我國基本公共服務均等化的現(xiàn)狀、原因及對策研究

我國基本公共服務均等化的現(xiàn)狀、原因及對策研究

一、完善基本公共服務均等化的政策建議,為基本公共服務均等化提供了基礎。在現(xiàn)代社會從5月5日的規(guī)劃框架到黨的17個全國代表大會，我們提出了加快中國基本公共服務平等的要求。這表明實現(xiàn)基本公共服務均等化已經(jīng)成為當前我國完善公共財政體制、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的核心工作之一。從本質上看,我國基本公共服務非均等化以及導致的經(jīng)濟社會問題,是公共財政職能缺位在經(jīng)濟社會發(fā)展中的一種表現(xiàn)。這種職能缺位的內(nèi)在體制原因集中體現(xiàn)在,一方面?zhèn)鹘y(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下承擔公共服務提供職能的民眾與政府企業(yè)間的保障契約被逐步打破,而另一方面新型市場經(jīng)濟體制下的由公共財政制度保障的新公共服務供給機制沒能及時有效的建立,從而造成了社會公共服務提供機制的過渡性真空,進而造成了眾多社會問題的出現(xiàn)。而在我國實行的財政分權體制下,這種過渡性公共服務提供機制缺失所造成的結果,一是公共服務提供總量的不足;二是公共服務提供的不均等。其中總量不足的問題,隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、國力的增強以及各級政府的高度重視正逐步得到緩解,但公共服務提供不均等的問題卻在我國二元經(jīng)濟的影響下依然十分嚴峻?；竟卜站然瘑栴}在當前得到如此高的重視,也有著其深刻的經(jīng)濟社會以及制度背景。我們認為有兩方面原因要求我們當前必須重視基本公共服務均等化問題,加快進行相關理論和對策研究。一是基本公共服務提供不均衡所導致的經(jīng)濟社會問題和矛盾日益加劇。隨著改革開放進程的推進,中國在經(jīng)濟社會領域取得巨大成就的同時,也出現(xiàn)了許多迫切需要解決的隱患,突出體現(xiàn)在居民收入差距不斷擴大,城鄉(xiāng)、地區(qū)間二元結構和公共服務提供水平不斷拉大的問題上。這些問題的存在不僅有損于社會公平、公正,其所產(chǎn)生的社會矛盾和資源配置失效也對經(jīng)濟社會的持續(xù)健康發(fā)展構成潛在的威脅。二是政府財力的持續(xù)快速增長以及公共財政體制的不斷完善,為實現(xiàn)基本公共服務均等化提供了物質基礎和必要條件。近年來我國經(jīng)濟持續(xù)多年的高速增長,財政收入也逐年大幅增長,使得我們初步具備了實現(xiàn)基本公共服務均等化的物質條件。公共財政制度的逐步確立和完善,也促使基本公共服務均等化問題走向前臺,成為大家關注的焦點。近年來政府職能有了很大轉變,公共支出改革進一步深化,更注重于向公共服務領域的投入,公共服務的逐步廣泛化為公共服務均等化提供了基礎。包括部門預算、政府采購、國庫集中支付以及公共支出績效考評等在內(nèi)的財政管理活動改革與逐步完善也為公共服務均等化的實施與效果評價提供了制度保證和技術支持。二、性概念問題無清確性界定雖然基本公共服務均等化已經(jīng)成為當前大家關注的熱點問題,但其中一些關鍵性的概念問題并沒有得到清晰一致的界定。從而導致基本公共服務均等化問題的研究對象不具體、范圍不確定,進而阻礙了對這一問題的深入研究。因此,理論界亟需對公共服務、基本公共服務以及均等化等基本概念做出明確、具體的界定。(一)公共服務的概念及內(nèi)涵公共服務是基本公共服務均等化問題中最為基礎性的概念,張馨(2004)、高培勇(2004)、江明融(2006)等認為,公共服務是與公共產(chǎn)品相同的概念。而陳昌盛、蔡躍洲(2007)認為,所謂公共服務是指建立在一定社會共識基礎上,一國全體公民不論其種族、收入和地位差距如何,都應公平、普遍享有的服務。劉尚希(2007)則從公共服務消費性質和風險的角度把公共服務定義為政府利用公共權力或公共資源,為促進居民基本消費的平等化,通過分擔居民消費風險而進行的一系列公共行為?？梢园l(fā)現(xiàn)公共服務的界定基本可以分為兩類,一是大部分學者對于公共服務的概念界定,都是基于經(jīng)濟學中非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引申而來。其差別僅在于公共服務概念范圍的大小不同,其核心是物化的產(chǎn)品或服務;二是從行動方式的角度來界定,其核心是旨在滿足均等化的政府行為?；竟卜盏母拍钍窃谖覈厥鈬楸尘跋?由于不能同時滿足所有公共服務的均衡提供,而對公共服務按照重要性、基礎性的原則進行的范圍限定。何成軍(2002)認為,根據(jù)過渡期一般性轉移支付所采用的標準財政支出模型,地區(qū)的基本公共服務需求相當廣泛,它包括人員經(jīng)費、公用經(jīng)費、衛(wèi)生事業(yè)標準支出等八項。孟春等(2004)認為基本公共服務是指維持本國經(jīng)濟的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力,保護個人最基本的生存權和發(fā)展權所必須保證的基本公共服務水平。朱玲(2004)則主張基本公共服務應包括公共安全、生態(tài)保護、基礎教育、公共衛(wèi)生服務等領域。唐鈞(2006)認為公共服務均等化是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使全國人民享有同樣的權利。常修澤(2007)認為,現(xiàn)階段基本公共服務應包括四方面內(nèi)容,即基本民生性服務、公共事業(yè)性服務、公益基礎性服務以及公共安全性服務。綜合而言,至今就基本公共服務沒有形成一致的理解。我們認為分析基本公共服務的內(nèi)涵應當把握四個要點,一是“基本”,即我們所探討的公共服務提供是保障民眾最為基本的公共服務需求,體現(xiàn)在最為根本的生存、發(fā)展等方面。二是“公共”,即所提供的公共服務要體現(xiàn)出公共產(chǎn)品的屬性,其在市場條件下難以實現(xiàn)充足供給的產(chǎn)品和服務,這一點對于界清政府的責任范圍至關重要。三是明確我國當前的經(jīng)濟發(fā)展階段和政府的財政能力,而“基本”的內(nèi)涵則應根據(jù)我國發(fā)展階段和政府能力的變化而調整。四是針對我國當前社會發(fā)展中面臨的主要問題和矛盾,當前普及和均等化基本公共服務的重要任務是緩解那些潛在和現(xiàn)實的社會問題,如公共衛(wèi)生服務不足、社會保障在部分人群的缺失等問題。(二)公共服務均等化的涵義一般認為基本公共服務均等化是指全體人民在基本的公共服務領域應該享有同樣的權利。這一思想來源于JamesBuchanan(1950)提出了財政平衡的思想,他認為所謂財政均等是指具有相似狀況的個人能夠獲得相等的財政剩余,要實現(xiàn)居民財政公平,應向財力富裕地區(qū)的居民征收一定數(shù)額的稅收補助給財力貧困地區(qū)居民,以實現(xiàn)“財政剩余”的平等。這樣,居民財政剩余平等實現(xiàn)的同時,地區(qū)間財力公平也得到了一定程度的實現(xiàn)。在國內(nèi),大部分學者認為均等化不是完全的平均,而是一個相對的概念,但在具體界定上有不同看法。賈康(2007)認為公共服務均等化是分層次、分階段的動態(tài)過程,當前我國公共服務均等化程度還很低,應首先將工作重點定位于實現(xiàn)區(qū)域公共服務均等化,同時加快城鄉(xiāng)公共服務均等化、兼及居民公共服務均等化。而馬國賢(2007)則將基本公共服務均等化在各國的做法總結為人均財力的均等化、公共服務均等化和基本公共服務最低公平等三種模式,并認為基本公共服務最低公平是最適合我國的模式。我們認為提供基本公共服務是為了公民個體的公共服務需求,但每個人由于自身特征(年齡、收入、健康等)的不同,其所產(chǎn)生的基本公共服務需求也將不同。從這個意義上講,所有公民均衡劃一的公共服務供給是不合理的,也不是基本公共服務均等化的根本目的。因此我們認為基本公共服務均等化的涵義是指具有相同公共需求的公民,可以享受到大致相同的公共服務。其中包含幾個要點:一是基本公共服務均等化并不是所有人都享受均衡劃一的服務水平,因為個體特征的不同,其公共需求的類別和數(shù)量也不同。二是具有相同特征的個體,應當享受到大致相同的服務。三是各地區(qū)的基本公共服務提供總量不僅要依據(jù)各地區(qū)的實際人口數(shù)量,也要反映各地人口結構(老齡化、貧困率等)特征情況。明確這一點對于指導我們研究可行的均等化方案,具有很強的現(xiàn)實指導意義。三、基本公共服務均等化的實現(xiàn)路徑基本公共服務是政府為滿足公眾最基本的公共需求而依據(jù)自身能力提供的產(chǎn)品和服務,因此政府能力和公共需求是引致公共服務供需行為的基本因素,兩者內(nèi)在的變化會對政府最終的公共服務提供行為產(chǎn)生根本性的影響。公共服務提供不均等問題的出現(xiàn),正是公共服務供給和需求在結構上的失調所導致的結果。因此對于實現(xiàn)基本公共服務均等化,我們的基本思路是在合理設定均等化標準的基礎上,客觀測定各地區(qū)基本公共服務的實際公共需求與政府服務能力,通過對比其差額來科學設計財政體制安排和轉移支付方案,最終實現(xiàn)基本公共服務均等化。在這一研究框架中涉及三個關鍵因素,即均等化標準、實際公共需求與政府服務能力,需要我們認真加以研究和分析。(一)“標準人需求”的設定明確基本公共服務均等化標準,是推進基本公共服務均等化的基礎。這種標準是指應當在一個什么樣的服務水平上,實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本公共服務均等化,也就是一個單位公民應當享受的標準公共服務數(shù)量。在此我們可以將其定義為一個新的概念“標準人需求”,是指一個標準化的公民(去除個體特征,反映整體公民特點)實際應當享受的基本公共服務數(shù)量。作為一個單位出現(xiàn)的“標準人需求”與實際個人公共服務需求有著本質的區(qū)別,“標準人需求”是從國家整體和全體公民特質的層面出發(fā)劃定的用于計算實際公共需求總量的計量單位。其可能高于某個公民個體(如身體健康的在職人員)的公共需求,也可能低于某些公民個體(如老年人、適齡入學兒童、貧困者)的實際公共需求。“標準人需求”的設定,要受到多方面因素的影響和制約,因此其必然存在隨經(jīng)濟社會發(fā)展變化而動態(tài)調整的過程。具體而言,“標準人需求”的具體確定可以依據(jù)三個角度來分析。2.國內(nèi)中值的角度,是從國內(nèi)現(xiàn)狀出發(fā),結合我國現(xiàn)有經(jīng)濟條件提出適中的均等化標準。具體方法有兩種,一是可以選取我國經(jīng)濟發(fā)展水平和公共服務提供水平較為適中的省份,以其所提供的服務水平作為均等化的依據(jù)。二是對各地區(qū)的公共服務支出水平與各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力等因素進行回歸,求出擬合曲線,然后代入我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和財政能力的中值,測算出適中的均等化服務水平。國內(nèi)中值方法相對國際比較法而言,更能體現(xiàn)我國實際情況,因此在實踐中也更具操作性。3.政府能力的分析視角,這要求依據(jù)政府的實際財政收支狀況,在綜合考慮各項政府職能的基礎上,考慮政府的實際公共服務提供能力,系統(tǒng)考慮我國現(xiàn)有國情下的基本公共服務均等化標準問題。這實際上是一種在前兩種方法的基礎上,綜合考慮的調節(jié)因素。因為政府的稅收需要負擔眾多的政府職能,其中能夠用于基本公共服務支出的部分,要受制于傳統(tǒng)的公共支出結構和政府職能側重等因素。因此從可行性的角度來看,政府的整體服務能力是制定均等化標準的一個重要參考依據(jù)。(二)《d》下基本公共服務需求:從“ab”到“b”科學、準確地把握公共需求的變動趨勢,是我們按需、合理提供公共服務需求的基礎。公眾對于公共服務的需求是基于整個經(jīng)濟社會系統(tǒng)的結構運動而變化,任何與某一項公共服務相關聯(lián)的經(jīng)濟社會結構發(fā)生變化,都會影響公共服務需求。在我國城市化進程對于公共服務需求的影響是比較全方面和極其顯著的,隨著城市化進程的推進,社會救濟、養(yǎng)老、公共衛(wèi)生、基礎教育、公共文化等各項公共服務需求都將增加。這一方面是由于價格因素造成城鄉(xiāng)服務成本的差別;另一方面是由于中國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割管理體制,造成城市地區(qū)的公共服務提供數(shù)量和質量都遠遠高于農(nóng)村地區(qū),因此在中國的現(xiàn)行體制框架下,隨著城市化進程的推進全社會對于公共服務的總需求將呈現(xiàn)明顯上升態(tài)勢。失業(yè)和貧困也是導致公共服務需求增加的主要因素,其對應的是社會扶助及救濟項目的增長,隨著我國市場化進程的推進以及貧困標準的不斷提高,一定規(guī)模的失業(yè)和貧困人口是不可避免的,而隨著兩者的變化,公共服務需求也將隨之變化。人口老齡化是中國未來一段時期面臨的一項重要社會問題,隨著老齡人口比例的增長,勢必增加養(yǎng)老保障服務的支出負擔;同時人口老齡化的加劇,也會直接影響醫(yī)療衛(wèi)生費用的增長,進而大幅提升公共服務需求。隨著我國義務教育階段“兩免一補”政策的全面實施,適齡入學兒童規(guī)模的變化,將會直接影響社會對基礎教育服務的需求,進而影響公共服務需求。由于經(jīng)濟社會系統(tǒng)因素的變化對基本公共服務需求有著顯著的影響,所以對各地區(qū)實際公共需求的測量應當將這些因素考慮在內(nèi),而不能單純地依據(jù)人口數(shù)量來判斷。我們認為在確定出“標準人需求(A)”的基礎上,各地區(qū)的實際公共服務需求總量就是各地區(qū)內(nèi)的標準人數(shù)乘以單位人需求。而實際公共需求的測算,依據(jù)考慮因素的不同可以分為三個層次。1.依據(jù)實際戶籍人口數(shù)測算地區(qū)公共需求。由于我國實行了較為嚴格的戶籍制度,各地區(qū)的人口統(tǒng)計多以戶籍人口為基礎,因此基于各地區(qū)戶籍測算公共需求是最為方便、可行的。其公式為:其中總公共需求量為實際戶籍人口數(shù)P乘以標準人需求,這是最為簡單、粗略的測算方法。在這種方法下,各地區(qū)的公共需求多少只取決于其戶籍人口的多少,這顯然在我國人口流動極為頻繁的情況下有悖于現(xiàn)實。2.在D1的基礎上引入人口流動因素,調整戶籍人口與實際被服務人口的偏差。隨著改革開放的深入,人口流動在我國成為一個顯著的社會現(xiàn)象,其對各地實際公共服務需求有著較大的影響。從個體而言,許多公民戶籍在A地,但實際工作和生活以及繳稅卻在B地,因此其所產(chǎn)生的公共需求實際是需要B地政府進行提供。從地方政府而言,人口凈流出的省份,其實際公共需求數(shù)量要少于其依據(jù)戶籍人口測算出的公共需求量;而人口凈流入的省份,由于大量外來人員的存在,其實際的公共需求要高于依據(jù)戶籍人口測算出的公共需求量。通過引入人口流動系數(shù),我們可以有效地降低人口流動對各地公共服務需求帶來的偏差,因此D2更能反映我國各地區(qū)的實際公共服務需求狀況。其測算公式為:其中系數(shù)T為各地區(qū)的人口流入/流出系數(shù),表示各地區(qū)的實際凈人口流動狀況,若為人口凈流入地區(qū)系數(shù)T為正,若為人口凈流出地區(qū)系數(shù)T為負。而P*T代表了各地區(qū)的實際常住人口數(shù)。3.在D2的基礎上引入人口構成因素,調整公共服務總需求。由于每個人自身特征(年齡、收入、健康等)的不同,其所產(chǎn)生的基本公共服務需求也將不同。因此在具體測算各地區(qū)的實際公共需求時,我們應當考慮各地區(qū)的人口構成狀況。例如一個省份如果老齡化程度較高,或者貧困人口較多,則這一省份的實際公共需求會相應增加,反之亦然。因此必須引入各地區(qū)的人口構成因素對各地區(qū)的實際服務人口進行調整。其具體的測算公式為:其中r(a1,a2,a3...an)代表人口構成因素調整系數(shù),a1,a2,a3...an分別代表人口構成中對公共需求產(chǎn)生影響的變量,如老齡化、入學適齡兒童比例、城市化率等因素。由于D3反映了各地區(qū)人口構成因素的不同,根據(jù)實際被服務人口的狀況,調節(jié)了各地區(qū)實際公共需求數(shù)量,因此D2更為精確地反映了不同地區(qū)的人口結構狀況。通過上述分析,我們可以提出一個各地區(qū)“標準人口數(shù)”的概念,其表達式為P*=P*r(a1,a2,a3...an)*T。有了這一概念,我們便可以結合公共服務“標準人需求A”,較為精確地測算出我國各地區(qū)實際公共需求總量,并據(jù)此作為中央政府進行均等化調節(jié)的依據(jù)。(三)構建均等化政策方案我們認為影響地方政府公共服務提供能力的因素主要有四個方面,即經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的財政收入能力、來自中央政府的轉移支付(前三者決定了地方政府能夠提供公共服務的能力)以及政府對于公共服務支出的相對偏好(這種偏好表示了政府在多大程度上愿意將財政收入投入公共服務領域)。經(jīng)濟的發(fā)展和政府財政收入的增長無疑會提升政府公共服務供給能力,而中央轉移支付和地方政府支出偏好對供給能力的影響,我們可以通過構建一個在既定經(jīng)濟發(fā)展水平和政府稅收條件下,基于轉移支付和政府偏好的公共支出選擇模型來加以解釋。假設政府只提供兩種產(chǎn)品,一種是公共服務PS,一種是公共投資PI,且政府保持預算平衡。構造公共服務的供給函數(shù)為:PS=f(Y,F,T,θ)其中Y為經(jīng)濟發(fā)展水平,F為政府收入占經(jīng)濟總量的比例,θ為政府對提供公共服務與公共投資之間的相對偏好,θ越大表示政府越偏好于公共投資性支出,并假設政府的θ偏好界于之間,在圖1中表現(xiàn)為政府無差異曲線隨著θ的增加變得越來越陡峭;T為中央政府的轉移支付規(guī)模,假設T界于[T0,T1],T值越大表明中央政府對本地區(qū)的轉移支付越高(1),政府財力也越高,在圖1中T0和T1分別體現(xiàn)為不同轉移支付規(guī)模下的公共服務提供可能曲線C′D′和CD曲線。那么在既定經(jīng)濟水平和財政能力條件下,政府公共服務提供能力將在之間,即圖1中的PS*Min到PS*Max之間。據(jù)此我們可以構建相應的回歸方程,定量分析各因素對政府公共服務提供能力的影響系數(shù),進而客觀判定各地方政府的實際公共服務提供能力。在確定均等化標準(標準人需求)以及客觀測算各地區(qū)公共需求和政府提供能力的基礎上,我們便可以準確地制定旨在實現(xiàn)基本公共服務均等化的政策方案。首先通過標準人需求和各地區(qū)的標準人口相乘得出各地區(qū)的實際公共需求,然后再比較各地區(qū)實際需求與政府服務能力之間的差額,從而為均等化方案提供科學、客觀的數(shù)據(jù)支持。至此我們可以提出均等化方案的核心思想,就是調節(jié)地方政府的公共服務供給能力,以適應各地區(qū)的實際公共需求,是一種需求導向的均等化模式。但需要強調的是,就中短期而言,我們更多地依靠中央政府轉移支付的方式調節(jié)地方政府的公共服務提供能力;而從長期來看,我們更應該考慮通過改善落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和自身財政狀況,來改善其公共服務提供能力,同時輔之以中央轉移支付的方式,實現(xiàn)各地區(qū)的基本公共服務均等化。至此我們可以給出一個較為清晰的基本公共服務均等化研究思路與框架(見圖2)。四、滿足公共需求的均等化方案前面我們基于公共需求與政府服務能力的角度探討了基本公共服務均等化的研究思路與框架,并提出了調節(jié)政府服務能力滿足公共需求的均等化方案建議。因此我們所要建立的是一個以公共需求為導向的公共服務提供模式,那么我國傳統(tǒng)的公共服務提供模式是什么樣的,其與我國基本公共服務不均等的現(xiàn)狀又有什么聯(lián)系?對這一問題的解答,能夠幫助我們更好地認識我國基本公共服務領域存在的本質問題,進而提出相應的制度及政策改革方向。(一)模型檢驗和回歸方法一般而言,政府對于提供基本公共服務有兩種模式可以依據(jù),一是依據(jù)自身的服務能力,量力而出來提供公共服務,我們稱之為供給導向型提供模式。二是依據(jù)公眾需求的大小,來調節(jié)其自身的財政收入、支出結構及轉移支付,從而為每個公民提供均等的公共服務,我們稱之為需求導向型提供模式。兩種模式的形成和選擇取決于三方面因素,一是經(jīng)濟社會發(fā)展所處的階段,其決定政府總的公共服務能力。二是經(jīng)濟二元結構的程度,地區(qū)發(fā)展越不平衡,實行需求導向型提供模式的難度越大。三是公共財政及轉移支付體制是否完善,這決定了跨區(qū)域統(tǒng)籌調配國內(nèi)公共服務資源的能力。因此我們可以得出結論,隨著經(jīng)濟的逐步發(fā)展、經(jīng)濟二元結構的減弱,以及公共財政體制的建立與完善,則更趨向于選擇需求導向型的公共服務提供模式;反之亦然。供給導向型和需求導向型兩種不同的公共服務提供模式,由于其基本提供理念和出發(fā)點的不同,所以選擇不同的提供模式,在不同的經(jīng)濟發(fā)展階段以及不同的社會形態(tài)下,會有不同的效果。需求導向型的提供模式可以整體調節(jié)全國公共服務資源,在經(jīng)濟轉軌時期有效地縮小不均等的程度,并且可以在福利社會階段有效地杜絕公共服務提供過剩的問題。因此有效實施需求導向型的公共服務提供模式是從根本上解決公共服務提供不均的現(xiàn)實路徑。然而執(zhí)行需求導向型的公共服務提供模式,需要中央政府具有對全國財力和公共服務資源進行調配和整合的能力,這要求相應建立起一套有效的財政平衡機制,包括稅收分享、財政轉移支付和公共服務資源跨地區(qū)調配機制等等,進而緩解公共服務總量不足和分配不均的困境。在已有分析的基礎上,我們得知政府公共服務支出的多少受到政府服務能力和公共需求的影響,進而根據(jù)兩者對政府提供公共服務影響程度的不同分為供給導向型和需求導向型兩種提供模式。那么中國當前的公共服務提供模式屬于其中哪種模式,這種模式是不是導致我國公共服務領域出現(xiàn)諸多問題的根源呢?我們將用中國31個省級區(qū)域在2002—2006年5年的面板數(shù)據(jù),對這一問題進行實證檢驗。我們以人均基本公共服務支出(psp)表示某一省份的公共服務供給數(shù)量,基本公共服務支出中所包含的項目包括公共教育支出、公共衛(wèi)生支出、撫恤和社會福利救濟支出、社會保障補助支出以及公共文化體育事業(yè)支出等。它們一方面由經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財力水平,以及政府對公共服務的支出偏好決定等供給因素決定;同時也受到人口結構、城市化比率、失業(yè)率等需求因素的影響。此外,我們也可以某單項公共服務支出作為被解釋變量進行考察。分別構建考察人均總公共支出(psp)、人均公共教育支出(edup)和人均公共衛(wèi)生支出(healp)的固定效應面板數(shù)據(jù)模型為:其中解釋變量gdpp為人均GDP,代表經(jīng)濟發(fā)展水平;fina為政府財政支出,包含了地方政府稅收以及中央政府的轉移支付;pse為政府用于公共服務的支出占財政支出的比重,這三個變量反映了政府供給能力對公共服務提供的影響。age為老齡化比重,city為城市化比率,unemp為失業(yè)率,child為兒童撫養(yǎng)比,a為非觀測固定影響因素,其中包括各省份的地理位置、自然條件、歷史條件、風俗傳統(tǒng)等因素。本文所采用的中國31個省級區(qū)域在2002—2006年5年的面板數(shù)據(jù),均來自相關年份《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》?；貧w結果見表1。從回歸結果看,作為影響政府公共服務提供能力的經(jīng)濟發(fā)展水平、財政能力和財政支出偏好三個變量,在三次回歸中都在較高水平上通過了顯著性檢驗。這表明無論是對于總的公共服務提供,還是公共教育或衛(wèi)生的單項公共服務提供,政府供給能力都對最終的提供數(shù)量有著直接而顯著的影響。并且三個解釋變量的回歸系數(shù)也都較大,其中財政支出偏好對于人均總公共服務支出的影響系數(shù)更是達到了4.5%,說明政府提供能力對于公共服務供給的影響程度非常高。在影響公眾需求的各因素中,城市化率是唯一在各次回歸中均顯著的變量,盡管系數(shù)較小,但也表明我國各地區(qū)間城市化進程的不同是導致公共服務提供水平不同的原因之一,這印證了我國城鄉(xiāng)二元結構導致的公共服務差別的存在。說明在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)管理和公共服務體制下,城市化進程的加快,是引致公共服務需求增長的重要因素。這雖然表明了我國公共服務支出對于公共需求的變化做出了相應的反應,但這種反應卻是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)差別管理體制造成的結果,并且這種體制仍在限制著我國公共服務均等化的進程。此外,人口老齡化比例對于人均公共衛(wèi)生支出的影響是顯著的,以及兒童撫養(yǎng)比對人均總公共服務支出的影響是顯著的,但與城市化率一樣,影響程度都較小,表明這些影響公共需求的因素對最終的公共服務提供水平影響非常弱。綜合來看,影響政府供給能力的各因素對于公共服務支出水平的影響不僅統(tǒng)計上顯著,而且影響程度也都遠遠大于影響公共需求的各因素。表明了政府供給能力在我國公共服務提供水平的決定中是居于主導地位,而公共需求對其的影響卻微乎其微。因此可以判定,我國各省級政府的公共服務提供模式基本上屬于供給導向型,即各省對于本轄區(qū)內(nèi)居民提供的公共服務數(shù)量,更多的是依據(jù)自身能力來提供,而非公眾對于公共服務的需求。(二)中央在全國范圍內(nèi)提供的能力不平衡、政府投資驅動式的政策環(huán)境在我國區(qū)域發(fā)展不平衡的現(xiàn)實國情條件下,以政府自身能力為提供公共服務主要依據(jù)的供給導向型提供模式,是我國公共服務提供不均等的直接原因。但我們所真正關心的問題并不是這一模式本身,而是導致這一模式形成并固化的潛在制度及政策原因。因為這才是真正導致我國公共服務領域出現(xiàn)問題的根源所在,因此只有對這一深層次原因的深入分析,才是解決我國公共服務提供不均的根本路徑。我們認為造成當前我國公共服務提供體制問題的原因,可以從以下幾個方面加以考慮。1.經(jīng)濟轉軌仍在進程當中,我國整體經(jīng)濟實力和結構仍未能達到滿足全部公眾需求的要求。盡管我國經(jīng)濟取得了長足的發(fā)展,國家財力逐年增長,可用于服務民生發(fā)展的財政資金也越來越多,但實際上相對于我國龐大的人口和公共需求而言,現(xiàn)在的國家財富積累仍然十分單薄。目前國家財富和可支配財力大幅增長的背后,是許多潛在的被忽視和未滿足的公共需求。因此我國仍然處于公共服務供給能力落后于公共需求的僧多粥少階段,這在相當程度上增加了政府提供公平、足量公共服務的難度,制約了需求導向型公共服務提供模式的形成。另一方面,轉軌初期推進經(jīng)濟發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略選擇造成的地區(qū)間嚴重的發(fā)展不平衡,也加大了政府在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)需求導向型提供模式的難度。地區(qū)發(fā)展不平衡的直接結果就是地方政府自身提供公共服務的能力會出現(xiàn)巨大差異,而在此基礎上中央政府必須通過全國范圍內(nèi)較大規(guī)模的轉移支付來平抑這種能力的差異,以實現(xiàn)公共服務的均衡供給,這勢必損害某些地方經(jīng)濟主體的利益,從而增加中央政府的工作難度,也對財政的體制效率提出了更高的要求。2.財政體制改革不徹底、中央政府轉移支付能力薄弱,以及現(xiàn)行行政管理體制是導致基本公共服務不能按需供給的制度根源。要在一個經(jīng)濟發(fā)展不平衡的經(jīng)濟體中實現(xiàn)公共服務的均衡供給,其必要的條件就是中央政府擁有較強的在全國范圍內(nèi)進行各種資源調配的能力。但我國于1994年進行的旨在加強中央政府財力的分稅制改革很不徹底,對此已有很多學者對此進行了深入的研究,主要問題表現(xiàn)在雖然加強了中央財政的稅收比例,但作為當時一種妥協(xié)機制的稅收返還機制,使得中央政府對各省的轉移支付當中相當一部分沒能按照平抑地方財力差異的原則進行,從而嚴重影響了中央政府進行全國范圍財力調配轉移的能力。這是導致地方政府公共財政提供能力差異巨大的主要制度根源。另一方面,現(xiàn)行條塊化的行政管理制度,也限制了可用于公共服務的人力和物力資源在各地區(qū)間的自由流動,同時也沒有激勵其由發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)流動的激勵機制,從而造成了公共資源在全國范圍內(nèi)的分布不平衡。3.“以經(jīng)濟發(fā)展為中心”的發(fā)展戰(zhàn)略和政府投資驅動式的經(jīng)濟發(fā)展模式,固化了政府公共支出結構,限制了中央政府的轉移支付能力,造成了各級政府公共服務提供偏好不足。各級政府為了發(fā)展經(jīng)濟這個中心任務,相應的將更多的精力投入到了經(jīng)濟建設領域,從而忽視了自身的公共服務職能。尤其是改革開放以來的放權讓利政策以及1994年的分稅制改革,在給予地方更多自主權靈活發(fā)展經(jīng)濟的同時,也加劇了地方政府支出偏好的偏差程度,政府進行公共投資的意愿大大加強,并在一定程度上出現(xiàn)了體制性的“投資饑渴”現(xiàn)象。1998年至2004年實施的積極財政政策造成了我國政府投資驅動式的經(jīng)濟發(fā)展模式,由于公共服務的缺失和水平不足而導致體制性消費約束,無法擺脫消費難以啟動、內(nèi)需難以擴大的制約。最終結果導致了政府投資→經(jīng)濟增長→政府投資→經(jīng)濟增長的直接外部推動式的經(jīng)濟運行特征。因此,在政府財政支出結構上出現(xiàn)了公共服務提供不足→體制性消費不足→政府投資固化→公共服務提供不足的惡性循環(huán),致使政府支出偏好也被相對鎖定在高投資、低服務的結構上,造成了公共服務供給不足的局面,而無力實施需求導向型的公共服務提供模式。4.公共財政體制不健全,導致公共收支目的脫節(jié),限制了公共財政的體制效率。自改革開放以來,在教育、醫(yī)療和社會保障的投入比重逐年下降的同時,中國政府自身的行政管理費用卻在飛速的增長。文教、科學、衛(wèi)生以及撫恤和社會福利救濟等公共服務性支出僅由1978年的131.57億元,增長為2005年的6820.57億元,增長了50倍;而維持政府自身運作的行政管理費,卻由1978年的49.09億元,猛增至了4835.43億元,增長了近100倍。政府用于自身運轉費用的增長幅度是用于公共服務支出增長幅度的1倍,反映了政府行政管理效率和公共財政體制效率的持續(xù)下降。這一現(xiàn)象的根本原因可以歸結為中國沒有一套市場經(jīng)濟條件下的公共財政體制,造成政府財政收支關系的脫節(jié),公共服務需求與公共服務供給乃至公共稅收之間缺乏內(nèi)在的關聯(lián)機制。這也就導致了政府支出的隨意性和缺乏約束,而完善公共財政體制下的政府,應是為了提供公共服務而征稅,而不是為了實現(xiàn)政府的利益最大化。5.缺乏公民社會的歷史傳統(tǒng),以及急于發(fā)展經(jīng)濟的社會心態(tài)是供給導向型公共服務提供模式形成的思想根源。我國自古就有自上而下、重整體輕個人的思維邏輯,從而使得我國社會缺乏從每個公民自身需求進行考慮的思考方式。在這種社會思維模式下,結合中國所處的發(fā)展階段,使得政府稅收及支出的第一目的更多的在于發(fā)展國家整體綜合實力,而非滿足個體公民的公共需要,因此我國稅收并不以滿足公眾需求為主要目的,同時也就缺失了保障公共服務公平、足量提供的公共籌資與轉移支付體系。此外由于我國在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下,受大鍋飯、絕對公平體制的影響,導致了長期的絕對貧困,因此在改革開放初期,發(fā)展經(jīng)濟、打破平均也就成為了社會的主流意識,而在這一過程中對于公共服務的公平供給也相應地受到了忽視。轉軌初期面臨發(fā)展經(jīng)濟的主要社會任務時,各級政府執(zhí)政的主要目標都是以經(jīng)濟建設為中心,而相對忽略了公共需求的增長對政府責任的要求。同時與之相應形成的政府官員考核體系,也都以發(fā)展經(jīng)濟為首要考核指標,而是否公平、足量地提供了公民所需的公共服務,則并不直接影響官員的政績,因此出現(xiàn)了各級政府對于追求足量、公平的公共服務意愿不強的情況,從而加劇了公共服務的不均等問題。五、完善財政體制,加大基本公共服務支出在財政支出中的比重,使其能建立以公共需求為導向的公共服務提供模式,不僅是一種公共服務提供思路的轉換,更需要在公共財政框架內(nèi)建立一套與之相匹配的保障機制。由于我國的基本公共服務均等化問題是一個特殊轉軌時期出現(xiàn)的階段性問題,有著其深刻的歷史和體制背景,因此要構建承載基本公共服務均等