法治之路從這里延伸 -癸未年民權(quán)發(fā)展回眸

第第頁(yè)法治之路從這里延伸———癸未年民權(quán)發(fā)展回眸相對(duì)人類(lèi)歷史的漫漫長(zhǎng)河而言，“一年”的時(shí)間似乎短得可以忽略不計(jì)。然而，沒(méi)有這其中的任何一年，歷史將不會(huì)完完整，文明也不能延續(xù)。時(shí)間的年輪記載著社會(huì)變遷的風(fēng)風(fēng)雨雨，歲月的長(zhǎng)河流淌著文明傳承的涓涓細(xì)流。在這些難以計(jì)數(shù)的諸多“一年”中，有些尤尤其重要。它們或標(biāo)識(shí)一個(gè)時(shí)代的結(jié)束，或開(kāi)啟一個(gè)新的紀(jì)元，或影響一個(gè)民族的未來(lái)走向。、辛亥革命、“五四”運(yùn)動(dòng)、改革開(kāi)放………所有這些———無(wú)論是“舊瓶裝新酒”的改良，還是“新桃換舊符”的革命———都無(wú)不與歷史上特定的年份相關(guān)聯(lián)。

公元2003年，是中國(guó)傳統(tǒng)歷法中的“癸未年”，俗稱(chēng)“羊年”。與那些重要的年份相比，它似乎顯得有些平凡：因?yàn)檫@一年里沒(méi)有波瀾壯闊的運(yùn)動(dòng)，亦沒(méi)有激蕩人心的變革，更沒(méi)有驚心動(dòng)魄的革命。但是就民權(quán)進(jìn)展而言，它卻具有特殊的意義：在這一年里，我們見(jiàn)證了眾多關(guān)涉民生、體貼民情和反映民意的民權(quán)立法正在迅速擴(kuò)展，并開(kāi)始從“紙上的權(quán)利”變成生活的現(xiàn)實(shí)；“依法行政、執(zhí)政為民”也不再只是一句口號(hào)，而是有了具體措施和認(rèn)真落實(shí)；國(guó)家對(duì)私權(quán)利的保護(hù)和救濟(jì)正表現(xiàn)出前所未有的積極與真誠(chéng)；公民行使和維護(hù)權(quán)利的意識(shí)正在蓬勃興起并日漸高漲……所有這些“隨風(fēng)潛入夜，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲”的變革景象，都推動(dòng)著整個(gè)社會(huì)朝著政府開(kāi)明、政治清明、民權(quán)昌明和法律文明的方向演進(jìn)。而這一切，為步履維艱的中國(guó)法治提供了新的契機(jī)，帶來(lái)了新的希望。

變法：民權(quán)的確證與拓展

華夏民族具有悠久的法律傳統(tǒng)，早在夏朝就有“五刑”之法，春秋戰(zhàn)國(guó)是法治發(fā)達(dá)的時(shí)代，及至秦朝，“治道運(yùn)行，皆有法式”，甚至“法繁于秋荼，網(wǎng)密于凝脂”。由漢至清，法典體系之龐大，律例條文之繁多，為世界法律文明史中所罕見(jiàn)。然而囿于時(shí)代的局限，這些法律的價(jià)值取向不是維護(hù)民權(quán)，而是袒護(hù)君權(quán)、父權(quán)和夫權(quán)。因此，對(duì)百姓而言，法律無(wú)異于權(quán)利的桎梏和自由的枷鎖，他們“舉手掛羅網(wǎng)，動(dòng)足觸機(jī)陷”，身家性命毫無(wú)保障，更遑論財(cái)產(chǎn)權(quán)了。

晚清以降，變法之聲不絕于耳，權(quán)利話語(yǔ)反復(fù)言說(shuō)，威權(quán)政治逐步弱化，自由價(jià)值日漸彰顯。時(shí)至今日，法律已多如牛毛、密若繁星。然而現(xiàn)代法律應(yīng)是民主權(quán)利的屏障，“人民自由的圣經(jīng)”。有法可依固然重要，但更重要的是立法的質(zhì)量和價(jià)值取向。當(dāng)代中國(guó)法治已經(jīng)走到了一個(gè)理應(yīng)省察和錘煉自身，進(jìn)一步確證和拓展法律的“民本”價(jià)值取向的重要階段。2003年的“變法”，標(biāo)志了這種走向。當(dāng)人們正心存疑慮地議論“人權(quán)”時(shí)，“尊重和保障人權(quán)”的表述卻悄然載入了修憲議案。這是1949年以來(lái)中國(guó)從憲法上對(duì)“人權(quán)”的首次確認(rèn)，該款如獲通過(guò)，將對(duì)中國(guó)的人權(quán)保護(hù)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。人們由此可以期望，未來(lái)的法律將會(huì)更體現(xiàn)以人為本的人文關(guān)懷，更觀照公民權(quán)利和自由的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，改革開(kāi)放以來(lái)非公有財(cái)產(chǎn)日益受到重視和保護(hù)，但對(duì)于“私有財(cái)產(chǎn)權(quán)”仍然諱莫如深，或在法律措辭上遮掩躲閃。修憲議案一改過(guò)去的保守姿態(tài)，明確規(guī)定“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，大膽地將私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)提升到了憲法的高度。這不僅標(biāo)識(shí)著中國(guó)產(chǎn)權(quán)制度的重大突破，而且體現(xiàn)了中國(guó)法治的一個(gè)重大進(jìn)步。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，人是“單位人”、“部門(mén)人”，最終都是“國(guó)家人”。從搖籃到墓地，人們的一切活動(dòng)都要受到單位的控制；從家庭到社會(huì)，人們的一切行為均須服從國(guó)家的安排。改革開(kāi)放以來(lái)，個(gè)人自由的空間不斷拓展，新《婚姻登記條例》便明顯具有此種旨向。根據(jù)該條例：婚檢由強(qiáng)制改為自愿；結(jié)婚和離婚無(wú)需單位證明；離婚登記也可當(dāng)場(chǎng)辦妥。條例凸現(xiàn)了對(duì)個(gè)人自由的尊重和對(duì)個(gè)人隱私的保護(hù)，體現(xiàn)了法律的人情味和人性化，其影響已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了婚姻領(lǐng)域。難怪醞釀過(guò)程中它就引起了各界的密切關(guān)注，出臺(tái)后好評(píng)如潮。

公安部門(mén)承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)秩序、服務(wù)民眾的重任，然而長(zhǎng)期以來(lái)“警察”給人的感覺(jué)更多的是“管制”而非“服務(wù)”。有鑒于此，公安部推出了“30項(xiàng)便民利民措施”，涉及公眾普遍關(guān)心的戶籍、交通、出入境、消防等四方面。根據(jù)這些措施以及其他相關(guān)法律：新出生嬰兒戶口登記隨父隨母可自愿選擇；不再對(duì)申領(lǐng)身份證的年齡加以限制；考取駕照的年齡放寬到70歲；被判處徒刑和被決定勞教的人員不再被注銷(xiāo)戶口等等。與上述改革并行的是刑罰執(zhí)行制度的改革。隨著《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》的頒發(fā)，“社區(qū)矯正”制度開(kāi)始試行，這在保護(hù)罪犯人權(quán)方面邁出了重要一步。在一個(gè)社會(huì)中，如果罪犯的合法權(quán)益都能得到切實(shí)的保障，那么對(duì)普通公民的權(quán)益保障通常不會(huì)成為問(wèn)題。

在一個(gè)社會(huì)中，弱勢(shì)群體權(quán)利的保障水平往往反映出該社會(huì)人權(quán)的總體狀況。本來(lái)人們?cè)谏眢w狀況和能力等方面存有差別，無(wú)視這種差別強(qiáng)求結(jié)果一律平等，是平均主義的平等觀，本身便隱含著不平等。但這絕非意味任由人們?cè)V諸“叢林規(guī)則”自行拼搏，然后歡呼“優(yōu)勝劣汰”法則的勝利。現(xiàn)代法治的主旨之一就是政府有責(zé)任特別關(guān)照弱勢(shì)群體。令人感到欣慰的是，政府已經(jīng)開(kāi)始告別“GDP政績(jī)觀”，修憲議案也明確宣布國(guó)家要“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。而《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布，首次打破了國(guó)企與私企、公司與個(gè)體戶、民工與城市工人等差別，使所有中國(guó)境內(nèi)的職工或雇工都一律享有獲得工傷保險(xiǎn)的權(quán)利。《中華人民共和國(guó)道路安全法》也從以人為本的精神出發(fā)，將“撞了不白撞”的爭(zhēng)論劃上了一個(gè)句號(hào)，至此“道路上的弱勢(shì)群體”才終于松了一口氣。

限權(quán)：政府自律與重新定位

在一個(gè)社會(huì)中，如果公權(quán)力失去了制約，它就可能不斷膨脹、走向腐敗，人類(lèi)的實(shí)踐反復(fù)證明：“絕對(duì)的權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”，沒(méi)有哪種公權(quán)力成為這一“鐵律”的例外。一旦公共權(quán)力失去約束，民主就會(huì)蛻變?yōu)閷?zhuān)制，法治就會(huì)轉(zhuǎn)化為人治。在這種情況下，公民的權(quán)利和自由的危境就可想而知了。

當(dāng)人們正為此而憂慮擔(dān)心時(shí)，羊年出現(xiàn)了一個(gè)新的契機(jī)。公權(quán)力的運(yùn)作呈現(xiàn)出一種新氣象，傳達(dá)出一種新信息，預(yù)示了一種新希望。中國(guó)政府正在從管理控制型向公共服務(wù)型政府逐漸轉(zhuǎn)變。其重要表征是政府開(kāi)始自覺(jué)對(duì)自己的權(quán)限進(jìn)行限制和規(guī)范。行政許可法的終獲通過(guò)，成為又一部規(guī)范政府機(jī)關(guān)依法行政的重要法律。這部法律大大縮小了政府審批范圍，簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，公開(kāi)了審批程序，體現(xiàn)了簡(jiǎn)政放權(quán)、還權(quán)于民的理念。這在行政法治領(lǐng)域邁出了關(guān)鍵性的一步。

非典疫情的突發(fā)和迅速蔓延，是對(duì)中國(guó)政府應(yīng)變能力和權(quán)力運(yùn)作公開(kāi)性的嚴(yán)峻考驗(yàn)。中國(guó)政府改變了過(guò)去“內(nèi)外有別”、“內(nèi)部分級(jí)傳達(dá)”的傳統(tǒng)做法，明確要求各級(jí)政府信息公開(kāi)，不得緩報(bào)、瞞報(bào)。隨后，衛(wèi)生部每天通過(guò)媒體直接向社會(huì)公布疫情。政府已經(jīng)意識(shí)到，在緊急狀態(tài)中，對(duì)信息的封閉和隱瞞比緊急狀態(tài)本身更可怕。同時(shí)，數(shù)百名中央和地方官員因防治非典不力而受到處分。這在中國(guó)幾無(wú)先例，官員震驚，百姓則拍手稱(chēng)快。這種嚴(yán)明責(zé)任和改善吏治的“試驗(yàn)”，使得人們有理由期待官員問(wèn)責(zé)制的制度化和法律化。緊急狀態(tài)是對(duì)法治的重要考驗(yàn)，《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的及時(shí)出臺(tái)，在中國(guó)這樣一個(gè)法治尚不健全的國(guó)度，尤其顯得難能可貴。

公權(quán)力腐敗問(wèn)題一直是民眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，2003年是中國(guó)政府出擊重拳懲治腐敗貪官的一年：潘廣田、叢福奎、李嘉廷、田鳳岐、王雪冰、麥崇楷、劉方仁、程維高、王鐘麓、王懷忠、田鳳山、劉克田……一個(gè)個(gè)高級(jí)貪官相繼落馬，或者受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分，或者被判處徒刑甚至死刑。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年1月至11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂案30823件，查辦涉案犯罪嫌疑人33666人。為了遏制腐敗，中國(guó)政府采取了包括黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤在內(nèi)的“十大反腐措施”，部分地區(qū)還嘗試“廉政金制度”、“廉政準(zhǔn)入制度”以及直指省市一把手的“述職述廉”制等新舉措。同時(shí)，《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》的簽署，也表明了中國(guó)政府反腐敗的決心和立場(chǎng)。另外，公安部進(jìn)行了內(nèi)部整頓，將33761名不具有執(zhí)法主體資格的人員調(diào)離了崗位，并清退、解聘了10940名素質(zhì)低下不適合公安工作的人員。

在稱(chēng)道反腐舉措及其成果的同時(shí)，也不無(wú)沉重地意識(shí)到：欲從根本上遏制官員腐敗，必須從權(quán)力的來(lái)源、配置、運(yùn)作和監(jiān)督等體制問(wèn)題上入手，形成一種以法限權(quán)、以權(quán)制權(quán)、以民督權(quán)的體制，使官員想腐敗而不敢，欲腐敗而不能。

救濟(jì)：對(duì)草根階層的呵護(hù)

法律上的民權(quán)僅是一種“紙上權(quán)利”，要變成現(xiàn)實(shí)權(quán)利，還需相應(yīng)的制度保障和救濟(jì)。無(wú)論多么美妙的權(quán)利話語(yǔ)和多么完美的權(quán)利體系，如果缺乏有效的救濟(jì)機(jī)制，最終仍然不過(guò)是權(quán)利的“空頭支票”、“花瓶”和“花架子”。近年來(lái)，成群結(jié)隊(duì)的上訪，無(wú)休無(wú)止的申訴以及自殘自殺等惡性事件屢屢發(fā)生，與權(quán)利救濟(jì)渠道不暢直接關(guān)聯(lián)。鑒于此，中國(guó)政府正致力于完善權(quán)利救濟(jì)制度。

長(zhǎng)期以來(lái)，法律援助制度的實(shí)際運(yùn)作并不能令人滿意：民眾不知該往何處尋求法律援助；由于攤派制度缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，當(dāng)事人得不到高質(zhì)量的服務(wù)；提供法律援助的數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際的需要。新頒布的法律援助條例首次明確承認(rèn)“法律援助是政府的責(zé)任”，規(guī)定要專(zhuān)款專(zhuān)項(xiàng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的法律援助機(jī)構(gòu)。這從一個(gè)側(cè)面表明了政府責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)，同時(shí)也表明在保護(hù)邊緣和弱勢(shì)群體利益方面，政府正在努力采取措施提供法律救濟(jì)。

“孫志剛案件”成為羊年最引人注目的事件之一。慘劇發(fā)生后，人們對(duì)孫志剛深表同情，對(duì)有關(guān)執(zhí)法人員深感憤慨。當(dāng)一批類(lèi)似的惡性事件被披露出來(lái)，人們就注意到了間接導(dǎo)致慘劇發(fā)生的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。對(duì)這部法律的批評(píng)導(dǎo)致了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》的出臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)了從“收容遣送”到“救助管理”的重大轉(zhuǎn)變。誠(chéng)然，民主與法治之路本就不是一帆風(fēng)順，而是充滿著曲折和艱辛，有時(shí)需要付出沉重的代價(jià)。孫志剛以自己的生命換取了法治的進(jìn)步，避免了千千萬(wàn)萬(wàn)這類(lèi)慘劇的發(fā)生。但是，這樣的代價(jià)是否過(guò)于沉重了呢？

當(dāng)代中國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)日新月異，一幢幢高樓平地崛起，一座座橋梁凌空飛架，一條條道路平展延伸……這一切都離不開(kāi)民工們默默的奉獻(xiàn)。3800多萬(wàn)的建筑工人80%是農(nóng)民，他們生活在城市的邊緣，在被人們遺忘的角落里，過(guò)著再簡(jiǎn)樸不過(guò)的生活，期盼自己的勞動(dòng)能夠及時(shí)得到報(bào)償。然而當(dāng)他們風(fēng)塵仆仆卻兩手空空回家時(shí)，如何面對(duì)家人期盼的目光？！多年來(lái)，拖欠民工工資已經(jīng)是一個(gè)公開(kāi)的秘密。據(jù)統(tǒng)計(jì)：到2002年底，全國(guó)累計(jì)拖欠施工單位工程款已達(dá)3360億元，相當(dāng)于當(dāng)年建筑和房地產(chǎn)業(yè)增加值的1/3以上。長(zhǎng)期以來(lái)，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有受到應(yīng)有的重視，也缺乏有效的救濟(jì)措施。

當(dāng)總理親自幫助村民熊德明討回了工錢(qián)之后，各級(jí)政府和法院紛紛采取果斷措施，著力解決這個(gè)問(wèn)題。北京市建委在全國(guó)率先提出了100%兌付民工工資100億元的目標(biāo)，同時(shí)決定對(duì)惡意拖欠民工工資的湖北的一家工程公司逐出北京市場(chǎng)。據(jù)建設(shè)部年底對(duì)10個(gè)省、自治區(qū)和直轄市的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，僅在建筑領(lǐng)域尚有將近一半的民工工資沒(méi)有兌付，盡管如此，人們畢竟看到了解決這個(gè)問(wèn)題的曙光。

拖欠民工工資有各種原因，最重要的是投資機(jī)構(gòu)拖欠工程款。而這些工程款中，政府投資工程拖欠的占近1/3，這就不難理解法院過(guò)去在此方面為何很少作為了。此外，拖欠工程款中一個(gè)弦外之音是，有相當(dāng)一部分工程屬于“政績(jī)工程”或“形象工程”，實(shí)際上是“勞民工程”和“腐敗工程”。由此可見(jiàn)解決拖欠民工工資問(wèn)題本身就是個(gè)復(fù)雜的工程。

房屋拆遷問(wèn)題也已經(jīng)引發(fā)了大量糾紛，甚至導(dǎo)致了多起惡性事件。為此，建設(shè)部制定了《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見(jiàn)》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。由此明確了拆遷評(píng)估價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)；建立了公開(kāi)、公平選擇拆遷估價(jià)機(jī)構(gòu)的機(jī)制和拆遷評(píng)估糾紛調(diào)處機(jī)制；確立了拆遷估價(jià)結(jié)果公示制度和拆遷聽(tīng)證制度；規(guī)定了被拆遷房屋性質(zhì)和面積爭(zhēng)議的處理方法；改進(jìn)了行政裁決及強(qiáng)制拆遷的程序；完善了拆遷裁決的司法救濟(jì)程序等等。

這兩個(gè)法律文件的實(shí)施，對(duì)于明顯處于弱勢(shì)的拆遷戶來(lái)說(shuō)，無(wú)疑增加了法律的保護(hù)和救濟(jì)。

2003年，法院、檢察院和公安機(jī)關(guān)不約而同地大力清理“超期羈押”。在性質(zhì)上，超期羈押無(wú)異于非法拘禁，是對(duì)公民自由的非法限制。在一個(gè)法治國(guó)家，這是“不應(yīng)該發(fā)生的故事”。11月底，除91起案件因被告人檢舉需要查證等法定事由而無(wú)法清理外，全國(guó)法院所有超期羈押案件全部如期清理完畢。至年底，全國(guó)法院共清理超期羈押案件4100件，7658名被超期羈押的被告人獲得了公正的判決。清理超期羈押規(guī)模如此之大、范圍如此之廣，涉及案件人員如此之多，對(duì)于中國(guó)的法院來(lái)說(shuō)，還是第一次，但愿也是最后一次。

覺(jué)醒：民權(quán)意識(shí)的表達(dá)

十幾年前，《秋菊打官司》這部電影使得秋菊的形象幾乎家喻戶曉，成為民告官的典型，她的口頭禪“討個(gè)說(shuō)法”也被詮釋為權(quán)利意識(shí)的鄉(xiāng)土表述。伴隨著中國(guó)法治和民主進(jìn)程發(fā)展的深入，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)也逐漸覺(jué)醒，在2003年表現(xiàn)的尤為明顯。

首先，“民告官”的案件有增無(wú)減，從20世紀(jì)80年代每年不過(guò)幾十件，至今已經(jīng)升至每年10萬(wàn)件以上。行政訴訟法實(shí)施以來(lái)的13年間，行政訴訟案件累積達(dá)到了80萬(wàn)件，而且原告勝訴率也在逐年增加。拋開(kāi)其他因素，“民告官”訴訟率的增加從一個(gè)側(cè)面反映出公民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)。

其次，積極參與選舉在一定程度上表明了公民政治權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)。在2003年北京市區(qū)縣人大代表選舉中，出現(xiàn)了23名自薦候選人，其中兩名自薦候選人正式當(dāng)選。同時(shí)在深圳、湖北潛江等地也出現(xiàn)了多名自薦候選人。他們的出現(xiàn)說(shuō)明了民眾民主權(quán)利意識(shí)的興起，成為了中國(guó)公民政治權(quán)利演進(jìn)中的一道新的風(fēng)景線，同時(shí)也說(shuō)明了中國(guó)的選舉制度也開(kāi)始有了新的起色。

再次，轟動(dòng)全國(guó)的“處女賣(mài)淫案”、“夫妻嫖娼案”以及“陜西黃碟案”……如果不是當(dāng)事人據(jù)理抗?fàn)?，依法維權(quán)，可能完全出現(xiàn)另一種結(jié)果。這些案件的廣泛傳播，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其本身的意義，從不同角度催發(fā)了公民的權(quán)利意識(shí)，增加了依法維權(quán)的信心與勇氣。

最后，權(quán)利訴求需要適當(dāng)?shù)谋磉_(dá)渠道。如果缺乏這些渠道或者渠道不暢，那么權(quán)利意識(shí)難以進(jìn)行傳播、交流和溝通，更不用說(shuō)形成整體的影響了。2003年的公民權(quán)利事件當(dāng)中，網(wǎng)絡(luò)等媒體對(duì)于表達(dá)渠道的暢通起到了重要作用，民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)所表達(dá)已經(jīng)對(duì)這些事件和案件產(chǎn)生了事實(shí)上的影響。雖然網(wǎng)絡(luò)言論尚需理性的過(guò)濾，但是它至少為公民真實(shí)的表達(dá)權(quán)利提供了一種通暢快捷的載體，便利有效的渠道，以及虛擬多維的空間，使公民、國(guó)家和社會(huì)之間的信息共享程度大大提高，形成一種整體的權(quán)利輿論和良性互動(dòng)。

與此相關(guān)，上述事件發(fā)生后，出現(xiàn)了學(xué)者、律師等民間人士的“上書(shū)熱”、“建議風(fēng)”。無(wú)論是孫志剛事件的“三博士”、“五學(xué)者”，還是徐建平案中的200名公民，從乙肝患者追求就業(yè)平等，到拆遷戶請(qǐng)求違憲審查，大江南北，神州上下，民間知識(shí)精英甘作公民代言人，上書(shū)呼吁，啟蒙思想，宣傳法治，