農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)

土地流轉(zhuǎn)制度基于土地所有權(quán)制度，是基于土地所有權(quán)制度的土地所有權(quán)和功能的流通制度。土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)在兩個(gè)方面體現(xiàn)了對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極作用:一是為土地流轉(zhuǎn)提供法律保障,二是規(guī)范各方在土地流轉(zhuǎn)中的各種行為。我國(guó)《憲法》第十條對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)作了如下規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有之外,屬于農(nóng)民集體所有?！奔彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立后,我國(guó)的集體土地由原來的集體所有、集體共同使用的體制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng),并以此確定了農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。在承包期內(nèi),農(nóng)民享有承包地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)以及部分的處置權(quán),這里的部分處置權(quán)主要指依法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的權(quán)利。一、遼寧省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)狀況1.輪延包工作保持承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定符合廣大農(nóng)民的意愿,在第一輪承包到期之后,為了落實(shí)國(guó)家土地承包政策,打消農(nóng)民顧慮,全國(guó)各地廣泛開展了農(nóng)村土地二輪延包工作。遼寧省自1997年開始在全省范圍內(nèi)開展二輪延包工作,在2004年又開展的農(nóng)村土地承包專項(xiàng)治理工作中,重點(diǎn)對(duì)二輪延包中存在的問題進(jìn)行治理、規(guī)范。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截止到2005年3月,實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)落實(shí)到具體地塊的面積為4718.2萬畝,占應(yīng)落實(shí)地塊的99.1%,基本完成了二輪延包的任務(wù),農(nóng)民對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利得到了延續(xù)。2.遼寧集體土地所有權(quán)登記確權(quán)工作現(xiàn)狀開展集體土地所有權(quán)登記確權(quán)工作是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容。通過落實(shí)這項(xiàng)工作,有助于進(jìn)一步開展農(nóng)村土地管理工作,明確國(guó)家、集體之間的權(quán)屬界限,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。遼寧省自2001年開始展開農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記確權(quán)工作,通過集體土地所有權(quán)主體的認(rèn)定、地籍調(diào)查等一系列工作,確定農(nóng)民集體所有土地的權(quán)屬關(guān)系、地類面積、使用條件等信息,記錄于專門的簿冊(cè),并向集體土地所有者頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證書》。截至2010年年底,全省的集體土地所有權(quán)確權(quán)工作基本完成,發(fā)證率達(dá)80%。大部分土地已確權(quán)至村一級(jí)單位。3.推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)工作《物權(quán)法》進(jìn)一步規(guī)定了物權(quán)法定、登記公示,為確保土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定提供了法律依據(jù)。黨的十七屆三中全會(huì)也提出要求,“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變?！鄙钊腴_展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)工作,對(duì)于進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán),依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。遼寧省目前正在開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記確權(quán)工作試點(diǎn),在省內(nèi)14個(gè)市各選取1個(gè)村作為試點(diǎn),具體工作包括:承包地塊、面積、合同和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書“四到戶”;勘定承包地塊位置,建立承包地籍管理;建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記薄;開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷登記等。二、產(chǎn)權(quán)制度中存在的問題1.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未變更或注銷承包合同一輪承包開展了三十多年時(shí)間,二輪延包也已過去十多年,其間因地塊調(diào)整、農(nóng)戶分戶、整戶消亡、婚姻等情況導(dǎo)致部分耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生了變化,但未變更或注銷承包合同。有的農(nóng)民將土地承包合同遺失或損壞,但并未申請(qǐng)補(bǔ)發(fā);個(gè)別村甚至沒有跟農(nóng)民簽訂正規(guī)的土地承包合同。由于時(shí)間久遠(yuǎn)和技術(shù)條件限制等原因,承包地地界模糊、四至不清、面積不準(zhǔn)等問題也比較嚴(yán)重。近年來,因?yàn)榇祟惔嬖跔?zhēng)議的土地參與到流轉(zhuǎn)當(dāng)中而引發(fā)糾紛的案例不勝枚舉,處理起來相當(dāng)有難度。2.農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)與義務(wù)認(rèn)識(shí)不到位法律規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,但是在所有權(quán)確權(quán)過程中,也僅確權(quán)到村級(jí),而組級(jí)的所有權(quán)確權(quán)工作由于工作量過大至今沒有開展,這就造成了土地產(chǎn)權(quán)主體的模糊,進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民和集體之間權(quán)利義務(wù)不清。農(nóng)民往往不能明確土地的哪些權(quán)利屬于集體,哪些權(quán)利屬于自己。在朝陽和葫蘆島一些農(nóng)村的調(diào)研中,有48%的農(nóng)戶認(rèn)為“土地是集體的,農(nóng)戶擁有使用權(quán)”,但當(dāng)被詢問對(duì)使用權(quán)的理解時(shí),大部分農(nóng)民只是簡(jiǎn)單地回答“種地”。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),在農(nóng)民當(dāng)中存在著兩種比較典型的錯(cuò)誤觀念,一種認(rèn)為土地完全歸集體所有,自己只有使用權(quán)而沒有任何的處置權(quán),流轉(zhuǎn)與否都是集體的事情,自己沒有權(quán)利做決定。另一種把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)曲解為所有權(quán),認(rèn)為承包地完全由自己支配,在日常生產(chǎn)和流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)一些違法違規(guī)情況,如不按規(guī)定簽訂流轉(zhuǎn)合同、將土地改為非農(nóng)用途等,甚至有的在集體調(diào)整承包地過程中做出挖沙取土等嚴(yán)重破壞耕地的行為。在某些地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出于各種目的過分強(qiáng)調(diào)集體對(duì)土地的所有權(quán),更有甚者認(rèn)為村干部可以代表集體行使土地的所有權(quán),以土地所有者為由放大自己的權(quán)利,在土地流轉(zhuǎn)過程中加入了過多的行政干預(yù),出現(xiàn)一些違背農(nóng)民意愿的情況。如以各種不正當(dāng)理由強(qiáng)行收回發(fā)包地,不經(jīng)集體成員同意擅自對(duì)外發(fā)包集體土地,發(fā)包集體土地所得收入分配混亂等,這些行為都嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的承包權(quán)益。3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第三編第十一章專門解釋了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),明確了其用益物權(quán)的性質(zhì),規(guī)定了農(nóng)民在承包期內(nèi)對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地享有占有、使用和收益的權(quán)利。相對(duì)于債權(quán)來說,物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)保護(hù)農(nóng)民承包權(quán)益、鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和參與流轉(zhuǎn)具有更加積極的意義。農(nóng)戶手中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)主要靠承包合同和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證來落實(shí),但是現(xiàn)在農(nóng)村還存在合同中顯示的承包地面積、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證上登記的承包地面積與實(shí)際耕種的承包地面積三者不符的情況。還有個(gè)別地區(qū)發(fā)證機(jī)關(guān)不按規(guī)定給農(nóng)民頒發(fā)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證,造成農(nóng)民對(duì)土地的占有權(quán)得不到明確,這些問題直接導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)中流轉(zhuǎn)價(jià)款難以確定,在征占地過程中征地補(bǔ)償不到位的情況也非常突出。三、完善遼寧省農(nóng)業(yè)區(qū)系統(tǒng)的建議1.應(yīng)堅(jiān)持適度市場(chǎng)化,避免弱化所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)踐證明,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在根本上符合我國(guó)的國(guó)情和廣大農(nóng)村的實(shí)際情況,通過對(duì)承包地的長(zhǎng)期使用權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)以及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)三個(gè)方面來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的承包權(quán)益。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為土地公有產(chǎn)權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有限分離,在法律允許的范圍內(nèi)弱化所有權(quán),強(qiáng)調(diào)實(shí)際生產(chǎn)當(dāng)中的使用經(jīng)營(yíng)權(quán),不失為一種在土地公有前提下對(duì)土地利用形態(tài)的探索。所以搞流轉(zhuǎn)并非要否定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的主體作用,而恰恰是對(duì)這項(xiàng)正確制度的堅(jiān)持和完善。保持現(xiàn)有承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定是國(guó)家三令五申的政策,這等于給農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”,讓他們可以放心流轉(zhuǎn)承包地,一旦政策又出現(xiàn)變動(dòng)的傾向,農(nóng)民很可能出于對(duì)未來政策的不確定性的考慮牢牢地將土地掌握在自己的手中,這會(huì)嚴(yán)重阻礙土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)工作應(yīng)充分考慮地區(qū)特點(diǎn),不能不顧地方實(shí)際情況一哄而上或是硬性規(guī)定指標(biāo)。特別是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)困難的地區(qū),更需保持現(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定,堅(jiān)決杜絕不顧農(nóng)民意愿強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生。2.建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)組織,發(fā)揮其宏觀管理職能《中華人民共和國(guó)土地承包法》中明確規(guī)定了作為發(fā)包方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)利:監(jiān)督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護(hù)土地;制止承包方損害承包地和農(nóng)業(yè)資源的行為。同時(shí)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)有:維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不得非法變更、解除承包合同;尊重承包方的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán),不得干涉承包方依法進(jìn)行正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。作為承包方的農(nóng)戶依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,同時(shí)承擔(dān)維持土地農(nóng)業(yè)用途、保護(hù)和合理利用土地的義務(wù)。對(duì)于發(fā)包給農(nóng)戶的土地,集體雖占據(jù)所有權(quán),但這種所有權(quán)主要體現(xiàn)在管理和監(jiān)督作用上,而非一般物權(quán)賦予的處分權(quán),對(duì)于承包方的正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)不應(yīng)干涉。這就要約束和規(guī)范各級(jí)政府及其部門對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的組織管理行為,強(qiáng)化其宏觀管理職能,將工作的著眼點(diǎn)放在對(duì)土地流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督上。要堅(jiān)決杜絕對(duì)土地流轉(zhuǎn)下指標(biāo)、派任務(wù),或是以各種不正當(dāng)理由阻撓農(nóng)民合法流轉(zhuǎn)的行為。相對(duì)于集體來說,承包戶手中的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)特性更加明顯,在法律允許的范圍之內(nèi),農(nóng)民對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)享有較高的自主權(quán),是否參與流轉(zhuǎn)等流轉(zhuǎn)的具體事項(xiàng)都不受發(fā)包方約束(轉(zhuǎn)讓除外),只需按規(guī)定簽訂正規(guī)流轉(zhuǎn)合同,在相關(guān)部門進(jìn)行登記備案即可。3.規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為,完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記頒證制度,確保承包地有序流轉(zhuǎn)只有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬明晰,農(nóng)民的流轉(zhuǎn)行為才能合法化,在利益受到損害時(shí)才能進(jìn)行有效的維權(quán)。深入細(xì)致地開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作,勘界確權(quán)、解決歷史遺留問題、對(duì)地塊重新進(jìn)行核實(shí)登記,建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村土地承包信息管理系統(tǒng)、真正落實(shí)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益,這對(duì)于減少土地歸屬糾紛,維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為具有極其重要的意義。在登記頒證過程中,對(duì)于承包地塊、面積、合同、證書不明確或者未到戶的,應(yīng)全部落實(shí)到戶。未簽訂承包合同的,要補(bǔ)簽;因承包合同丟失、破損等原因需要補(bǔ)訂的,要補(bǔ)訂。未向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的,要頒發(fā)證書;因證書遺失、污損等原因需要補(bǔ)發(fā)換發(fā)的,要予以補(bǔ)換;因承包地被國(guó)家全部征收等原因