國際環(huán)境法上的人類共同責任對美國拒絕批準《京都議定書》的法理分析國際環(huán)境法的視角

國際環(huán)境法上的人類共同責任對美國拒絕批準《京都議定書》的法理分析國際環(huán)境法的視角

1關(guān)于美國來減排溫室氣體排放量的爭議地球?qū)拥臏囟群腿蜃兓堑厍蛏鷳B(tài)系統(tǒng)變化的重要標志。聯(lián)合國IPCC專家報告認為:全球變暖是由于人類排放了太多的二氧化碳等溫室氣體的緣故。為控制和減少溫室氣體的排放,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》相繼出臺?！毒┒甲h定書》的核心內(nèi)容是:要求38個工業(yè)化程度較高的國家削減溫室氣體排放量。美國是世界頭號排放大國,二氧化碳排放量占世界總量的1/4。因此,美國的態(tài)度是舉足輕重的。1997年,時任副總統(tǒng)的戈爾代表美國在《京都議定書》上簽字;2001年,布什總統(tǒng)拒絕批準它,也就是說,拒絕履行所分攤的削減7%的溫室氣體的承諾。為此,美國拋出了三個拒絕批準的抗辯理由。其一,該協(xié)議對美國不公;其二,它缺乏科學上的確定性;其三,協(xié)議所運用的削減、限排方法太原始,應(yīng)引進排放交易機制取而代之。本文提出且討論的問題是:美國之抗辯理由有無嚴格的法理依據(jù)。下面,筆者試從國際環(huán)境法視角,對之進行法理探討,以激濁揚清,匡正視聽。2共同但有區(qū)別的責任原則布什政府認為《京都議定書》對其不公,所持證據(jù)是:中國、印度之類第三世界排放大國并未列入削減名單。這里,此抗辯存在一個潛伏的邏輯大前提:各國應(yīng)承擔平等、均攤責任。但實質(zhì)上,這一大前提恰好違背了國際環(huán)境法上的基本原則——共同但有區(qū)別的責任原則。共同但有區(qū)別的責任是國家履行國際環(huán)境法上的國際義務(wù)的基礎(chǔ)。共同責任是基于地球生態(tài)系統(tǒng)的整體性而提出的。人類共同生活在一個地球上,地球環(huán)境質(zhì)量的惡化危及所有國家的利益,保護地球因而成為人類共同的責任。共同責任的重心指向發(fā)展中國家,強調(diào)發(fā)展中國家不得以經(jīng)濟、技術(shù)等不足來推脫責任。然而,“共同”并不意味著“平等”抑或“均攤”。由于導致全球環(huán)境退化的因素的多元化,發(fā)達國家理應(yīng)承擔更大的責任。從歷史上看,氣候變化問題主要由于發(fā)達國家長期過度消耗石化燃料排放溫室氣體造成的;從現(xiàn)實角度看,當代地球環(huán)境所承受的來自人類社會的壓力大部分來自發(fā)達國家。根據(jù)國際能源署的統(tǒng)計,發(fā)達國家以占世界25%的人口排放全世界75%的氣體;而人口僅占世界總?cè)丝?%的美國,其排氣量卻高達總量的25%。相反,中國、印度等排放大國總量雖不小,但人均卻極有限。美國溫室氣體的人均排放量是世界平均水平的5.2倍,是德國的1.9倍,英國的2.2倍,日本的2.25倍,法國的3.2倍,更是中國的8.7倍。如果要求發(fā)展中國家付出同等代價、采取同樣措施為主要由發(fā)達國家造成的危機承擔責任,這不是實質(zhì)公平。此外,發(fā)達國家有著雄厚的經(jīng)濟實力與先進的環(huán)保技術(shù),有能力為解決全球環(huán)境問題承擔更大的義務(wù),這也是現(xiàn)實可行的?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》及其《京都議定書》是共同但有區(qū)別的責任原則的主要條文載體。前者作出原則性規(guī)定,“發(fā)達國家締約方應(yīng)當率先對付氣候變化及其不利影響?！焙笳卟粌H規(guī)定發(fā)達國家以非商業(yè)性優(yōu)惠條件轉(zhuǎn)讓環(huán)保技術(shù)的義務(wù),而且規(guī)定發(fā)達國家應(yīng)向發(fā)展中國家提供區(qū)別于傳統(tǒng)援助的額外資金援助(占其GNP值的0.7%)。當然,其核心內(nèi)容是列舉以美國為首的38個高工業(yè)化國家溫室氣體的削減排放承諾。公約及《京都議定書》之所以作出這樣的安排,主要是考慮到廣大發(fā)展中國家的具體情況和特殊需要。面臨著環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展雙重壓力的發(fā)展中國家,不應(yīng)當承擔與其歷史和現(xiàn)實責任以及當前的能力不成比例的不合理的義務(wù)(即具體的限排指標)。而且,關(guān)于發(fā)展中國家承擔的一般承諾,公約第4條第7款也特別規(guī)定“發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本《公約》下的承諾,將取決于發(fā)達國家締約方對其在本《公約》下所承擔的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行,并將充分考慮到經(jīng)濟和社會發(fā)展以及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要的和壓倒一切的優(yōu)先事項?！笨梢?追求實質(zhì)公平就應(yīng)當恪守共同但有區(qū)別的責任原則,就必須切實履行《京都議定書》。布什政府以協(xié)議不公為由拒絕批準,既有悖于國際環(huán)境法基本原則,又背離了實質(zhì)公平這一法的價值取向,在法理上是站不住腳的。3國際習慣法:風險預(yù)防原則在環(huán)境問題上的實現(xiàn)布什政府堅持拒絕批準的第二個抗辯理由是:《京都議定書》存在科學上的不確定性。確實,目前科學界對二氧化碳的溫室效應(yīng)仍有異議。但不確定性能夠成為拒絕批準的合法理由嗎?回答是否定的。因為,像氣候變化這樣的全球性環(huán)境問題有其特殊之處,不能簡單地強調(diào)采取預(yù)防措施是否符合成本效益原則,而是要更多地考慮環(huán)境風險的預(yù)防。為解決氣候變化這樣的全球性環(huán)境問題,國際環(huán)境法根據(jù)環(huán)境問題的特點確立了風險預(yù)防原則。風險預(yù)防原則最初是在區(qū)域海洋環(huán)境保護領(lǐng)域中由美國、德國等發(fā)達國家所提出的,后來其適用范圍逐漸擴大到了全球海洋環(huán)境保護領(lǐng)域,并在1992年里約會議后開始適用于全球環(huán)境保護的各個領(lǐng)域。目前,風險預(yù)防原則得到了1992年《里約宣言》、1992年《生物多樣性公約》、1992年《東北大西洋海洋環(huán)境保護公約》等重要的國際環(huán)境法律文件的確認,成為一項正在形成中的國際習慣法規(guī)則。1992年《氣候變化框架公約》第3條第3款也明確規(guī)定“各締約方應(yīng)當采取預(yù)防措施,預(yù)測、防止或盡量減少引起氣候變化的原因,并緩解其不利影響。當存在造成嚴重的或不可逆轉(zhuǎn)的損害的威脅時,不應(yīng)以科學上沒有完全的確定性為理由推遲采取這些措施?！边@一原則是基于環(huán)境問題的兩大特性提出的。其一,滯后性。就國內(nèi)法的實踐而言,環(huán)境的源頭性惡化與其結(jié)果的外在化表現(xiàn)之間存在客觀的時間差。也就是說,環(huán)境問題在時間上和空間上的可變性很大,其通常是透過廣大的空間和長久的時間,經(jīng)過多種因素的復(fù)合累積,才逐漸形成或擴大的。而在國際環(huán)境法領(lǐng)域,由于環(huán)境惡化的全球整體性與環(huán)境治理的主權(quán)自治性同時并存又尖銳沖突,相應(yīng)的國際環(huán)境問題潛伏期更長,滯后性更突出。其二,不可逆轉(zhuǎn)性。以氣候問題為例?？茖W家目前關(guān)于氣候變化的認識不是很統(tǒng)一。主流觀點認為工業(yè)活動排放的二氧化碳等氣體會導致“溫室效應(yīng)”,使全球變暖;但也有相當多的科學家認為這些氣體會產(chǎn)生“陽傘效應(yīng)”,使全球氣候變冷。不過,下列結(jié)論是已經(jīng)得到所有科學家所公認的,即無論氣候變暖或變冷,都會給全球的生態(tài)系統(tǒng)和人類生產(chǎn)和生活帶來負面影響;氣候變化有著巨大的慣性,環(huán)境損害往往以指數(shù)形式增長,而且一旦發(fā)展成型,則依現(xiàn)有技術(shù)條件勢難扭轉(zhuǎn);因而越早采取措施,危險就越低,付出的代價也越小?？傊?環(huán)境損害的滯后性與損害后果的不可逆轉(zhuǎn)性合乎邏輯地推導出風險預(yù)防原則,從而在理論上成功地包容了不確定性。《氣候變化框架公約》鮮明體現(xiàn)出對風險預(yù)防原則的國際立法關(guān)懷。作為該原則的主要倡導國之一以及該公約有影響的締約國,美國拒絕批準行為于法不容,于理不通,在理論上陷入了難以自圓其說的怪圈,在實踐中也受到來自主流社會的強烈譴責。4發(fā)達國家之間的污染者負擔原則布什政府最后一個抗辯是:限排、削減方式太原始、不經(jīng)濟,應(yīng)以排放交易等靈活機制取代之。這一抗辯貌似公允有理,實質(zhì)上仍然經(jīng)不住法理的推敲。因為在環(huán)境損害負擔(包括治理與補償)方面,污染者負擔是一般原則,排放交易制度是例外,只能作為國內(nèi)正常履約的補充機制嚴格控制適用。污染者負擔原則(PollutersPayPrinciple)起源于主權(quán)國家國內(nèi)環(huán)保實踐,本指污染者造成的損害應(yīng)由其本人承擔責任,不能轉(zhuǎn)嫁給由全體納稅人組成的社會總體與受害者個體。在國際環(huán)境法領(lǐng)域,這一原則有了自然的合理延伸:反對發(fā)達國家以講究成本效益為由逃避其自身的國內(nèi)負擔。排放交易制度是環(huán)境使用權(quán)交易制度之一,是環(huán)境保護的經(jīng)濟手段的運用。作為一項典型的私法手段,它以追求最大的成本效益為原則,其恰當適用可以刺激環(huán)境保護。采用這一制度對發(fā)達國家來說,可以避免其因履行控制溫室氣體排放的承諾而可能導致的對國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的限制;對發(fā)展中國家來說,可為其帶來更多的國外資金、技術(shù)并提高其能源利用效率;從整體上看,它可以低成本、高效益地實現(xiàn)全球大氣中溫室氣體濃度和數(shù)量的凈減少。因此,美國希望通過借助排放交易等靈活機制,與其他國家(主要是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家和發(fā)展中國家)開展合作、進行限排額度交易,是有其合理性的。然而排放交易需要嚴格控制,不能沖擊污染者負擔原則在責任體系中的主導地位。具體到溫室氣體排放問題上,發(fā)達國家之間的排放交易實踐應(yīng)當被認可。因為它在價值取向上較好地把握了公平與效益這一對矛盾對立體的平衡。而對于發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的排放交易實踐,則應(yīng)持謹慎的態(tài)度,不宜鼓勵與推廣。因為,在強調(diào)限排溫室氣體的效率的同時,不能忽視其背后隱藏的公平問題。排放交易存在著固有的缺陷。首先,排放交易等靈活機制可能被發(fā)達國家將其本應(yīng)承擔的義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給限排額度的出售國(主要是發(fā)展中國家),以此來逃避其應(yīng)當以國內(nèi)行動履行的承諾。其次,靈活機制由于只是向發(fā)展中國家轉(zhuǎn)讓現(xiàn)有技術(shù),可能會減少發(fā)達國家革新其能源技術(shù)的積極性。再次,靈活機制可能會沖擊發(fā)達國家現(xiàn)行的對發(fā)展中國家的官方援助,并可能限制發(fā)展中國家能源工業(yè)的長期發(fā)展。此外,此類交易實踐往往建立在交易主體經(jīng)濟地位不平等的基礎(chǔ)上,有悖于平等獨立的私法精神;而且,就發(fā)展中國家而言,此類交易實踐有強大的慣性,易于萌生對發(fā)達國家的依賴心理,不利于發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展。鑒于此,公約的第一次締約方大會就已經(jīng)規(guī)定,靈活機制是補充性的履約方式,只能被視為實現(xiàn)公約目標的次要手段;靈活機制不得以任何方式改變公約各締約方在公約中所作的承諾?？傊?發(fā)達國家本國硬性削減不容回避,排放交易制度僅是補充,適用須嚴格控制。布什政府以此為籍口拒絕批準《京都議定書》,表明它完全放棄了通過本國控制二氧化碳的排放來履行本國限排義務(wù)這個根本的履約途徑,妄圖憑借本國強大的經(jīng)濟、技術(shù)實力達到負擔域外轉(zhuǎn)移的目的,其實質(zhì)是對污染者負擔原則的惡意逃避,必須堅決反對。5對美日拒絕批準的法理精神作為國際環(huán)境法基本原則的完美載體,《京都議定書》理應(yīng)得到切實