農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的民法分析

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的民法分析

土地承包經(jīng)營(yíng)法的性質(zhì)是考慮如何建立中國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)法。之所以有學(xué)者將其定性為物權(quán),是為了便于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn);如果允許流轉(zhuǎn),在現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)制下又可能導(dǎo)致一些農(nóng)民失去生存的保障。正是由于這個(gè)原因,才導(dǎo)致了學(xué)界對(duì)承包土地權(quán)利性質(zhì)的長(zhǎng)期爭(zhēng)論。在這場(chǎng)曠日持久的爭(zhēng)論中,如果說(shuō)初期還存在著較大分歧,以至于立法一直處于模棱兩可狀態(tài)的話,那么到了近期,無(wú)論是理論上,還是立法實(shí)踐上,即《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《土地承包解釋》)、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法(草案)》1的態(tài)度,都幾乎一致地認(rèn)可了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但是,我們對(duì)承包土地權(quán)利的理論研究,真的就認(rèn)識(shí)清楚了嗎?這樣的定性符合我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)特征嗎?圍繞這些似乎應(yīng)該結(jié)束爭(zhēng)論的問(wèn)題,本文進(jìn)行系統(tǒng)分析,力求為我國(guó)的立法,特別是即將通過(guò)的《物權(quán)法》提供一些有價(jià)值的參考。一、土地承包經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)和困難(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化是一個(gè)過(guò)程學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)一直存有較大爭(zhēng)論,主要觀點(diǎn)有:1.債權(quán)物權(quán)化說(shuō)該說(shuō)認(rèn)為,當(dāng)前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)出過(guò)多的債權(quán)屬性:基于債權(quán)性質(zhì)的聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)合同取得;保有土地承包權(quán)以對(duì)集體付出一定對(duì)等義務(wù)為條件;承包人轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)須采用經(jīng)發(fā)包方同意這一債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式;等等。“聯(lián)產(chǎn)承包合同,屬于債權(quán)關(guān)系,基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán),屬于債權(quán)性質(zhì)?！梢詫⑥r(nóng)地使用權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán),以用益物權(quán)關(guān)系取代承包合同關(guān)系?！薄皩?duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),《民法通則》對(duì)其賦予的物權(quán)性質(zhì)在具體法律制度中的體現(xiàn)極不充分,在現(xiàn)實(shí)的具體法律關(guān)系中的實(shí)現(xiàn)更是極不普遍。所以認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)?！鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展的需要,是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的根本原因,而當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的內(nèi)在變化,則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的直接動(dòng)因?！苯陙?lái),越來(lái)越多的法學(xué)學(xué)者支持土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的觀點(diǎn)?！稗r(nóng)地承包權(quán)債權(quán)設(shè)計(jì)的弊端和對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后效應(yīng)已為理論和實(shí)務(wù)所充分認(rèn)識(shí),近幾年有關(guān)立法和政策對(duì)承包權(quán)制度的校正使其債權(quán)性質(zhì)正向物權(quán)性質(zhì)轉(zhuǎn)化?！薄拔磥?lái)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)成一種物權(quán)。把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的發(fā)展史看成是一個(gè)由債權(quán)性質(zhì)向物權(quán)性質(zhì)演進(jìn)的過(guò)程?！薄啊掇r(nóng)業(yè)法》沒(méi)有提到承包合同,而是‘承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)’,更加說(shuō)明了農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。”2.物權(quán)說(shuō)該說(shuō)認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)的是農(nóng)民對(duì)土地的直接支配、占有和利用土地,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)從來(lái)就是地地道道的物權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是獨(dú)立的物權(quán),但該物權(quán)上必須負(fù)擔(dān)維持地力、不得拋荒和流轉(zhuǎn)受所有人限制的義務(wù)?！拔覈?guó)《民法通則》規(guī)定了國(guó)有土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種不同的用益物權(quán)。”“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)的民事權(quán)利?！蔽覈?guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類似于德國(guó)、瑞士民法中規(guī)定的用益物權(quán)體系中的用益權(quán),主張“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以改造成為用益權(quán)為宜”。“法學(xué)界主張土地承包經(jīng)營(yíng)性質(zhì)為物權(quán),或者應(yīng)當(dāng)成為物權(quán)似乎已經(jīng)不存在爭(zhēng)議?！?.多元化說(shuō)該說(shuō)提出,農(nóng)地使用制度多元化是必然趨勢(shì),并認(rèn)為其實(shí)現(xiàn)途徑是:農(nóng)村基層組織有一定的制度創(chuàng)新自主權(quán);各省、市、自治區(qū)制定適合本地實(shí)際情況的地方立法;集體和農(nóng)戶之間進(jìn)行靈活的契約安排。可見(jiàn),我國(guó)學(xué)界主要從民法理念來(lái)分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)和看待農(nóng)村土地制度,似乎沒(méi)有注意到現(xiàn)行農(nóng)村土地制度根本就不是單純按民法理念來(lái)設(shè)計(jì)的這一事實(shí)。筆者認(rèn)為,僅以民法上界定過(guò)的民事權(quán)利為參照,而忽視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)時(shí)賦予農(nóng)村土地的社會(huì)功能和價(jià)值,將其生硬地納入現(xiàn)行民法框架的研究,這是不恰當(dāng)?shù)?其結(jié)果也不符合農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)。確定我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題,不能單純用財(cái)產(chǎn)法原理加以取舍,也不能簡(jiǎn)單地用效率最大化的標(biāo)準(zhǔn)作出判斷。我國(guó)農(nóng)村土地不僅承擔(dān)著一個(gè)人口大國(guó)不能忽視的糧食安全問(wèn)題,還肩負(fù)著農(nóng)民生存保障的社會(huì)功能;研究土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì),不能對(duì)之視而不見(jiàn),必須對(duì)其產(chǎn)生背景及其具有的社會(huì)屬性有一個(gè)基本的認(rèn)識(shí)。(二)制度訴求的提出法律制度“根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”,“都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度亦非立法者憑空設(shè)想,而是在農(nóng)村進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革、推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后,為記載和調(diào)整應(yīng)運(yùn)而生的各種新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系而被確立的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制,而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制又脫胎于人民公社制。在人民公社時(shí)期,土地實(shí)行“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”,農(nóng)民的生存保障因“統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配”體制而概由公社承擔(dān),其保障效果之差因該體制導(dǎo)致的糧食極度短缺而不堪回首。當(dāng)改革使人民公社不復(fù)存在時(shí),森嚴(yán)的戶籍制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使農(nóng)民依賴土地而生存的狀況并未改變。如何調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,以土地解決農(nóng)民的生存和發(fā)展問(wèn)題,是當(dāng)時(shí)農(nóng)村面臨的主要矛盾。家庭承包經(jīng)營(yíng)則很好地契合了這一要求?！敖粔驀?guó)家的,留足集體的,剩下的是自己的”,調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性,又恰當(dāng)?shù)亟鉀Q了農(nóng)民生存的問(wèn)題。正是因?yàn)樯姹Ｕ鲜钱?dāng)時(shí)農(nóng)村土地制度的設(shè)計(jì)理念,在改革開(kāi)放初期也就不會(huì)有人提出將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成物權(quán),以解決土地利用效率的問(wèn)題。值得注意的是,當(dāng)時(shí)設(shè)計(jì)的農(nóng)村土地制度所肩負(fù)的社會(huì)保障性一直持續(xù)至今。在我國(guó)糧食問(wèn)題已經(jīng)基本解決,城鄉(xiāng)分割狀況已經(jīng)被突破,城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大的新形勢(shì)下,農(nóng)村面臨的主要矛盾不再是農(nóng)民的生存問(wèn)題,而是如何致富和縮小城鄉(xiāng)差距的問(wèn)題。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度產(chǎn)生的時(shí)代烙印逐步淡出了人們的視野,學(xué)者和政策制定者才開(kāi)始關(guān)注農(nóng)村土地的利用效率問(wèn)題。新的制度訴求對(duì)農(nóng)村土地制度提出了新的需求;在此背景下將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)塑造成物權(quán)的觀點(diǎn)便應(yīng)運(yùn)而生。但如何對(duì)待農(nóng)村土地同時(shí)具有的保障性和物權(quán)性,現(xiàn)行立法陷于顧此失彼的混亂與矛盾之中。(三)立法價(jià)值的否定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障性和物權(quán)性,無(wú)論是制度基礎(chǔ)、價(jià)值理念,還是基本規(guī)則,都是相互對(duì)立的。既要農(nóng)地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障的功能,又要把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)為物權(quán),這本身就是矛盾和沖突的?，F(xiàn)行立法忽視二者的根本差別,在同一個(gè)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整中,時(shí)而以保障性為基礎(chǔ)制定各種規(guī)則,時(shí)而依據(jù)物權(quán)屬性設(shè)計(jì)權(quán)利的相應(yīng)運(yùn)行模式,使現(xiàn)行的各種政策、法律規(guī)定之間產(chǎn)生明的或暗的、直接或間接的矛盾與沖突。這些矛盾與沖突,歸結(jié)起來(lái),主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:(1)既希望承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn),又不當(dāng)?shù)叵拗瞥邪恋厥褂脵?quán)流轉(zhuǎn)。《農(nóng)村土地承包法》一方面為穩(wěn)定土地承包關(guān)系,把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán),專節(jié)規(guī)定其可以流轉(zhuǎn);2另一方面,又“考慮到我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)還得依靠承包經(jīng)營(yíng)的土地為生,不能因隨意轉(zhuǎn)讓而喪失賴以生存的土地”,3因此,又對(duì)其流轉(zhuǎn)設(shè)立種種限制。4既然將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為物權(quán),可以自由流轉(zhuǎn)是其應(yīng)有之義,也就很難再顧及到農(nóng)民是否失去土地的問(wèn)題;既然我們的制度已經(jīng)選擇了無(wú)論如何都要保證農(nóng)民不能失去賴以生存的土地,那么也就不可能允許其轉(zhuǎn)讓。顯然兩種價(jià)值目標(biāo)難以兼顧,如果非得兼顧,必然自相矛盾。(2)既以切實(shí)保障農(nóng)民的基本生存作為制度的基本價(jià)值目標(biāo),又出臺(tái)一系列以承包土地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)為基礎(chǔ)的政策規(guī)定,否定這一價(jià)值目標(biāo)?！掇r(nóng)村土地承包法》一方面嚴(yán)格按照農(nóng)村土地社會(huì)保障規(guī)則實(shí)行“人人有份”、“成員平等”的分配方案,以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障基本的公平與正義;但另一方面,又規(guī)定“在承包期內(nèi),發(fā)包方不得調(diào)整承包地”,并通過(guò)制定政策三令五申“減人不減地”。這樣的規(guī)定,使承包期內(nèi)不可能再有多余的土地解決新增人口問(wèn)題。一輪土地承包期為30年,幾乎是兩代人。這期間出生或新增的集體經(jīng)濟(jì)組織成員必然是一個(gè)龐大的數(shù)字。5既然立法者連承包人轉(zhuǎn)讓土地都擔(dān)心其失地后的生存問(wèn)題,那么,對(duì)龐大的新增無(wú)地農(nóng)民的生存保障為什么又視而不見(jiàn)呢?可見(jiàn),《農(nóng)村土地承包法》所設(shè)定的立法價(jià)值目標(biāo)不能夠?qū)崿F(xiàn)。(3)既以農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)構(gòu)建農(nóng)村土地利用權(quán)利制度,又不完全遵從社會(huì)保障的基本法律規(guī)則。盡管我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地承包法律制度體系的性質(zhì)經(jīng)常在社會(huì)保障與物權(quán)屬性之間搖擺不定,但總體而言,我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》仍然以農(nóng)村土地的社會(huì)保障為基礎(chǔ)建立。既然如此,就應(yīng)當(dāng)按照這一基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建整個(gè)法律制度體系和確立與此相適應(yīng)的具體法律規(guī)則;不過(guò),實(shí)際上,立法者又確立了一系列與該基礎(chǔ)完全相沖突的法律規(guī)則。這樣,同一件事物用完全不同的規(guī)則進(jìn)行規(guī)范,使規(guī)則之間形成矛盾與沖突。譬如,依據(jù)土地的社會(huì)保障屬性,立法確認(rèn)了“耕地使用權(quán)不能繼承”的規(guī)則,因?yàn)椤稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部人人有份的家庭承包是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的一項(xiàng)權(quán)利,如果承包方的繼承人不是該組織的成員,也就沒(méi)有了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)?！?如果承包方的繼承人是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,其已經(jīng)依法承包了一份土地,再允許繼承,將因繼承而獲得兩份承包地,有失公平。但在另一方面,“增人不增地,減人不減地”已幾乎成為家喻戶曉的規(guī)則,“減人不減地”本身就意味著承包期內(nèi)“減人”的農(nóng)戶獲得了超過(guò)應(yīng)有承包份額的承包地,這豈不是承認(rèn)了承包土地使用權(quán)可以繼承嗎?此外,關(guān)于承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)、“增人不增地”、承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定、承包土地的征收與補(bǔ)償、拋荒耕地禁止收回等等規(guī)定,都是與以保障屬性為基礎(chǔ)建立的農(nóng)村土地利用法律制度的基本理念相沖突的。(4)既規(guī)定“減人不減地”,又規(guī)定喪失成員權(quán)資格應(yīng)當(dāng)收回承包土地。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,承包期內(nèi)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,發(fā)包方則應(yīng)收回其承包土地。7如果在土地被強(qiáng)制收回之前承包方已經(jīng)以轉(zhuǎn)包、出租等形式將其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給第三人,那么,“減人不減地”與承包土地強(qiáng)制收回也存在沖突。依據(jù)《土地承包解釋》,其處理方式為:“(一)承包方已經(jīng)一次性收取了流轉(zhuǎn)價(jià)款,發(fā)包方請(qǐng)求承包方返還剩余流轉(zhuǎn)期限的流轉(zhuǎn)價(jià)款的,應(yīng)予支持;(二)流轉(zhuǎn)價(jià)款為分期支付,發(fā)包方請(qǐng)求第三人按照流轉(zhuǎn)合同的約定支付流轉(zhuǎn)價(jià)款的,應(yīng)予支持?！憋@然,這時(shí)法律的天平偏向了土地的社會(huì)保障性,偏向了農(nóng)民生活保障的維護(hù)——如果能確保收回的價(jià)款用于該集體內(nèi)其他農(nóng)民的社會(huì)保障的話;但在另一種情形下,如果“減人”是由于農(nóng)口中人員死亡,或者大學(xué)畢業(yè)在城鎮(zhèn)參加工作等原因而被納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,則又沒(méi)有必須收回承包土地的規(guī)定。同樣是喪失保障主體的情形,但現(xiàn)行的法律卻規(guī)定有兩種不同的處理方式。(5)既規(guī)定承包土地使用權(quán)可以流轉(zhuǎn),又規(guī)定承包土地使用權(quán)禁止抵押。《擔(dān)保法》規(guī)定耕地使用權(quán)不得抵押。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押是《農(nóng)村土地承包法》起草過(guò)程中爭(zhēng)議較多的一個(gè)問(wèn)題,最終立法未作規(guī)定。立法者擔(dān)心,這樣可能使農(nóng)民失去土地保障,即抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí),承包人就要失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),從而失去生活保障,造成社會(huì)不穩(wěn)定。流轉(zhuǎn)的結(jié)果是承包人現(xiàn)實(shí)地失去承包土地,而抵押的結(jié)果僅僅是承包人有失去承包土地的可能,在法律上允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)卻不允許抵押的規(guī)定很難自圓其說(shuō)?？梢?jiàn),我國(guó)農(nóng)村土地承包法律制度無(wú)論在立法理念、基本原則或者具體規(guī)則方面都處于矛盾與沖突狀態(tài)。在不改變現(xiàn)行立法社會(huì)保障屬性的基礎(chǔ)的情況下,不可能確立承包土地使用權(quán)以物權(quán)地位,也更不會(huì)通過(guò)理論研究與爭(zhēng)論就能解決問(wèn)題。要賦予承包土地使用權(quán)的物權(quán)屬性,就必須改革我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》的立法基礎(chǔ)。二、承包土地上的權(quán)利束—承包土地上的權(quán)利束分析學(xué)界對(duì)承包土地使用權(quán)的爭(zhēng)論乃至立法上顧此失彼的狀況,源于對(duì)該權(quán)利本身及其性質(zhì)的認(rèn)識(shí)不足,將承包土地上的權(quán)利這樣的權(quán)利集合體,又稱權(quán)利束簡(jiǎn)單理解為一項(xiàng)權(quán)利——承包土地使用權(quán)的結(jié)果。分析承包土地上的權(quán)利,明確其構(gòu)成類型、每一種權(quán)利的性質(zhì)及其內(nèi)容,有助于準(zhǔn)確理解承包土地使用權(quán)的性質(zhì),也有助于在制度設(shè)計(jì)和模式選擇中作出正確的判斷。(一)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱的可擴(kuò)張性在我國(guó)學(xué)界長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議的僅是作為承包土地上權(quán)利束中的承包土地使用權(quán)。承包土地使用權(quán)在《農(nóng)村土地承包法》等一些法律文件中被稱為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。對(duì)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”名稱的這種規(guī)定其實(shí)并不妥當(dāng),未能準(zhǔn)確反映承包土地使用權(quán)的本質(zhì)。首先,“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是我國(guó)改革開(kāi)放中形成的一個(gè)比較模糊的概念,對(duì)“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的內(nèi)容,相關(guān)立法、政策以及理論研究都沒(méi)有明確的界定;同時(shí),承包土地使用權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)在客體上是不同的。企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是國(guó)家交給企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的包括各種動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)在內(nèi)的綜合財(cái)產(chǎn),客體的使用方式也很復(fù)雜,而農(nóng)村土地使用權(quán)的客體單一,只包括土地本身;因此,不能將企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)套用在承包土地上。其次,“經(jīng)營(yíng)權(quán)”主要是解決市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的問(wèn)題,偏重于對(duì)主體資格的確認(rèn)。經(jīng)營(yíng)資格只能整體轉(zhuǎn)讓,不得分割。而承包土地使用權(quán)具有可分性,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”很難解釋農(nóng)戶出租、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓部分承包土地的行為。換言之,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”無(wú)法承載農(nóng)村土地承包制度本身所包含的土地使用權(quán)的流通功能。再次,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”與我國(guó)土地公有制基礎(chǔ)上的土地利用權(quán)利結(jié)構(gòu)體系不相符。在該體系中,土地利用方面的權(quán)利均以“土地使用權(quán)”的名稱予以類型化,譬如,劃撥土地使用權(quán)、出讓土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在形式上與之不匹配。最后,在立法和政策制定中并非統(tǒng)一使用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一名稱,有不少法律文件使用“承包土地使用權(quán)”這一概念。2001年《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》、1989年《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉辦法》、2002年《中共浙江省委辦公廳、浙江省人民政府辦公廳關(guān)于認(rèn)真貫徹中發(fā)18號(hào)文件精神做好農(nóng)戶承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》和2000年《山東省森林資源管理?xiàng)l例》等規(guī)范性文件都規(guī)定了“承包土地使用權(quán)”。8而在《農(nóng)村土地承包法》中,雖然大量使用“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”,但是其第一條仍開(kāi)宗明義地提出:“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。這表明,“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”的名稱并非已經(jīng)約定俗成,不可更改;而“承包土地使用權(quán)”也非新名詞,讓農(nóng)民難以接受。比較而言,“承包土地使用權(quán)”以其邏輯清晰、結(jié)構(gòu)合理的特點(diǎn),理應(yīng)為將來(lái)立法所采用。(二)土地承包中成員權(quán)的內(nèi)涵在我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的背景之下,農(nóng)村土地具有社會(huì)保障性是毋庸置疑的。雖然農(nóng)村土地提供社會(huì)保障的方式是一種直接且原始的方式(即由農(nóng)戶通過(guò)耕種土地以獲取基本生活資料),但在沒(méi)有建立完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系之前,農(nóng)地制度就必須體現(xiàn)土地的社會(huì)保障功能。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行集體所有制,集體所有實(shí)際上是一種特殊的共同所有。這種共有是在集體成員基礎(chǔ)上產(chǎn)生的,表現(xiàn)為集體成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)不分份額地共同享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。個(gè)人享受集體財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)利,以其成為該集體成員為前提,因此,成員權(quán)是農(nóng)村集體所有制中一種重要的基礎(chǔ)性權(quán)利,是一種身份性、資格性的權(quán)利。其主體為集體成員個(gè)人,只要是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員,就應(yīng)當(dāng)平等、無(wú)償?shù)叵碛谐蓡T權(quán),而不論因新出生或嫁入等何種原因而事實(shí)上成為集體成員。我國(guó)農(nóng)村土地屬于各集體經(jīng)濟(jì)組織所有,因而某一集體的土地也僅負(fù)擔(dān)該集體成員的保障功能。如果把集體經(jīng)濟(jì)組織分配、收回和調(diào)整土地視為對(duì)集體成員社會(huì)保障的統(tǒng)籌,那么其統(tǒng)籌范圍僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi):農(nóng)民享受集體土地保障的依據(jù)也是其成員權(quán);土地的收回也多是基于成員權(quán)的喪失。農(nóng)村土地的保障體系是一種低層次的統(tǒng)籌體系,正是這種低層次導(dǎo)致了農(nóng)地保障功能外化為集體成員的成員權(quán),農(nóng)民的社會(huì)保障在一定程度上藉由成員權(quán)而實(shí)現(xiàn)。成員權(quán)至少包括三方面的內(nèi)容:承包權(quán)、集體收益分享權(quán)和集體重大事務(wù)表決權(quán)。其中,承包權(quán)是指集體成員平等享有承包集體土地或者獲得等量利益的權(quán)利,是成員權(quán)在土地承包制度上的具體表現(xiàn),其主體仍為集體成員個(gè)人。由于承包權(quán)是集體成員獲得承包土地的資格,而土地是多數(shù)農(nóng)民生存的基礎(chǔ),農(nóng)村的社會(huì)保障過(guò)去、現(xiàn)在甚至將來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然必須依賴土地,因此,農(nóng)村集體成員的承包權(quán)不能被剝奪,只要屬于集體成員就應(yīng)當(dāng)平等享有承包權(quán);外出求學(xué)或務(wù)工、服兵役的人員除非喪失成員權(quán),否則也應(yīng)享有承包權(quán)。對(duì)于農(nóng)村中無(wú)行為能力和限制行為能力的人,雖然由于喪失或者不具備相應(yīng)的民事行為能力不能親自經(jīng)營(yíng)承包土地,但其承包權(quán)并不喪失,可通過(guò)家庭成員代為承包其份額來(lái)享有權(quán)利。如果其家庭不存在其他成員,在農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的情況下,其應(yīng)享有的承包權(quán)可由集體內(nèi)其他成員平均享有,其他成員因而應(yīng)負(fù)擔(dān)其一定的生存保障責(zé)任,這即構(gòu)成集體成員為農(nóng)村“五保戶”和無(wú)監(jiān)護(hù)人的未成年人提供生活保障的理論基礎(chǔ)。承包權(quán)是成員獲得承包土地的資格,還不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。當(dāng)集體成員通過(guò)承包合同獲取一份承包土地時(shí),承包權(quán)就轉(zhuǎn)化為另一種形態(tài)的權(quán)利:承包土地使用權(quán)。承包土地使用權(quán)是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán),表現(xiàn)為農(nóng)戶對(duì)承包土地的占有、使用和收益的權(quán)利。由于承包權(quán)需經(jīng)簽訂承包合同而轉(zhuǎn)化,所以承包權(quán)不等于承包合同,承包土地使用權(quán)的權(quán)利主體是承包合同的當(dāng)事人——農(nóng)戶,而非集體成員個(gè)人。承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包土地使用權(quán)派生的一種權(quán)利,是指農(nóng)戶在法律及承包合同的范圍內(nèi),自主決定耕種什么、如何耕種以及親自耕種或者部分甚至全部交由他人耕種的權(quán)利;簡(jiǎn)而言之,承包土地使用權(quán)即農(nóng)戶對(duì)承包土地進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)利。農(nóng)戶獲取土地上經(jīng)濟(jì)利益的過(guò)程,既是農(nóng)戶行使承包土地使用權(quán)的過(guò)程,又是土地保障功能的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。承包土地上的權(quán)利束可用保留圖表示:從一個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織范圍看,當(dāng)前土地承包制中成員權(quán)與承包土地使用權(quán)的關(guān)系有三種表現(xiàn):1.成員權(quán)是取得承包土地使用權(quán)的前提一般物權(quán)通常以有償方式取得,且取得人沒(méi)有身份上的限制。而承包土地使用權(quán)為無(wú)償獲得,并且其取得的前提是取得人具有成員權(quán);可見(jiàn),承包土地使用權(quán)在產(chǎn)生方式上具有保障性質(zhì)。在農(nóng)村土地承包制下,要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的保障權(quán)利,就是要確保農(nóng)民切實(shí)享有承包權(quán)。然而,一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi),土地的面積相對(duì)穩(wěn)定,而成員數(shù)量卻是變動(dòng)的,實(shí)際上是因人口的繁衍出現(xiàn)增多趨勢(shì)。以不變的土地總量保障日益增多的成員,如果以分配土地給新增成員的做法以解決其保障問(wèn)題,就勢(shì)必對(duì)原有成員的承包土地進(jìn)行調(diào)整,進(jìn)而影響到原有成員承包土地使用權(quán)的穩(wěn)定性,削弱承包土地使用權(quán)的物權(quán)性。承包制中實(shí)行“增人不增地,減人不減地”,目的是保證承包土地使用權(quán)的穩(wěn)定性,但由于缺乏解決新增成員保障問(wèn)題的相關(guān)措施,土地調(diào)整不可避免。所以,當(dāng)前承包土地使用權(quán)是一種不穩(wěn)定的物權(quán);就此而論,承包土地使用權(quán)具有明顯的保障性。2.對(duì)承包土地使用權(quán)的處分受限制承包土地使用權(quán)不同于作為單純財(cái)產(chǎn)權(quán)利的一般物權(quán),對(duì)承包土地使用權(quán)的處分受到諸多限制。例如,承包土地使用權(quán)在成員之間的流轉(zhuǎn)(如轉(zhuǎn)包)限制較少,向集體成員之外流轉(zhuǎn)(如轉(zhuǎn)讓、抵押)則限制較多;承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)期限會(huì)因下輪承包時(shí)原承包人喪失成員權(quán)而受到限制等。這些限制性規(guī)定基于的是農(nóng)民社會(huì)保障權(quán)利的考慮,擔(dān)心農(nóng)民失去賴以生存的土地。這意味著,承包土地使用權(quán)在權(quán)能上是不完整的,因此,當(dāng)前的承包土地使用權(quán)是一種不完全的物權(quán)。3.成員權(quán)與承包土地使用權(quán)存在一定的共生關(guān)系從社會(huì)保障的理念上說(shuō),社會(huì)保障權(quán)屬于生存權(quán)范疇,具有平等性。國(guó)家既要保證每一位公民享受社會(huì)保障權(quán),又要防止公民對(duì)社會(huì)保障權(quán)的重復(fù)享受。對(duì)于失去成員權(quán)且享受其他形式的生存保障的成員,應(yīng)當(dāng)收回承包土地,因此,當(dāng)前的承包土地使用權(quán)是有條件的物權(quán),承包人失去成員資格可導(dǎo)致承包土地使用權(quán)的收回。由于土地的保障功能及成員權(quán)與承包土地使用權(quán)的天然聯(lián)系,當(dāng)前的承包土地使用權(quán)有別于一般物權(quán),是一種不穩(wěn)定、不完全和有條件的物權(quán),甚至可以說(shuō)很難稱之為物權(quán)。而承包土地使用權(quán)的這些特點(diǎn),又表現(xiàn)為成員權(quán)對(duì)承包土地使用權(quán)的限制(如下圖),也正是這種限制使得承包土地使用權(quán)具有保障性。也可以說(shuō),成員權(quán)對(duì)承包土地使用權(quán)的限制程度直接反映承包土地使用權(quán)的性質(zhì):限制的程度越高,承包土地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)就越弱,保障性質(zhì)則越強(qiáng)。綜上所述,我國(guó)學(xué)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的僅是作為承包土地上權(quán)利束中具體權(quán)利之一的承包土地使用權(quán),而非由之派生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?？v然承包土地使用權(quán)在當(dāng)前的立法中有一定的物權(quán)表征,如對(duì)承包土地的占有、使用、收益等,但與社會(huì)保障性相比顯然居于次要的地位,甚至不能將其稱為物權(quán)。我國(guó)整個(gè)承包土地法律制度是以土地保障屬性為基礎(chǔ)而構(gòu)建的,若此前提不發(fā)生變化,僅賦予承包土地使用權(quán)物權(quán)性是不行的,若無(wú)一系列的配套措施來(lái)?yè)?dān)負(fù)其保障功能,即使賦予其物權(quán)性也不可能達(dá)成促進(jìn)承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)繁榮之目的。三、土地使用法的所有權(quán)結(jié)構(gòu)(一)應(yīng)當(dāng)確立新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系如上所述,承包土地使用權(quán)的社會(huì)保障性與物權(quán)性,分別屬于兩個(gè)完全不相同的權(quán)利基礎(chǔ),是由不同理念派生出的相互沖突的法律制度規(guī)則:前者追求社會(huì)公平,后者崇尚經(jīng)濟(jì)效率;二者反映了我國(guó)農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能與土地利用效率之間的深層次矛盾。如果選擇農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的生存保障價(jià)值目標(biāo),就必然奉行“需要就是權(quán)利”的價(jià)值理念,與此相適應(yīng),無(wú)償取得、人人平等、不重復(fù)享受、禁止流轉(zhuǎn)、權(quán)利基礎(chǔ)消失權(quán)利也應(yīng)當(dāng)隨之消滅等這樣一些規(guī)則,便構(gòu)成了承包土地使用權(quán)社會(huì)保障性權(quán)利制度的基本特征;如果選擇效率價(jià)值目標(biāo),就必然允許承包土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn),在權(quán)利運(yùn)行過(guò)程中也不會(huì)過(guò)于關(guān)注權(quán)利產(chǎn)生的原因,“增人不增地,減人不減地”才能成為與之相適應(yīng)的基本規(guī)則。在我國(guó)目前城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有改變和沒(méi)有其他相應(yīng)改革措施的情況下,還不可能建立一個(gè)同時(shí)符合兩種價(jià)值目標(biāo)又不矛盾的農(nóng)村土地利用權(quán)利制度體系。因此,建立一個(gè)新型的農(nóng)村社會(huì)保障體系取代現(xiàn)行承包土地直接保障的形式,是賦予承包土地使用權(quán)物權(quán)性質(zhì)的基本前提。同時(shí),我們也應(yīng)當(dāng)看到,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地利用制度已經(jīng)不符合現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的基本要求,其制度缺陷主要表現(xiàn)在:(1)無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)土地保障性制度的設(shè)計(jì)初衷。盡管現(xiàn)行《土地承包法》以土地對(duì)農(nóng)民的生存保障為基礎(chǔ)建立,9但是,實(shí)際的結(jié)果已經(jīng)無(wú)法完全按照這一基本理念保障集體成員依法應(yīng)當(dāng)享有的土地承包權(quán)。在“增人不增地,減人不減地”的政策面前,已經(jīng)沒(méi)有多余的土地供新增農(nóng)業(yè)人口承包。可見(jiàn),保障性的公平價(jià)值理念在這里已經(jīng)蕩然無(wú)存。這一問(wèn)題盡管?chē)?yán)重,但幸未釀成社會(huì)問(wèn)題。究其原因,與目前城鄉(xiāng)分割體制被沖破,大量農(nóng)民能進(jìn)城務(wù)工,農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴程度已不再像20世紀(jì)80年代那么強(qiáng)直接相關(guān)。這種依賴關(guān)系的變化,為我們構(gòu)建以土地利用效率為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地利用制度的立法提供了客觀基礎(chǔ)。(2)限制了農(nóng)業(yè)人口的人身自由。在以社會(huì)保障性為基礎(chǔ)建立的土地承包制度下,農(nóng)民的生存保障是通過(guò)耕種承包土地并獲得土地上的糧食來(lái)養(yǎng)活自己,這樣也就變相地將農(nóng)民緊緊地束縛在承包土地上。(3)阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。農(nóng)村土地的保障性從根本上否定了承包土地使用權(quán)的物權(quán)性,阻礙土地向種田能手流轉(zhuǎn),使土地難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約經(jīng)營(yíng),以分散耕作的方式來(lái)?yè)?dān)負(fù)農(nóng)民生存保障功能實(shí)質(zhì)上阻礙了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高。我國(guó)農(nóng)村土地利用制度的主要矛盾,已經(jīng)由土地承包制度初期的保障生存、解決吃飯問(wèn)題轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。與此相適應(yīng),農(nóng)村土地利用制度的設(shè)計(jì),也應(yīng)當(dāng)不失時(shí)機(jī)地由土地的社會(huì)保障目標(biāo)轉(zhuǎn)向以土地利用效率為價(jià)值目標(biāo)。因此,改革現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的社會(huì)條件已經(jīng)基本成熟,賦予承包土地使用權(quán)以完整的物權(quán)性,已經(jīng)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在必然需求。(二)實(shí)現(xiàn)制度多元化關(guān)于我國(guó)農(nóng)村土地利用制度改革條件基本成熟的判斷,并不意味著簡(jiǎn)單地通過(guò)《物權(quán)法》確立承包土地使用權(quán)的物權(quán)性就能夠解決問(wèn)題;雖然目前農(nóng)民對(duì)土地的生存依賴降低,但也不能否認(rèn)農(nóng)村土地利用制度還在相當(dāng)程度上承擔(dān)著農(nóng)民生存保障的功能。如果不恰當(dāng)?shù)靥幚懋?dāng)前農(nóng)村土地承擔(dān)的社會(huì)保障問(wèn)題,即使在立法中賦予承包土地使用權(quán)以物權(quán)性,也仍然不能達(dá)成農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的繁榮。因此,確認(rèn)承包土地使用權(quán)的物權(quán)屬性,必然涉及《農(nóng)村土地承包法》的全面修改,以農(nóng)村土地效率為核心構(gòu)建整個(gè)農(nóng)村土地利用法律制度體系。改革現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度的模式,便成為能否賦予承包土地使用權(quán)物權(quán)屬性以及最終能否實(shí)現(xiàn)這種屬性所追求的社會(huì)功效的關(guān)鍵。從理論上講,不再讓農(nóng)村土地直接承擔(dān)農(nóng)民的生存保障社會(huì)責(zé)任,不僅不會(huì)損害農(nóng)民的根本利益,而且還會(huì)由于承包土地利用物權(quán)的建立而極大地提高土地利用效率,最終改善農(nóng)民生存狀況和社會(huì)保障水平。當(dāng)然,這里的核心問(wèn)題是,必須保證將來(lái)源于農(nóng)村土地的利益全部用于農(nóng)民的社會(huì)保障建設(shè)。構(gòu)建與承包土地使用權(quán)的物權(quán)化改革相適應(yīng)的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度,可以采取一種將復(fù)雜關(guān)系簡(jiǎn)單化的改革方案。該方案的具體思路是:(1)在立法上擬制一個(gè)完全具有物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)業(yè)用途的土地使用權(quán)。這種土地使用權(quán)是屬于私權(quán)范疇的權(quán)利,具有一定的期限,利用方式