非官方的金融部門(mén)咨詢(xún)委員會(huì)(FSAC)。由于澳大利亞監(jiān)管模式中起主要監(jiān)管作用的是APRA和ASIC,因此被稱(chēng)為“雙峰”監(jiān)管模式。與前三種監(jiān)管模式相比較,雙峰監(jiān)管模式具有很多優(yōu)點(diǎn),既沒(méi)有界定金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管邊界的煩惱,也消除了綜合監(jiān)管模式無(wú)補(bǔ)充余地的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)雙峰監(jiān)管模式還明確規(guī)定:當(dāng)金融穩(wěn)定目標(biāo)和消費(fèi)者保護(hù)目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí),審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該以金融穩(wěn)定為主,這在綜合監(jiān)管模式下是很難做到的(ThirtyGroup,2009)。雖然如此,雙峰監(jiān)管模式也并不是完美的,其消費(fèi)者保護(hù)主要通過(guò)對(duì)商業(yè)行為監(jiān)管來(lái)實(shí)現(xiàn),其中最重要的一環(huán)就是完美的信息披露,但這對(duì)評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和審計(jì)機(jī)構(gòu)要求比較高。因此,建立雙峰監(jiān)管模式受制于成熟的信息披露體系。二、美國(guó)的混合體系美國(guó)當(dāng)前的金融監(jiān)管模式是一種“雙層多頭混合監(jiān)管模式”,“雙層”是指聯(lián)邦和州兩個(gè)層面;“多頭”是指每個(gè)層面有多家監(jiān)管機(jī)構(gòu);“混合”是指美國(guó)監(jiān)管模式既有功能監(jiān)管特點(diǎn)也有分業(yè)監(jiān)管痕跡,還有綜合監(jiān)管的影子,因此美國(guó)擁有世界上最復(fù)雜的金融監(jiān)管體系(Treasury,2009)。其復(fù)雜性來(lái)源于兩方面:一方面,聯(lián)邦政府和州政府的監(jiān)管權(quán)利之爭(zhēng)催生了美國(guó)獨(dú)有的雙層監(jiān)管體系;另一方面,美國(guó)金融市場(chǎng)非常發(fā)達(dá),金融產(chǎn)品豐富,同時(shí)美國(guó)在國(guó)家體制設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)分權(quán)競(jìng)爭(zhēng),因此監(jiān)管機(jī)構(gòu)眾多。17世紀(jì)中后期美國(guó)貨幣危機(jī)催生了1860年《貨幣銀行法》,由此成立了美國(guó)歷史上第一家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)貨幣監(jiān)理署(OCC)監(jiān)管?chē)?guó)民銀行。由于這并沒(méi)有解決規(guī)范州銀行發(fā)行銀行券問(wèn)題,致使貨幣危機(jī)頻發(fā),直到1913年《聯(lián)邦儲(chǔ)備法》獲得通過(guò)并建立聯(lián)邦儲(chǔ)備體系(FRB)來(lái)統(tǒng)一全美貨幣發(fā)行,貨幣危機(jī)才結(jié)束。除發(fā)行貨幣外,FRB還負(fù)責(zé)監(jiān)管加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的會(huì)員銀行(MSBs)(包括國(guó)民銀行和州銀行)。1929的股票市場(chǎng)大潰敗以及隨后的經(jīng)濟(jì)大蕭條促使美國(guó)金融監(jiān)管體系發(fā)生了根本性改變(Santomero&Watson,1977)。當(dāng)時(shí)大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政要認(rèn)為,大蕭條在很大程度上是由于金融機(jī)構(gòu)混業(yè)經(jīng)營(yíng)及缺乏金融監(jiān)管造成的(Bernake,1969)。為此,《1933年銀行法》(也稱(chēng)《格拉斯—斯蒂格爾法》)授權(quán)成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)對(duì)儲(chǔ)蓄銀行存款提供保險(xiǎn),并負(fù)責(zé)監(jiān)管儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)運(yùn)作和處理喪失清償能力的銀行?！?934年證券交易法》成立證券交易委員會(huì)(SEC),并授權(quán)SEC和一些自我監(jiān)管組織(SROs)一起負(fù)責(zé)監(jiān)管證券市場(chǎng)所有參與者,如經(jīng)紀(jì)人、交易商、清償機(jī)構(gòu)等,保險(xiǎn)業(yè)由各州負(fù)責(zé)監(jiān)管。銀行、證券、保險(xiǎn)之間實(shí)現(xiàn)分業(yè)經(jīng)營(yíng)。至此,美國(guó)形成了嚴(yán)格的“雙層多頭機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系”。戰(zhàn)后隨著金融市場(chǎng)的發(fā)展,美國(guó)的金融監(jiān)管體系不斷被修正。20世紀(jì)50年代,一些銀行為規(guī)避利率上限(Q條例)和“不準(zhǔn)從事非銀行業(yè)務(wù)條款”的限制,紛紛實(shí)施金融創(chuàng)新,出現(xiàn)了一種全新機(jī)構(gòu)——銀行控股公司(BHCs),銀行紛紛通過(guò)BHCs進(jìn)行非銀行業(yè)務(wù)。1956年《銀行控股公司法案》及1970年的修正案規(guī)定由FRB負(fù)責(zé)對(duì)此類(lèi)機(jī)構(gòu)實(shí)施傘式監(jiān)管。隨后,80年代的儲(chǔ)貸危機(jī)促使美國(guó)全面放松了金融監(jiān)管。1991年英國(guó)國(guó)際商業(yè)銀行(BCCI)的財(cái)務(wù)詐騙丑聞導(dǎo)致了美國(guó)《1991年聯(lián)邦儲(chǔ)備保險(xiǎn)公司改進(jìn)法案》獲得通過(guò),該法案規(guī)定由FDIC負(fù)責(zé)外國(guó)銀行在美分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,但這并未妨礙金融市場(chǎng)混業(yè)程度的不斷提高。為進(jìn)一步提升美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力,美國(guó)1999年通過(guò)了《金融現(xiàn)代化法案》(也稱(chēng)Gramm-Leach-BlileyActof1999),該法實(shí)際上是對(duì)1933年《格拉斯—斯蒂格爾法》的全面終結(jié)。在歷次危機(jī)的驅(qū)動(dòng)下,美國(guó)最終形成了“雙層多頭分業(yè)混合監(jiān)管體系”(如圖5)。如圖5所示,美國(guó)聯(lián)邦層面上有7個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu),FRB作為美國(guó)中央銀行除了負(fù)責(zé)貨幣政策外,還負(fù)責(zé)對(duì)加入聯(lián)儲(chǔ)的會(huì)員銀行(MSBs)、銀行控股公司(BHCs)、金融控股公司(FHCs)的監(jiān)管。美國(guó)貨幣監(jiān)理署(OCC)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管全國(guó)1700多家國(guó)民銀行和50多家外國(guó)銀行在美分支機(jī)構(gòu)。儲(chǔ)蓄監(jiān)管辦公室(OTS)負(fù)責(zé)監(jiān)管所有儲(chǔ)貸(S&L)機(jī)構(gòu)、或儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)控股公司(S&LHCs)。OTS和OCC都隸屬于美國(guó)財(cái)政部(UST)。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)負(fù)責(zé)監(jiān)管美國(guó)銀行系統(tǒng)中大半銀行,尤其是非聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員銀行(NMSBs)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu),并為銀行儲(chǔ)蓄賬戶10萬(wàn)美元以下提供全額保險(xiǎn),對(duì)養(yǎng)老金賬戶25萬(wàn)美元以下提供全額保險(xiǎn),而對(duì)證券、互助基金、和銀行或儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)提供的投資賬戶則不提供保險(xiǎn)。國(guó)家信貸聯(lián)盟管理局(NCUA)主要負(fù)責(zé)信貸聯(lián)盟(CU)和儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)(DI)的信貸業(yè)務(wù)管理,及時(shí)掌握全國(guó)信貸狀況,并配合FRB實(shí)施貨幣政策。證券交易委員會(huì)(SEC)負(fù)責(zé)對(duì)所有證券參與者的監(jiān)管,監(jiān)管內(nèi)容從操作行為到消費(fèi)者保護(hù)。商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)負(fù)責(zé)對(duì)期貨市場(chǎng)的監(jiān)控,美國(guó)保險(xiǎn)業(yè)一直以來(lái)都由各州分散監(jiān)管。除上述聯(lián)邦層級(jí)7個(gè)機(jī)構(gòu)外,在州層面還存在眾多州銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)(SBS)、州保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(SIS)、州證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)(SSR),它們分別負(fù)責(zé)對(duì)各州注冊(cè)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管,或者監(jiān)管聯(lián)邦注冊(cè)機(jī)構(gòu)在該州的分支機(jī)構(gòu)。美國(guó)如此復(fù)雜的金融監(jiān)管體系在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中面臨的最大問(wèn)題是協(xié)調(diào)問(wèn)題,只有各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)一致才能發(fā)揮最大效應(yīng)(Bernake,2009)。為應(yīng)對(duì)日益頻繁的金融監(jiān)管政策的變動(dòng),1976年建立了聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)檢查委員會(huì)(FFIEC)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間政策協(xié)商,為共同應(yīng)對(duì)具有關(guān)聯(lián)度的問(wèn)題提供協(xié)商平臺(tái)。1989年《金融機(jī)構(gòu)改革、恢復(fù)和實(shí)施法案》規(guī)定在FFIEC下建立兩個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu),分別是負(fù)責(zé)州銀行監(jiān)管者協(xié)商的州銀行監(jiān)管委員會(huì)(CSBS)和負(fù)責(zé)保險(xiǎn)監(jiān)管的全美保險(xiǎn)監(jiān)督官協(xié)會(huì)(NAIC)。另外,為及時(shí)應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī),專(zhuān)門(mén)成立了金融市場(chǎng)總統(tǒng)工作組(PWG)負(fù)責(zé)緊急情況下協(xié)調(diào)各聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)