關(guān)于我國(guó)國(guó)債立法的幾個(gè)問題

關(guān)于我國(guó)國(guó)債立法的幾個(gè)問題

一、建設(shè)兼具透明度與嚴(yán)肅性的發(fā)揮1.個(gè)人信用法體系尚未完善。我國(guó)盡管多次頒布《國(guó)庫(kù)券條例》和《特種國(guó)債條例》等,但沒有一部系統(tǒng)、全面的《國(guó)債法》。即使這些已頒布的法規(guī)也存在與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政不相適應(yīng)的問題,需要進(jìn)行修訂。現(xiàn)行的國(guó)債的法規(guī)頒布于20世紀(jì)80年代,帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。缺乏對(duì)國(guó)債的發(fā)行、國(guó)債償還、國(guó)債利率、國(guó)債交易、國(guó)債規(guī)模的系統(tǒng)性規(guī)定。2.國(guó)債法律制度總體的法律層次比較低,立法級(jí)次和適用范圍都離國(guó)債發(fā)展和國(guó)債立法的要求相距甚遠(yuǎn)。只有國(guó)務(wù)院和財(cái)政部頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章,沒有國(guó)家立法機(jī)關(guān)的制定的全國(guó)性法律對(duì)國(guó)債制度的規(guī)范。大量的國(guó)債的實(shí)踐操作規(guī)程靠通知和文件來實(shí)現(xiàn)。透明度是WTO的主要目標(biāo)之一。我國(guó)債券立法尚不完善,其大量規(guī)范是以通知、命令等方式公布,形式上欠缺透明度和嚴(yán)肅性。2003年中國(guó)國(guó)債發(fā)行走出了重要一步,每年年初公布部分國(guó)債發(fā)行計(jì)劃的舉措將增加國(guó)債發(fā)行的透明度,促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展。這是財(cái)政部第一次按年公布國(guó)債發(fā)行計(jì)劃。此前,財(cái)政部按季度公布在銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行國(guó)債的計(jì)劃,不公布證券交易所的國(guó)債發(fā)行計(jì)劃。3.國(guó)債法規(guī)的立法質(zhì)量不高,影響法規(guī)的執(zhí)行和適用。表現(xiàn)在法規(guī)的規(guī)范過于原則、籠統(tǒng)。有些規(guī)定本身不合理,不切合實(shí)際,在法規(guī)適用過程中容易產(chǎn)生理解和執(zhí)行的偏差。比如關(guān)于國(guó)債市場(chǎng)信息系統(tǒng)建設(shè)與信息披露管理、規(guī)范發(fā)行、交易方式等方面的立法建設(shè)欠缺。4.我國(guó)國(guó)債制度和立法面對(duì)WTO的挑戰(zhàn)。入世后外資將會(huì)按中國(guó)政府的承諾進(jìn)入中國(guó)國(guó)債市場(chǎng),履行WTO協(xié)議中涉及金融領(lǐng)域的協(xié)議條款。國(guó)債市場(chǎng)作為整個(gè)金融市場(chǎng)的組成部分,其對(duì)外開放的程度與我國(guó)加入WTO后整個(gè)金融體系對(duì)外開放的總體進(jìn)程密切相關(guān)。5.雖然每年全國(guó)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)政府報(bào)告或預(yù)決算的決議中把發(fā)行國(guó)債的盤子也都包括在其中被批準(zhǔn)了,但這種批準(zhǔn)只是工作性的法律效力,它不能替代發(fā)行國(guó)債的原始的法律依據(jù)。只有通過制定國(guó)債法,對(duì)發(fā)行國(guó)債的原則、規(guī)模、結(jié)構(gòu)(種類)、程序、投資使用、項(xiàng)目驗(yàn)收、效果檢查、法律責(zé)任的規(guī)定,建立國(guó)債市場(chǎng)和債券市場(chǎng)管理,才能保障發(fā)行國(guó)債目的實(shí)現(xiàn)。6.沒有統(tǒng)一、高效的國(guó)債市場(chǎng)。統(tǒng)一是加強(qiáng)資金、資本市場(chǎng)建設(shè)和投融資體制改革的必然要求,但現(xiàn)行國(guó)債市場(chǎng)分割為交易所市場(chǎng)和銀行間市場(chǎng),不僅不利于國(guó)債價(jià)格和收益率的形成,也不利于其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。7.目前國(guó)家對(duì)國(guó)債投資的重大項(xiàng)目的稽查和監(jiān)管不僅存在機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、重復(fù)稽查現(xiàn)象,而且在具體稽查和監(jiān)管工作中也是各自為政,各稽查和監(jiān)管部門的職責(zé)范圍和權(quán)限不清,項(xiàng)目稽查的實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)和具體整改措施不一?；?、監(jiān)管工作缺乏規(guī)范化、制度化和程序化的有效管理和協(xié)調(diào),不利于項(xiàng)目稽查和監(jiān)管工作的順利實(shí)施,妨礙了項(xiàng)目稽查和監(jiān)管效率的進(jìn)一步提高。二、完善我國(guó)市場(chǎng)化債權(quán)發(fā)行的管理辦法,提高現(xiàn)行法的透明度(一)國(guó)債立法的基本方針1.在憲法修改方面,尤其應(yīng)當(dāng)明確幾個(gè)重要的“法定原則”,即預(yù)算法定原則、稅收法定原則和國(guó)債法定原則,這幾個(gè)原則的確定和有效堅(jiān)持,對(duì)于解決我國(guó)實(shí)踐中的大量問題是非常重要的。此外,還應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)的財(cái)稅方面的權(quán)力配置作出明確規(guī)定,這是解決財(cái)稅體制法問題的最重要的依據(jù)。2.健全國(guó)債法律環(huán)境,應(yīng)盡快出臺(tái)《國(guó)債法》。中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)日益與國(guó)際接軌,這將為國(guó)債市場(chǎng)帶來更多的機(jī)遇,首先,國(guó)債交易制度進(jìn)一步與國(guó)際接軌。加入WTO以后,境外資本也將進(jìn)入國(guó)債市場(chǎng),規(guī)范國(guó)債市場(chǎng)參與各方的權(quán)利義務(wù)并設(shè)定制約手段,起草一部完整的《國(guó)債法》,規(guī)范國(guó)債發(fā)行、流通、使用、管理和償還全過程,同時(shí)證券公司的評(píng)級(jí)制度也是法律環(huán)境的一個(gè)重要方面。3.修訂《國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商管理暫行辦法》。隨著國(guó)債市場(chǎng)的發(fā)展,《國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商管理暫行辦法》已經(jīng)明顯不適應(yīng)發(fā)展需要。為促進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)對(duì)外開放,應(yīng)加入外資金融機(jī)構(gòu)成為一級(jí)自營(yíng)商的有關(guān)準(zhǔn)入條件;增加一級(jí)自營(yíng)商承擔(dān)做市商義務(wù)的規(guī)定,要求它們?yōu)閭瘓?chǎng)外市場(chǎng)的建設(shè)發(fā)揮應(yīng)有作用;加強(qiáng)對(duì)一級(jí)自營(yíng)商隊(duì)伍的年審工作,使國(guó)債一級(jí)自營(yíng)商真正成為國(guó)債市場(chǎng)上有效的中介組織。4.制定并頒布關(guān)于國(guó)債發(fā)行方式的行政法規(guī)制度。盡管我國(guó)已經(jīng)采取了招標(biāo)的方式發(fā)行國(guó)債,但為確保發(fā)行市場(chǎng)的嚴(yán)肅性和法制化,尤其是依照WTO有關(guān)透明度的要求,應(yīng)當(dāng)按照公平、公開、公正的原則對(duì)招標(biāo)事宜以行政法規(guī)形式加以規(guī)范化。5.改進(jìn)國(guó)債規(guī)模的控制機(jī)制,將債務(wù)負(fù)擔(dān)率保持在合理范圍內(nèi)。近年來國(guó)債發(fā)行規(guī)模逐年提高,雖然對(duì)彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)力不足、彌補(bǔ)財(cái)政赤字等有好處,但從中長(zhǎng)期來講,國(guó)家不能過度依賴國(guó)債。取消中央政府過多包攬國(guó)債發(fā)行的現(xiàn)行做法,發(fā)債規(guī)模由法律規(guī)定,全國(guó)人大批準(zhǔn),審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督。6.全面清理現(xiàn)有的國(guó)債法規(guī),進(jìn)而采取相應(yīng)措施在全面清理現(xiàn)有法規(guī)的基礎(chǔ)上,區(qū)別不同情況,采取不同的對(duì)策:對(duì)已經(jīng)完全不適用和部分不適用的法規(guī),該廢止的廢止,該部分失效的失效,該修改的修改。7.從我國(guó)的國(guó)情出發(fā),借鑒國(guó)外財(cái)稅立法經(jīng)驗(yàn)。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、法制比較健全的國(guó)家,對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)債立法,借鑒和吸收他們的成功經(jīng)驗(yàn),是對(duì)人類文明成果的繼承,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律的要求。但是,我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低。經(jīng)過20多年的改革開放,目前我國(guó)已經(jīng)初步形成了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及其相應(yīng)的財(cái)稅體制。因此,借鑒和吸收國(guó)外經(jīng)驗(yàn)時(shí),必須從中國(guó)的實(shí)際出發(fā),認(rèn)真研究、擇優(yōu)選擇對(duì)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最有用、最有效的為我所用。這就要求我們,一方面要借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家由議會(huì)制定法律的通常做法和有關(guān)經(jīng)驗(yàn);另一方面在國(guó)債立法的原則、內(nèi)容和規(guī)定上要研究吸收國(guó)外立法的有效成果,以加快國(guó)債立法的步伐,促進(jìn)我國(guó)改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。8.加強(qiáng)國(guó)債管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和協(xié)調(diào),加強(qiáng)財(cái)政部與人民銀行、證監(jiān)會(huì)的聯(lián)系,充分發(fā)揮財(cái)政部在國(guó)債市場(chǎng)中的主導(dǎo)作用,不要搞“各持一把號(hào),各吹各的調(diào)”。9.適時(shí)修改法律,允許地方發(fā)行公債。目前發(fā)債主要是中央財(cái)政(國(guó)債)和金融機(jī)構(gòu)債券,地方公債是不能發(fā)行的,公司(企業(yè))債很少,基本處于停滯狀態(tài)?；饦I(yè)雖有一定的發(fā)展,但與發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)相比差距很大。今后除了中央政府(財(cái)政)發(fā)行國(guó)債以外,應(yīng)盡早立法或制定法規(guī),允許地方政府和企業(yè)在符合條件的前提下,發(fā)行一定數(shù)量的債券,用于產(chǎn)業(yè)(創(chuàng)業(yè))投資。對(duì)某些專項(xiàng)或特別項(xiàng)目,比如西部大開發(fā)、北京奧運(yùn)基建、符合條件的“小城鎮(zhèn)”建設(shè)等等,可以探索發(fā)行十年或十年以上的長(zhǎng)期債券,建成取得效益后償還。這類項(xiàng)目關(guān)鍵是科學(xué)論證決策,不能隨心所欲、“長(zhǎng)官意志”、一哄而起。(二)完善市場(chǎng)交易的有關(guān)法規(guī)及制度建設(shè)對(duì)于二級(jí)市場(chǎng)有關(guān)法律制度建設(shè),筆者認(rèn)為主要應(yīng)做好以下幾個(gè)方面的工作:1.制定系統(tǒng)的國(guó)債交易有關(guān)法規(guī),規(guī)范二級(jí)市場(chǎng)的國(guó)債交易問題,加強(qiáng)市場(chǎng)信息披露制度建設(shè)。2.在一定條件下允許符合一定資格條件的海外金融機(jī)構(gòu)作為中國(guó)國(guó)債托管清算系統(tǒng)成員單位,使之能代理外國(guó)投資者參與中國(guó)國(guó)債市場(chǎng)投資,推進(jìn)國(guó)債市場(chǎng)進(jìn)一步對(duì)外開放。3.推動(dòng)國(guó)債市場(chǎng)統(tǒng)一。1997年以來,中國(guó)國(guó)債的場(chǎng)內(nèi)和場(chǎng)外市場(chǎng)都有了較快發(fā)展,但兩個(gè)市場(chǎng)相互獨(dú)立的狀況制約了國(guó)債市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展。因此,需要積極創(chuàng)造條件,努力推動(dòng)市場(chǎng)統(tǒng)一,逐步建立全社會(huì)合理的國(guó)債利率基準(zhǔn)。4.提高國(guó)債發(fā)行計(jì)劃透明度。從2000年開始,我們已經(jīng)做到了按季公布國(guó)債發(fā)行計(jì)劃。今后要繼續(xù)加以完善,力爭(zhēng)做到年度發(fā)行計(jì)劃的提前公布,為市場(chǎng)有序、平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造更好的條件。5.發(fā)行逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化定價(jià)。1999年以來,我們加大了通過招標(biāo)發(fā)行國(guó)債的規(guī)模,不僅增加了市場(chǎng)中可流通的現(xiàn)券量,而且提高了國(guó)債發(fā)行的市場(chǎng)化程度。這種方式今后仍然要繼續(xù)實(shí)行,同時(shí)對(duì)具體操作辦法將不斷加以完善。(三)相關(guān)配套法律和制度的修改和完善1.注意配套立法。國(guó)債立法的配套不僅是財(cái)政法與國(guó)債法的配套,還包括稅法與其他相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)立法的配套,特別是與相關(guān)財(cái)政立法的配套。為此,必須加緊修改《預(yù)算法》等相關(guān)法律,推進(jìn)各類相關(guān)的體制改革,真正轉(zhuǎn)變政府職能,建立合理的公共財(cái)政制度。否則,稅法再完善,也可能會(huì)有許多的制度不協(xié)調(diào)所造成的成本問題。2.將國(guó)債交易納入《證券法》調(diào)整范圍之內(nèi)。應(yīng)在適當(dāng)時(shí)候修訂《證券法》,將國(guó)債交易納入《證券法》調(diào)整范圍之內(nèi),這將有利于我國(guó)國(guó)債市場(chǎng)最終走向成熟,與國(guó)際慣例及WTO規(guī)則相符合。3.注重立法技術(shù)和協(xié)調(diào)。提高立法質(zhì)量和效率由于財(cái)稅法律體系的范圍廣、內(nèi)容多、涉及面寬、任務(wù)繁重,必須講究立法技術(shù),各法律之間、不同效力等級(jí)的法律規(guī)范之間、實(shí)體法與程序法之間應(yīng)當(dāng)做到上下左右緊密配合、互相協(xié)調(diào)。要改進(jìn)法律起草工作和協(xié)調(diào)工作;對(duì)需由國(guó)務(wù)院組織起草的國(guó)債法規(guī),全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)和有關(guān)專門委員會(huì)可以適當(dāng)方式參予起草的論證和調(diào)查;在全國(guó)人大統(tǒng)一安排下,承