農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)問題研究

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)問題研究

農(nóng)村土地承包法（以下簡稱“土地承包法”）是我國農(nóng)村土地使用制度改革的創(chuàng)新，對解放和農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展起著重要作用。然而,二十多年的實踐也暴露出了不少問題,需要我們認真思考,尋求進一步改革和完善的思路。時值《物權(quán)法》的制定,對土地承包經(jīng)營權(quán)進行研究是非常必要的。對此,主要可以歸結(jié)為兩個問題:一是土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)及其物權(quán)化;二是農(nóng)村集體土地所有制的改革問題。二者事實上是一個問題的兩個方面。一、土地承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán)而非物權(quán)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì),法學(xué)界主要存在著“物權(quán)說”與“債權(quán)說”兩種觀點。持“物權(quán)說”的學(xué)者認為,土地承包經(jīng)營權(quán)是以對集體土地的占有、使用、收益為內(nèi)容的物權(quán)。其直接依據(jù)是:1986年4月12日通過的《民法通則》第五章第一節(jié)“財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”下,有“土地的承包經(jīng)營權(quán)”的稱謂和內(nèi)容。既然土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)寫在“財產(chǎn)權(quán)”之內(nèi),那么,這就足以證明土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。也有學(xué)者認為,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱《農(nóng)地承包法》)關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定體現(xiàn)了物權(quán)的性質(zhì),其依據(jù)是全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會在《關(guān)于<農(nóng)地承包法>(草案)的說明》第4條指出:“根據(jù)實踐經(jīng)驗和物權(quán)化的要求,對家庭承包規(guī)定了如前所述的一些具有物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容”。此外,農(nóng)民耕種土地,雖然立法上沒有明確說是物權(quán),但是,中國農(nóng)民實際“占有”并真正使用土地卻是事實,這同樣體現(xiàn)其物權(quán)功能。由此,無論從學(xué)理上還是事實上,土地承包經(jīng)營權(quán)都屬于物權(quán)。與“物權(quán)說”相反,持“債權(quán)說”觀點的學(xué)者做了反面論證。他們認為,土地承包經(jīng)營權(quán),是通過農(nóng)戶家庭與集體經(jīng)濟組織簽訂的承包合同這一形式得以實現(xiàn)。假如沒有承包合同,所謂的土地承包經(jīng)營權(quán)既無法產(chǎn)生更不可能存在。從邏輯角度看,合同是手段和前提,承包是目的和結(jié)果,“在這一土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的過程中,承包合同顯然是一種債權(quán)關(guān)系,而農(nóng)戶基于這一合同所獲得的土地使用權(quán),顯然也是債權(quán)性質(zhì)。換句話說,在這一過程中,債權(quán)關(guān)系既是手段(合同),又是目的(獲得的使用權(quán))。”(P52)我國著名民法學(xué)家梁慧星先生也認為,目前基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。(P9)學(xué)者們關(guān)于物權(quán)說與債權(quán)說的爭論當(dāng)然有著重要的意義。因為物權(quán)與債權(quán)雖同為財產(chǎn)權(quán),但兩者有著重大差異,物權(quán)是對物的直接的、排他性的支配權(quán),而債權(quán)則為對特定人(債務(wù)人)的請求權(quán),并不具有排他性;物權(quán)的效力優(yōu)先于債權(quán);物權(quán)請求權(quán)較債權(quán)請求權(quán)給當(dāng)事人提供的保護更充分等。據(jù)此,土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)看待并以物權(quán)立法設(shè)定,“農(nóng)地使用人的經(jīng)營自主權(quán)是充分的,不受他人干涉;農(nóng)地使用權(quán)人有權(quán)自主轉(zhuǎn)讓其權(quán)利,而不需要土地所有人的同意;農(nóng)地使用權(quán)人在行使、維護其權(quán)利時,不僅可以對抗第三人,亦可對抗土地所有人”。(P511)所謂可以對抗第三人,意指即便土地發(fā)包人——集體組織,單方毀約強行收回先前發(fā)包出的土地使用權(quán)將其另發(fā)包給他人,原來的土地承包經(jīng)營權(quán)人也可根據(jù)物權(quán)公信力原則以及物權(quán)“順位制度”向現(xiàn)在的土地承包人——第三人,行使追及權(quán)索回自己的承包地,從而實現(xiàn)自己原有土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)優(yōu)先性權(quán)能。筆者認為,就目前我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)而言,應(yīng)屬于債權(quán)而非物權(quán)。依照《民法通則》的規(guī)定,農(nóng)戶以同集體經(jīng)濟組織簽訂土地承包合同的方式土地承包經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)地承包法》第19條規(guī)定:“承包程序應(yīng)當(dāng)按照以下程序進行:……(五)簽訂承包合同?！痹诘谌?jié)“承包期限和承包合同”內(nèi)容中,明確了“耕地的承包期為三十年”?！掇r(nóng)地承包法》第21條再次確定“發(fā)包方應(yīng)當(dāng)與承包方簽訂書面承包合同”。同時,還提倡土地承包合同一般應(yīng)當(dāng)包括:“承包期限和起止日期、發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)、違約責(zé)任”等條款。從上述規(guī)定可以看出,土地承包經(jīng)營權(quán)依據(jù)合同產(chǎn)生,承包合同是農(nóng)戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法律依據(jù)。而上述物權(quán)說所堅持的主張是就立法規(guī)定加上了學(xué)理的色彩,嚴(yán)格地說是一種學(xué)理解釋,并無法律效力。例如,就《民法通則》的規(guī)定看,該法并無物權(quán)的提法,僅僅提出了“財產(chǎn)所有權(quán)與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”,而財產(chǎn)權(quán)與物權(quán)是兩個不同的法律概念,不能混同使用。而且,從土地承包經(jīng)營權(quán)的具體規(guī)定上分析,也看不出物權(quán)的屬性。因此,不能因為規(guī)定在財產(chǎn)權(quán)章節(jié)就認為是物權(quán)。就《農(nóng)地承包法》來看,“該法中并沒有將承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)加以規(guī)定”。(P7)事實上,該法關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性存在著諸多錯位,表現(xiàn)在:其一,對承包期限作用的誤解。該法第20條規(guī)定了耕地等不同土地的承包期限為30-70年,似乎認為承包期限越長就越能起到物權(quán)保護的作用,但這并非承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)的核心和關(guān)鍵因素,因為債權(quán)性質(zhì)的權(quán)利也可規(guī)定較長期限。(P331)其二,僅僅規(guī)定承包方自承包合同生效時取得承包經(jīng)營權(quán),但未明確該權(quán)利的性質(zhì)是物權(quán)還是債權(quán)。其三,土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)性規(guī)定違反了物權(quán)性質(zhì)。該法37條規(guī)定,采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。該規(guī)定是不符合物權(quán)變動原理的。因為,物權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)由物權(quán)人自主決定,如果是否轉(zhuǎn)讓取決于他人,就與物權(quán)的支配性、排他性本質(zhì)相沖突,就不是真正意義上的物權(quán)。二、土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性與物權(quán)變動模式選擇我國法律文化有著悠久的大陸法傳統(tǒng),我國民法學(xué)的研究范式與論證方法更是一直同大陸法系保持著高度和諧統(tǒng)一。依筆者推測,我國民法學(xué)者之所以將土地承包經(jīng)營權(quán)“誤認為”物權(quán)并為其粘貼上物權(quán)標(biāo)簽,決非其理論甄別能力不濟,而是社會環(huán)境所迫的一種“不得已”選擇,存在著功利思想和法律實用主義價值觀方面的感情因素。從立法上看,土地承包經(jīng)營權(quán)是債權(quán),大概任何一位民法學(xué)者都難以完全否認,但問題是,一旦把土地承包經(jīng)營權(quán)定位為債權(quán),那么基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會就會以土地所有權(quán)代表的名義干預(yù)土地承包經(jīng)營權(quán)。擁有債權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民難以對抗來自發(fā)包人的干涉,最終不可避免的后果將是,“不承認土地承包經(jīng)營權(quán)的獨立物權(quán)品格,就為事實的土地所有人干預(yù)和侵害土地承包經(jīng)營權(quán)留下了正當(dāng)借口?！?P11-12)然而,事實并非上述學(xué)者想象的那樣。據(jù)調(diào)查,發(fā)包方任意撕毀合同現(xiàn)象在非耕地上可能會一定程度地存在,但在耕地承包經(jīng)營上,幾乎很少存在。即使出現(xiàn)侵害農(nóng)戶耕地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象,也大多發(fā)生在土地征用過程中,但這并不是耕地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的緣故,而是集體土地所有權(quán)不能對抗強大的國家權(quán)力和有關(guān)的土地征收制度不健全造成的。(P232)本著現(xiàn)實需要設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán),其動機無可非議,立法上如能付諸實施,對維護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定性和權(quán)威性確實也能起到一定的作用。那么,土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性是否能夠?qū)崿F(xiàn)保護農(nóng)民利益的初衷?我們認為,土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性固然較債權(quán)性有諸多優(yōu)勢,但絕非學(xué)者們想象的那樣,只要變?yōu)槲餀?quán)就能實現(xiàn)質(zhì)的飛躍,其中涉及到許多物權(quán)法的制度選擇,尤其涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)類型定位及物權(quán)變動模式選擇。以前,確實發(fā)生過發(fā)包人任意撕毀合同,收回土地承包經(jīng)營權(quán)侵害農(nóng)民權(quán)益的事情,難道實行物權(quán)化后的土地承包經(jīng)營權(quán)就能解決這個問題嗎?從法律上說,債權(quán)也是一種重要的權(quán)利,受法律的保護,債權(quán)被侵害也有著諸多法律救濟措施,如賠償損失,支付違約金。從這個角度說,如果發(fā)包人任意撕毀承包合同,農(nóng)戶也能得到相應(yīng)的法律救濟的。如果欲繼續(xù)經(jīng)營土地,還可以訴諸法院要求實際履行。由于土地的唯一性、不可替代性,實際履行應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒ㄔ旱闹С?。顯然,物權(quán)化本質(zhì)并非在于對抗發(fā)包人,而是在于對抗土地被發(fā)包人收回后又發(fā)包給的第三人。因為,原承包人和第三人都是基于承包合同取得的土地承包經(jīng)營權(quán),在債權(quán)屬性下,二者的權(quán)利是平等的,原承包人不能以先發(fā)生的債權(quán)對抗在后的債權(quán)。改造成物權(quán)后顯然應(yīng)使之具有對抗第三人的效力,立法上如何設(shè)計是物權(quán)法不能回避的問題。依據(jù)目前各國的不動產(chǎn)物權(quán)變動模式,登記是較為一致的決定物權(quán)效力的方式,區(qū)別在于登記的效力上,是生效要件還是對抗要件?我國目前關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)變動上,無論是房屋所有權(quán)、國有土地使用權(quán)的變動,還是不動產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)定,采取的都是登記生效主義,即非經(jīng)登記,不發(fā)生物權(quán)變動。那么,土地承包經(jīng)營權(quán)要確定為一種物權(quán),按我國的既有立法傳統(tǒng),似乎應(yīng)采用登記生效主義。然而,如果真的采用登記生效主義,可能面臨一系列難題:其一,交易成本。物權(quán)登記需要一定的成本支出,這種成本既有當(dāng)事人申請辦理登記需要的費用,也包括維持登記制度正常運作的管理成本。如果采登記生效主義,意味著取得土地承包經(jīng)營權(quán)必須登記,這樣必然增加交易成本。我國農(nóng)民人口眾多,即使按“戶”的概念也有2億戶左右,完成如此眾多的登記所需要的成本是相當(dāng)驚人的。維持登記制度運轉(zhuǎn)必然需要設(shè)立相應(yīng)的部門,配備相應(yīng)的設(shè)備和人員,考慮到我國農(nóng)村地區(qū)的實際情況,為方便農(nóng)民登記,減少農(nóng)民的來往開支,該部門不宜設(shè)在縣一級政府內(nèi)。但如果設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi),必然增加機構(gòu)設(shè)置,加大管理成本,這與當(dāng)前我國精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)的改革思路又是不一致的。其二,習(xí)慣的阻力。在我國農(nóng)村地區(qū),不動產(chǎn)變動登記的意識并不強烈。例如,農(nóng)村房屋的買賣,依照有關(guān)法律應(yīng)當(dāng)辦理過戶登記,但從現(xiàn)實情況來看,“出賣人將房屋交付給買受人,一般也就承認房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移,至于是否登記并不為當(dāng)事人所關(guān)注”,(P15)據(jù)此推斷,土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的推行恐怕有不少的阻力。鑒于此,立法的規(guī)定不能不考慮習(xí)慣,不能不考慮民眾的接受力,尤其是涉及到如此龐大的群體,更應(yīng)謹(jǐn)慎。正如蘇力先生指出的:“真正能得到有效貫徹執(zhí)行的法律,恰恰是那些與通行的習(xí)慣慣例相一致或相近的規(guī)定。一個只靠國家強制力才能貫徹下去的法律,即使理論上其再公正,也肯定會失敗。”(P10)考慮到上述因素,我們認為,登記生效主義并不可采。那么能否采取登記對抗主義呢?誠然,登記對抗主義尊重了當(dāng)事人的意志,促進交易便捷,因此為許多學(xué)者贊同。本文認為,就土地承包經(jīng)營權(quán)的取得而言,實行登記對抗主義意味著,如果農(nóng)民基于承包合同取得的土地沒有登記,就不能對抗第三人,這樣的立法規(guī)定對于農(nóng)民起不到保護作用,反而會助長發(fā)包人任意解除合同,重新將已發(fā)包的土地再給予他人承包,而第三人只要登記,就可以對抗原承包人。因此,為了維護自己的土地利益,農(nóng)民還是不得不去完成登記,畢竟,就我國目前的實踐看,不誠實守信的往往不是農(nóng)民,而恰恰是集體所有制的代表——集體經(jīng)濟組織?；诖?筆者認為,問題的關(guān)鍵在于:物權(quán)化后的土地承包經(jīng)營權(quán)能否能以最小的成本,最易為農(nóng)民接受的方式實現(xiàn)保護農(nóng)民利益的目的。目前,贊同物權(quán)說的學(xué)者大都把土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)的一種,但對該種用益物權(quán)的公示方式及變動模式卻存在不同的觀點。筆者認為,就土地承包經(jīng)營權(quán)的取得而言,法律沒有必要規(guī)定登記生效或登記對抗,而是應(yīng)當(dāng)直接規(guī)定基于承包合同產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)是一種物權(quán),該物權(quán)為法定物權(quán),不需辦理登記手續(xù),即能對抗發(fā)包人和其他在其后簽訂土地承包合同的人。由于土地承包經(jīng)營權(quán)的取得是與一定的成員身份相聯(lián)系的,第三人可以通過對個人的成員資格的了解,而在一定程度上了解其是否享有承包土地的物權(quán),這使得承包經(jīng)營權(quán)必須通過登記公示的必要性大大降低。這樣的立法選擇既考慮到我國的國情,又不違反物權(quán)法定的要求。實踐中,不需要辦理登記即能取得物權(quán)的情形也有存在,如新建成的房屋、繼承的房屋、不辦理登記也能取得產(chǎn)權(quán)。雖然這些情況大多是非基于法律行為取得的,而土地承包合同是法律行為,但考慮到我國的國情,這樣的規(guī)定既降低了交易成本,保護了農(nóng)戶的利益,又能照顧到農(nóng)村地區(qū)的習(xí)慣,完全可以借鑒非基于法律行為的物權(quán)取得模式。但是對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),是否需要登記?我國物權(quán)法草案(征求意見稿)第134條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓,當(dāng)事人要求登記的,應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府申請土地承包經(jīng)營權(quán)變更登記;未經(jīng)登記,不得對抗善意第三人?！睆脑撘?guī)定看,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)采取了登記對抗主義。也就是說,如果當(dāng)事人達成承包經(jīng)營權(quán)移轉(zhuǎn)協(xié)議后,可以自主選擇是否辦理登記,即使不辦理登記,法律也認可物權(quán)變動的效力,只不過受讓人要承受一定的風(fēng)險。問題是土地承包經(jīng)營權(quán)沒有初始登記,如果在轉(zhuǎn)讓給他人時,當(dāng)事人要求辦理登記的,是否首先應(yīng)辦理初始物權(quán)登記,然后再辦理過戶登記?我們認為,基于稅費的考慮,不必先辦理初始登記,可采取收回原承包合同,并在受讓人的土地承包經(jīng)營權(quán)登記上注明原承包合同號的方式解決。至于有人擔(dān)心原承包人偽造合同再次轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的問題,事實上大可不必考慮過多,因為,即使辦理了初始物權(quán)登記,也會存在同樣的問題。而且,土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)基本上發(fā)生在本村或本集體經(jīng)濟組織內(nèi),在這樣的“鄉(xiāng)土社會”里,發(fā)生一物多賣的情況是不多見的。三、完善我國集體土地所有權(quán)“主體虛位”制度的建議我國的土地承包經(jīng)營權(quán)就是在集體土地所有制的基礎(chǔ)上創(chuàng)立的。由于對集體所有制認識上尚存在諸多分歧,在很大程度上影響了農(nóng)村土地資源的有效利用,而目前集體土地利用的主要方式就是土地承包經(jīng)營權(quán)制度,因此探究土地承包經(jīng)營權(quán)的立法選擇不能不涉及集體土地所有制。對農(nóng)村土地集體所有權(quán)的爭論,首先是從“農(nóng)民集體”這一概念開始的。有學(xué)者提出,農(nóng)民集體是一個政治經(jīng)濟學(xué)上的概念,在法律上既不是法人,也不是合伙,不屬于民法理論和民事立法上的權(quán)利主體。(P94)即使我們勉強認可農(nóng)民集體是一個法律術(shù)語,并可能成為集體權(quán)利的主體來享有土地所有權(quán),但“集體”所指的是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的,還是村或者小組一層的,抑或“集體經(jīng)濟組織”一類的,由于憲法與及其他法律一概不予說明,勢必導(dǎo)致由于集體組織真正主體一時難以確定,集體土地所有權(quán)“主體虛位”的現(xiàn)象的存在。對集體概念的內(nèi)涵,學(xué)者們先后給過“法人組織”、“集體總有”、“股權(quán)或社員”、“集體共有”、“單獨共有”以及“合有”等不同的定義。而針對如何解決集體土地所有權(quán)的主體“虛位”問題,他們也提出了截然不同的四套解決方案:“國有說”、“總有說”、“股份制說”和“私有化說”。(P221)這四套方案,無一不涉及到對現(xiàn)有的中國農(nóng)村土地所有制度的改造問題。綜觀四套方案,我們認為,“國有說”與“總有說”,前者只是