農村土地流轉的現(xiàn)狀與發(fā)展

農村土地流轉的現(xiàn)狀與發(fā)展

1農村土地承包經營權的權能根據(jù)《土地承包法》，農村土地是指農民依法向農民集體使用的耕地、林地、草坪和其他依法用于農業(yè)的土地?！锻恋毓芾矸ā返诙隆巴恋氐乃袡嗪褪褂脵唷币?guī)定,城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山,屬于農民集體所有。國家實行農村土地承包經營制度。農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地,可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。農民的土地承包經營權受法律保護。學術界和實踐中對于農村土地流轉的解讀各有不同,因而也相當混亂?！锻恋爻邪ā分蟹Q的土地流轉是指土地承包經營權的流轉。該法第三十二條規(guī)定,通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉?？梢?土地流轉并不是土地所有權的流轉,也不是土地功能的流轉。從法律意義上來說,農戶的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權,屬于一種相對獨立的土地他物權,具有一般物權的獨占性和排他性,即農戶依法享有對承包土地的排他性占有、使用、收益以及處分的權利。土地承包經營權又包括兩種權能,即土地承包權和土地經營權。土地經營權才是我們經常提到的土地使用權。于是,土地流轉就包括了兩種情況:一是農民僅把使用權轉讓出去,保留承包權,保留承包合同,收取一定的收益;二是農民把承包合同、土地經營使用權一起轉讓,在合同約定的轉讓期限內,農民脫離土地,不再保留任何權利,也不再與土地發(fā)生任何關系。2農村土地承包經營權流轉方式探析根據(jù)《農村土地承包法》、《物權法》、《草原法》等法律和土地流轉實踐分析,目前存在的、有其名稱的農村土地承包經營權流轉方式主要包括以下12種:轉包、轉讓、出租、互換、入股、代耕、拍賣、抵押、土地信托、反租倒包、繼承、贈與。2.1承包方按使用土地轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業(yè)生產經營。轉包后原土地承包關系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。接包方向轉包方交付一定轉包金或承擔雙方約定的其他條款。此方式適合暫時無力經營土地或從事非農產業(yè)但不能完全放棄土地的農戶,在一定時期內將其土地使用權進行轉包。從轉包主體看,多數(shù)是缺乏勞力或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農戶;從轉包范圍看,一般限于集體經濟組織內;從發(fā)展趨勢看,隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,這種形式的流轉將會增加。2.2讓渡給其他從事農業(yè)生產經營的農戶,土地承包經營權部分由其承擔轉讓是指承包方有穩(wěn)定的非農職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源,經承包方申請和發(fā)包方同意,將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業(yè)生產經營的農戶,由其履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原土地承包關系自行終止,原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失。此方式主要適合從事二、三產業(yè),收入穩(wěn)定、自愿放棄土地的農民,將其土地承包權進行轉讓,也適合解決因人口增減造成的人地矛盾。這種土地流轉形式已開始被部分個體經營者采用。2.3原土地承包關系不變,承租方因出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業(yè)生產經營。出租后原土地承包關系不變,原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。由于原土地承包關系不變,承租方只交納租金,不履行原土地承包合同的權利和義務。主要適合一個或幾個地塊相連的農戶聯(lián)合進行土地出租,也適合合作經濟組織將農戶的承包土地反租后,再向外租。2.4土地承包經營權互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要,對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換,同時交換相應的土地承包經營權?；Q也稱土地置換,農戶根據(jù)種養(yǎng)需要,可將承包的部分或全部土地進行調換。其特點是原土地承包關系不變,互換雙方繼續(xù)履行土地承包合同的權利和義務。主要適合土地零碎分散的農戶進行土地調換以達一定經營規(guī)模。互換有利于土地的連片集中和規(guī)模經營,因而,這種流轉形式在農戶中已被廣泛應用。2.5承包期內,推行土地股份合作制入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農業(yè)經濟,將土地承包經營權作為股權,自愿聯(lián)合從事農業(yè)合作生產經營;其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權,入股組成股份公司或者合作社等從事農業(yè)生產經營。(1)土地股份制。土地股份制是指在承包期內,承包方將土地承包經營權量化為股權,農民憑股權組成合作社或股份有限公司。合作社或股份有限公司對土地實行招標承包,或對外租賃,或者直接開發(fā),農民按股分紅。這種模式按股份合作形式管理,經營利潤按股分配,股權可以繼承、轉讓或抵押。(2)土地股份合作制。土地股份制是土地的聯(lián)合;土地股份合作制是土地的聯(lián)合加勞動的聯(lián)合。土地股份合作組織的社員分得的土地股份不具有所有權,只具有分配權即分紅權,不能抽資退股,不能轉讓買賣,不得抵押,持股人壽終所持股權自然消失。分配方式采取按勞分配與按股分配相結合的方式。按勞分配是指承包者的承包經營收入和社員在集體經濟組織勞動所得的工資收入。它的主要弊病是農民所擁有的股權只是“虛股”,不能轉讓、繼承、抵押,屬于殘缺產權,因為土地股份合作制實行的是人去股消,沒有退出權。2.6代種及經營模式代耕、代種或叫委托管理,是指暫時無力或不愿經營承包地的農戶,經自行協(xié)商臨時把承包地交由別人(大多是同族或親友)代耕代種,原承包合同關系不變,時間、條件一般由雙方口頭約定。這是一種暫時流轉。這種形式因為簡單明了、手續(xù)簡便,成為當前土地流轉中最為普遍的一種形式。對于這種方式除約定稅費由代耕代種方負擔,應向所在集體組織備案外,集體組織一般都不加干涉。就委托雙方間的利益關系來講,委托經營分有償、無償和補償三種。多數(shù)外出打工而又不愿放棄土地的農戶主要采取代耕這種形式。2.7土地承包經營權再投資《土地承包法》第四十六條規(guī)定,荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式實行承包經營,也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后,再實行承包經營或者股份合作經營。當事人的權利和義務、承包期限等,由雙方協(xié)商確定。以招標、拍賣方式承包的,承包費通過公開競標、競價確定;以公開協(xié)商等方式承包的,承包費由雙方議定。拍賣這種土地流轉方式的特別之處在于流轉價格是以公開競價的方式確定。2.8流轉經營型證《土地承包法》第四十九條規(guī)定,通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農村土地,經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的,其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉?！段餀喾ā返谝话偃龡l、第一百六十五條、第一百八十條都涉及土地承包經營權抵押問題。但兩部法律都明確規(guī)定,必須是以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經營權才可以抵押。至于“四荒”地之外的土地能否抵押并未涉及。2.9土地承包經營權的轉讓土地信托是一種新的土地流轉方式。流轉信托是指土地流轉信托服務組織受土地承包者的委托,在土地所有權和承包權不變的前提下,按照土地經營權(使用權)市場化要求,通過一定程序,將其土地經營權在一定期限內依法有償轉讓給其他個人或單位的行為。其具體做法是按照農戶自愿的原則,在保留土地承包權的基礎上,將土地像銀行存款一樣存入農村土地信用社,土地信用社根據(jù)土地的地理位置、肥沃程度、升值潛力等確定級差性的“存地租金”,定期向農民發(fā)放。由“儲蓄”而集中起來的土地經過土地信用社的整理和公開招標競爭,出租給種田大戶或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行規(guī)模經營,用于辦企業(yè)、建市場、搞規(guī)?；N植和養(yǎng)殖等,這些用地大戶要按照所貸土地的質量差異和期限的長短繳納貸地租金。貸地租金高于土地信用社向存地農民支付的“存地租金”。土地存貸租金的差額歸村鎮(zhèn)集體支配,一部分用于土地信用社的日常運營開支,一部分作為集體的公共基金用于村鎮(zhèn)的基礎設施建設或其他的公益項目開支。2.10土地流轉形式單一反租倒包是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體經濟組織將農民手中的責任田以一定的租金反租過來,再倒包給農業(yè)大戶或農業(yè)企業(yè)從事規(guī)模經營的土地流轉和農業(yè)經營行為。其特點是原土地承包關系不變,接包方只交納土地承包費,不履行原土地承包合同的權利和義務。主要適合成方連片調整產業(yè)結構,發(fā)展種養(yǎng)小區(qū)和規(guī)模經營。從反租倒包的土地流轉形式中看出,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織在中間不是簡單的中介角色,而是扮演了土地出租者的角色。它不僅是土地流轉合同中轉包土地的一方,而且還獲得地租(即它直接向轉包者收取地租,并獲得在支付原承包農戶租金后的差額部分)。租出土地承包權的農戶,還可能向倒包方再租地從事農業(yè)。這種土地流轉形式,容易造成農民土地承包經營權的喪失,造成土地收益權的流失。甚至有些集體組織以土地規(guī)模經營為借口,實行所謂“反租倒包”,以低價強行“租用”農戶承包地,在流轉過程中與民爭利,或者隨意調整承包地,分出所謂“口糧田”、“機動田”,變相剝奪農戶土地,造成農民與集體或政府的利益糾紛,侵犯農民土地承包權益和收益權益?！吨泄仓醒腙P于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確規(guī)定:由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發(fā)包的“反租倒包”,不符合家庭承包經營制度,應予制止。2.11商業(yè)等方式取得的承包收益《農村土地承包法》第五十條規(guī)定:土地承包經營權通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的,該承包人死亡,其應得的承包收益,依照《繼承法》的規(guī)定繼承;在承包期內,其繼承人可以繼續(xù)承包。我國農村土地承包經營權30年不變,即“增人不增地,減人不減地”的規(guī)定已經內含了土地承包經營權可以繼承。2.12贈與和土地承包經營權有學者認為,《農村土地承包法》中所指的農村土地承包經營權“其他流轉方式”還應包括贈與、質押、出典。根據(jù)《物權法》,建設用地使用權明確規(guī)定可以贈與,而對農村的土地承包經營權能否贈與沒有明確規(guī)定。但在土地流轉實踐中,這種方式是存在的。土地贈與是指土地承包人把自己的土地承包經營權無償?shù)亟o予某個特定人。贈與的客體可以是土地經營權,也可以將土地承包權一并贈與。前者,原承包關系不變;后者,承包關系發(fā)生變化。關于質押,《物權法》僅涉及動產質押和權利質押,對于不動產質押,沒有相關規(guī)定。至于出典,相關法律沒有明確規(guī)定。3不同的中斷模式之間的比較3.1土地承包經營權的繼承與利用在上述12種土地流轉方式中,轉讓、互換、繼承3種既涉及土地經營權(土地使用權)的轉移,又涉及土地承包權的轉移。其中,轉讓是將土地的承包權和經營權一并以一定條件放棄;互換土地的雙方農戶盡管換了土地的承包權和經營權,但雙方與集體經濟組織的承包經營關系并沒有變,只是承包地的位置變了;關于繼承,法律明確規(guī)定“四荒”地的承包經營權可以繼承,至于其他土地,由于政策規(guī)定土地承包期限保持長期不變,其中就內含了土地承包經營權可以繼承。所以,被繼承人死后,其土地的承包權和經營權均由其繼承人繼承。關于拍賣,《土地承包法》第四十六條規(guī)定的拍賣是一種承包方式。至于土地流轉方式的拍賣也可以存在,因為所謂“拍賣”主要是多數(shù)買者(兩個或兩個以上)以公開競價的方式買。其只是價格的確定方式。所以,以拍賣的方式流轉的可以是土地經營權,也可以是土地承包權。關于土地抵押,在我國,是指土地使用權人在法律許可的范圍內,在不轉移土地占有的情況下,將土地使用權作為債權的擔保;當債務人不履行債務時,債權人有權依法處分該土地使用權并由處分所得的價款優(yōu)先受償。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看,土地抵押權是指的土地使用權抵押,即法律只允許對土地使用權進行抵押,而對土地使用權以外的其他土地權利,沒有明確規(guī)定。關于贈與,其相當于無償?shù)霓D包或轉讓。因為,轉包和轉讓可以是有償?shù)?也可以是無償?shù)?。如果贈與的是土地使用權,就相當于轉包;如果贈與的是土地承包經營權,就相當于轉讓。至于轉包、出租、入股、代耕、土地信托以及反租倒包只涉及土地經營權的流轉,而不涉及土地承包權,即原承包關系不變,承包雙方的權利和義務也不變。至于質押和出典,雖然目前還沒有法律依據(jù),但法律也沒有相關的禁止性規(guī)定。隨著經濟的發(fā)展和土地流轉方式的多樣化,兩者都有可能成為土地流轉的方式。3.2產權關系復雜,容易導致土地流轉權益受損首先,關于土地流轉的受讓方。有些法律規(guī)定土地流轉的受讓方必須是本集體經濟組織內部的成員。顯然,在目前的土地流轉實踐中已經打破了這一界限。而且,國家政策也允許跨區(qū)域的土地流轉和規(guī)模經營。其次,部分流轉方式涉及的利益分配問題。主要是土地的股份合作制、土地信托和反租倒包。一般認為,土地股份合作制最大的缺陷在于社員與土地的產權關系是殘缺的,社員擁有的股權只是享有按股分紅的收益權,而沒有所有權,不準買賣、轉讓和繼承,這使股權天然地帶有封閉性,限制了股權功能的進一步發(fā)揮。土地信托服務中心實際上是一個中介和服務平臺,其功能為流轉前的供求登記和信息發(fā)布,流轉中的中介協(xié)調和指導,流轉后的跟蹤服務和糾紛調處。它希望借用政府和基層組織的權威為土地流轉確立可信的仲裁機構和流轉中的各種標準。但事實上,它不可能不影響