歐盟碳排放權(quán)交易與其他國家碳交易的銜接研究

歐盟碳排放權(quán)交易與其他國家碳交易的銜接研究

一、碳交易和碳排放權(quán)交易的定義(一)碳市場的相關(guān)交易碳交易最初是聯(lián)合國制定的一項新的國際貿(mào)易機制，以應(yīng)對氣候變化，并減少對6個溫室的氣體排放。最初的碳交易是《京都議定書》下的3種靈活減排機制:1聯(lián)合履約(JI),締約國中的發(fā)達國家之間可以通過項目合作,轉(zhuǎn)讓其實現(xiàn)的減排單位(ERUs)。2排放貿(mào)易(ET),締約國中的發(fā)達國家一方可以以貿(mào)易的方式(排除項目合作)將其超額完成的減排義務(wù)指標(biāo)直接轉(zhuǎn)讓給未能完成減排義務(wù)的發(fā)達國家。3清潔發(fā)展機制(CDM),締約國中的發(fā)達國家提供資金和技術(shù)援助,與發(fā)展中國家開展溫室氣體減排項目合作,換取投資項目產(chǎn)生的部分或全部的“核證減排量”(CERs),作為其履行減排義務(wù)的組成部分。隨著碳交易的不斷發(fā)展,截至目前,全球范圍內(nèi)的碳交易市場主要有兩大類:強制減排市場和自愿減排市場。強制減排市場可以分為基于配額的交易和基于項目的交易,基于配額的交易主要有歐盟的EUETS、美國的RGGI、澳大利亞新威爾士州的NSWGGAS等?；陧椖康慕灰字饕新?lián)合履約機制(JI)下的減排單位(ERUs)和清潔發(fā)展機制(CDM)下的核證減排量(CERs)的交易。自愿減排市場也可以分為兩類:一類是自愿但有約束力的限額排放交易體系,也稱單強制市場,排放源企業(yè)自愿加入但承擔(dān)有法律約束力的減排責(zé)任。如芝加哥氣候交易所中的碳交易。二是無約束的自愿交易市場,也稱零強制市場,特征是自愿加入、自愿減排。典型的有黃金標(biāo)準(zhǔn),VER+,CCBS以及北京環(huán)境交易所現(xiàn)在做的熊貓標(biāo)準(zhǔn)。碳排放權(quán)交易歸于碳交易中的基于配額的強制減排交易,國際上最典型的碳排放權(quán)交易為歐盟的EUETS。一般意義上,碳排放權(quán)交易(CarbonEmi-ssionPermitsTrade)又稱溫室氣體排放權(quán)交易,其基本原理是由政府主管部門根據(jù)環(huán)境容量制定逐年下降的碳排放總量控制目標(biāo),然后將碳排放總量控制目標(biāo)通過一定的方式分解為若干碳排放配額,分配給各區(qū)域,每個許可證所規(guī)定的容納的最大碳容量作為碳排放權(quán)。碳排放權(quán)交易是京都三機制中唯一一個發(fā)展中國家可以參與的機制,是產(chǎn)權(quán)交易理論的運用,是一種經(jīng)濟刺激手段。它通過在環(huán)境管理中引入市場機制,將環(huán)境資源使用成本化,從而刺激經(jīng)濟當(dāng)事人對可選擇的經(jīng)濟行為的費用和效益進行評估,引導(dǎo)人們積極、主動地保護環(huán)境。(二)加強國際碳排放權(quán)交易的銜接碳交易作為一種碳減排經(jīng)濟刺激手段,在應(yīng)對氣候變化方面可以被看做一項至關(guān)重要的工具。據(jù)聯(lián)合國專門機構(gòu)的專家預(yù)測,在未來幾年內(nèi),全球碳交易市場總交易額將達到1000億美元以上?？梢灶A(yù)見的是,碳交易有強勁的發(fā)展趨勢,許多國家在不斷探索的基礎(chǔ)上形成了許多各具特色的碳交易類型。碳交易銜接可以理解為國內(nèi)碳配額被國外碳交易市場所認(rèn)可,可以在國外市場上進行交易或贖回。歐盟碳排放權(quán)交易為發(fā)展一個全球性的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提供了最大和最廣的平臺。截至目前,挪威、冰島和列支敦士登等國的碳交易已經(jīng)實現(xiàn)了與歐盟碳排放權(quán)交易的相互銜接。除此之外,2007年10月建立的國際碳行動伙伴關(guān)系(ICAP)也提供了一個國際平臺,即政府之間能夠在強制性國內(nèi)排放交易計劃的設(shè)計上分享經(jīng)驗和最優(yōu)方法并談?wù)撜蠂鴥?nèi)碳交易。這一伙伴關(guān)系包括歐洲國家、美國的一些州、加拿大各省、新西蘭和挪威。其實,將不同的碳交易體系進行連接,可以擴大體系覆蓋范圍,提供更多具有差異性的減排途徑,進而降低實現(xiàn)碳排放控制目標(biāo)的成本。體系范圍擴大有助于解決由于碳約束強度不同引起的“競爭力問題”和“碳泄漏”現(xiàn)象;同時體系連接可以增加參與碳交易的配額數(shù)量,有利于減緩碳交易的價格波動。通過碳交易之間的銜接,一個國內(nèi)的碳交易計劃的參與者可以為了達到履行目的而將其配額直接或者間接地轉(zhuǎn)讓給另一個國內(nèi)碳交易計劃的參與者。此種銜接加快了國際碳交易市場的發(fā)展,促進了包括CDM在內(nèi)的多項國際排放貿(mào)易機制的出現(xiàn)和壯大。在“后京都時代”,各個國家和地區(qū)的碳交易應(yīng)當(dāng)盡可能考慮類型之間的銜接,求同存異,盡快建立統(tǒng)一的交易體系,使碳交易可以超越地域和國界的限制,最大限度地發(fā)揮制度的優(yōu)勢。二、歐盟的獨立保證在歐盟成員國當(dāng)中,挪威、冰島和列支敦士登已經(jīng)將國內(nèi)的碳交易與歐盟碳排放權(quán)交易實行了銜接,《歐盟排放交易指令》第25條為歐盟碳排放權(quán)交易與《京都議定書》締約國和非締約國的國內(nèi)碳交易之間的直接銜接提供了可能,該條規(guī)定了協(xié)議應(yīng)該包括《京都議定書》附件B所列的第三國,這些國家已經(jīng)批準(zhǔn)了《京都議定書》,可以為歐共體計劃在與《歐洲共同體條約》第300條規(guī)則相一致的前提下,根據(jù)該條設(shè)定的規(guī)則與其他溫室氣體排放交易計劃之間配額的相互認(rèn)可作準(zhǔn)備?！毒┒甲h定書》附件B中所列的尚未批準(zhǔn)的《京都議定書》的國家締結(jié)協(xié)議的可能性也應(yīng)當(dāng)有所考慮。因為這些國家中有些已經(jīng)建立了絕對排放總量控制制度,可為歐盟碳排放權(quán)交易與這些國家強制性的碳交易之間的配額相互承認(rèn)。歐盟委員會也建議將直接銜接擴展到任何一個已經(jīng)建立了強制性國內(nèi)排放交易計劃、實行絕對排放總量控制的國家或行政實體。這也許能為與美國碳交易之間的銜接打開大門,與此同時,國內(nèi)碳交易銜接設(shè)計上的差異并不會導(dǎo)致碳排放權(quán)交易的減排量低于其獨立運行時的減排量。2004年11月13日,歐盟就發(fā)布了《歐盟銜接指令》(EULinkingDirective,LD),該指令主要遵循了《京都議定書》和《馬拉喀什協(xié)定》的規(guī)則,旨在將CDM及JI與EUETS相銜接。其中,2005年1月1日起EUETS與CDM對接,2008年1月1日起EUETS與JI對接。指令規(guī)定,除核設(shè)施、造林、土地用途變更所產(chǎn)生的減排信用以外的一個歐盟排放配額(EUA)等于一個CER,等于一個ERU,承認(rèn)3種減排信用的等價性,并允許3種減排信用同時在EUETS中交易。但是,由于EUA和CER之間存在著價差,EUETS下的買家或套利者期望通過在CDM市場上購買CER,然而賣給EUETS市場的需求方,從而賺取可觀的利潤,這樣CER價格將上升,EUA價格將下跌,兩者最終將會趨于大致相同。令人遺憾的是,至今仍未看到EUA和CER之間價格的融合。此外,EUETS也不接受來自國內(nèi)的補償信用?！陡倪M和擴展EUETS的提案》旨在協(xié)調(diào)EUETS內(nèi)的參與實體使用信用以完成減排的情況。為了延伸至2013—2020年期間的信用使用,這一提案設(shè)定了兩種情景:第一種情形只反映歐盟的獨立承諾,即至2020年,歐盟承諾在1990年的水平上至少降低20%的排放;第二種情景是基于歐盟的承諾,即如果完成了一項2012年之后對抗氣候變化的令人滿意的國際協(xié)議,那么歐盟將增加20%的減排量。截至目前,2012年之后的對抗氣候變化的國際協(xié)議尚不能令人滿意,因此在此僅論述第一種情景。該種情景指出,各參與實體將可以使用與2008—2012年期間的排放剩余配額相等的CERs和ERUs,2013年起這些信用將開始有效地轉(zhuǎn)換為配額。建立于2013年之前卻在2013年之后發(fā)行的CERs可以在2013年之后使用,如果沒有為東道國設(shè)定新的量化排放目標(biāo),那么在2013年后其就不產(chǎn)生ERUs,但因JI而預(yù)先產(chǎn)生的ERUs可以通過與第三國之間的雙邊或者多邊協(xié)議來獲得認(rèn)可。2013年后開建的CERs只允許來自于最不發(fā)達國家,且無需與這些國家簽訂協(xié)議。除非這些國家已批準(zhǔn)了與歐盟之間達成的協(xié)議,這種情況可能將持續(xù)到2020年。如果延遲締結(jié)一項有關(guān)氣候變化的國際協(xié)議,那么各實體可以使用來自項目或者其他減排活動的信用,這些項目或者活動按照與第三國締結(jié)的協(xié)議,遵守EUETS的義務(wù)并促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓與可持續(xù)發(fā)展。2012年后的信用使用需要滿足兩個條件:第一,允許成員國尚未使用完畢2008—2012年期間的信用水平;第二,只有在第二個交易階段被所有成員國所接受的來自項目類型的信用才有資格被使用。此外,歐盟委員會已建議在EUETS下允許國內(nèi)補償信用,但此項建議的可行性受到質(zhì)疑,原因是國內(nèi)補償量并沒有減少溫室氣體凈排放量,而只是導(dǎo)致了某一行業(yè)二氧化碳排放的增加。如果在EUETS下國內(nèi)信用確實獲得承認(rèn),那么這些國內(nèi)補償很可能采取聯(lián)合執(zhí)行的方式,沒必要建立專門機構(gòu)。三、碳交易計劃的銜接具體來說,歐盟碳排放權(quán)交易與其他排放交易的銜接主要表現(xiàn)為兩個方面:直接銜接和間接銜接。直接銜接是指對每一個為完成義務(wù)而設(shè)定國內(nèi)碳交易計劃中已分配配額的相互認(rèn)同。間接銜接則是以信用普遍承兌的補償機制來相互銜接。如來自于CDM的信用可以用于履行兩個不同的計劃的義務(wù),這兩個計劃之間就是間接銜接。(一)euets和《德國碳排放交易法》上的制度安排1.交易單位的互相承認(rèn)此為歐盟碳排放權(quán)交易與其他排放交易銜接的基本條件。EUETS只承認(rèn)ERUs、CERs、ERUs及相互認(rèn)可的第三國配額,而將國內(nèi)補償項目和碳匯產(chǎn)生的信用的使用排除在外。相比較來說,日本、瑞士和加拿大的碳交易承認(rèn)碳匯產(chǎn)生的CERs。加拿大、澳大利亞和美國的一些碳交易承認(rèn)國內(nèi)補償產(chǎn)生的信用。2.交易的流通及分配方法在交易的流通方面,根據(jù)EUETS和《京都議定書》,一個EUA或AAU(國際排放交易減排單位)相當(dāng)于1t二氧化碳當(dāng)量。其實,將EUETS與一個擁有不同交易單位的計劃進行銜接需要一個兌換率,在理想的情形下,國內(nèi)碳交易應(yīng)該在《京都議定書》的基礎(chǔ)上采用相同的量化交易單位,即二氧化碳的噸數(shù)。在初始分配方法方面,銜接下所附隨的分配方法應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。歐盟在后一階段,成員國可能考慮前一階段已經(jīng)實現(xiàn)的減排,分配可以基于一個更新后的基準(zhǔn)年。瑞士碳交易根據(jù)公司產(chǎn)量的增長每年都會更新和調(diào)整排放目標(biāo)。因此,如果將碳排放權(quán)交易與其他排放交易銜接,需要適時更新銜接主體。對于新參與者,歐盟所有成員國都為其提供免費配額。3.目標(biāo)與指標(biāo)在目標(biāo)方面,歐盟是典型的嚴(yán)格目標(biāo),嚴(yán)格目標(biāo)是指在于歷史的或者已經(jīng)完成項目的排放量相比減少了多少排放量。其實,一家具有嚴(yán)格目標(biāo)的公司,可以通過向另一家具有寬松目標(biāo)的公司購買配額來滿足其大部分的減排要求。在指標(biāo)方面,歐盟設(shè)置了二氧化碳排放的絕對指標(biāo)。相比較來說,加拿大和澳大利亞新南威爾士州的碳交易以相對指標(biāo)為基礎(chǔ)。歐盟碳排放權(quán)交易與采用相對指標(biāo)的排放交易相銜接,可能會損害整合后的流動性。因為,相對指標(biāo)比較寬松的情形下,可能會刺激企業(yè)增加排放,危機銜接之間的兼容性。4.參與方式與覆蓋規(guī)則EUETS的參與方式是典型的強制性的,相比較來說,日本的自愿排放交易計劃和美國區(qū)域溫室氣體倡議都是自愿性的。自愿交易的環(huán)境效果可能低于強制交易的效果,當(dāng)EUETS與自愿交易銜接時,自愿交易中參與企業(yè)可能將其產(chǎn)生的排放轉(zhuǎn)移到?jīng)]有參與排放交易的企業(yè),引發(fā)碳泄露。因此,如果自愿交易在可控范圍內(nèi)且非參與者能被其他政策所覆蓋,那么碳泄露的風(fēng)險就不會更大。EUETS是一個下游計劃,是針對能源的終端用戶,是基于參與實體的直接排放量對其進行配額的分配。相比較來說,澳大利亞碳交易和新西蘭碳交易兼具上下游制度的特征,對于小型排放源與上游制度結(jié)合,對于大型排放源與下游制度結(jié)合。其實,兩個覆蓋規(guī)則不同的計劃相銜接需要避免出現(xiàn)任何可能的重復(fù)計算。如從一個上游計劃向下游計劃出口能源產(chǎn)品,如果在兩項計劃中都對排放量進行計算顯得不合理,應(yīng)當(dāng)將上游計劃對排放量的計算排除,明確兩個計劃之間的界限,適當(dāng)計算排放量。5.懲罰與安全閥EUETS中違規(guī)下的財政處罰比較高,相比較來說,日本碳交易不會受到懲罰。通過最低的違規(guī)懲罰能讓所有的銜接實體有權(quán)進行價格限定,但參與者可能不遵守其自身的義務(wù)將配額或信用出售給已銜接的碳交易的參與者,可能會導(dǎo)致違反的參與者受到最低的懲罰,進而減排量降低,最終危及EUETS的環(huán)境效益。因此,在銜接的情況下,已銜接的碳交易需要具備充分的懲罰機制去確保計劃得到全面的遵守。澳大利亞、加拿大和美國加利福尼亞州的碳交易均具有一個安全閥機制,安全閥是一個預(yù)先確定的配額價格,如果市場價格高于安全閥值時,具有安全閥機制的碳交易參與實體將動用這一安全閥機制,將配額和信用出售給已銜接的碳交易的參與實體。6.參與和退出條款對于直接銜接,需要考慮參與和退出條款的存在。參與是納入新行業(yè)、氣體和行為于計劃中,退出是將這些實體排除在計劃之外。其實,在第二個交易期間內(nèi),EUETS允許成員國參與到還未被計劃覆蓋的行業(yè)、氣體和行為中,附帶條件是排放裝置不被排除。但是,在《改進和擴展歐盟排放交易計劃的提案》中卻允許將特定排放裝置排除。為了銜接各個碳交易,對于退出必須設(shè)置某些限制,從而確保EUETS的環(huán)境效益。因此,如果一個實體可以比較自由地選擇退出并轉(zhuǎn)移到一個較為寬松的制度中,那么就縮小了EUETS的覆蓋范圍,降低了其效率。7.監(jiān)測、報告、核查和登記監(jiān)測、報告、核查和登記利于確保交易單位的信心和基礎(chǔ)價值。一般來說,只要系統(tǒng)透明且有活力,那么兩個具有不同監(jiān)測、報告、核查和登記的碳交易之間的銜接就不會有任何困難。如今主要的問題是各個監(jiān)測、報告、核查和登記能否完善到足以防止欺詐。因此,建立一個國際性的標(biāo)準(zhǔn)至關(guān)重要,為確保各個交易之間的兼容性,在銜接時充分協(xié)調(diào)統(tǒng)一的登記制度也同樣重要?！毒┒甲h定書》締約國已經(jīng)設(shè)定了具有詳細(xì)指導(dǎo)方針的國內(nèi)登記機制,確保銜接時的兼容性。8.儲備和借貸儲備是指將交易實體的配額從一個交易期間轉(zhuǎn)移到下一個交易期間。雖然歐盟成員國之間尚無標(biāo)準(zhǔn)的儲備規(guī)則,但是EUETS允許配額的儲備。不允許儲備的交易實體可以通過與允許儲備的交易實體進行交易而獲得儲備。與此同時,儲備規(guī)則或一些關(guān)于儲備的限制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一也至關(guān)重要。借貸是允許某一交易實體通過使用而獲得的下一個履約期的配額來實現(xiàn)本履約期的義務(wù)。EUETS不允許借貸,但瑞士和美國卻允許借貸。如果在借貸獲取的配額償還之前企業(yè)關(guān)閉,那么EUETS與一個允許借貸的碳交易之間的銜接就有可能降低環(huán)境效益。通過限制向允許借貸的碳交易的參與者購買配額,并限制在事后向不允許借貸的碳交易的參與者購買配額。除此之外,歐盟碳排放權(quán)交易與非《京都議定書》締約國的國內(nèi)碳交易進行銜接主要表現(xiàn)為歐盟與美國之間的銜接。首先,需要明確的是歐盟雖然認(rèn)可了美國的配額,但歐盟碳排放權(quán)交易與美國碳交易的銜接對歐盟京都承諾并沒有太大的幫助,因為《京都議定書》只規(guī)定能用的京都排放單位履行義務(wù)。其次,自2008年起,歐盟排放配額的轉(zhuǎn)讓實際上是分配排放量的轉(zhuǎn)讓。因為,歐盟排放配額獲得了分配排放量單位的支持。但是,美國的配額卻得不到分配排放量的支持,如果美國的配額轉(zhuǎn)移到歐盟,那么在沒有獲得相應(yīng)分配排放量的情形下,歐盟的排放量會增加,進而違反了《京都議定書》。再次,如果歐盟的配額轉(zhuǎn)移到美國,那么美國所獲取的排放配額卻不能轉(zhuǎn)移到非京都締約國。最后,在歐盟碳排放權(quán)交易與美國碳交易雙邊銜接的情況下,歐盟排放配額應(yīng)當(dāng)從其分配排放量的屬性中剝離出來,分配排放量單位應(yīng)被納入一個特定的賬戶,用于支付引入的美國配額。一個至關(guān)重要的前提是需要有充足的可用分配排放量單位,只有這樣美國配額進入歐盟才有可能完成。(二)cdm、j與融資EUETS不接受所有的核實減排量和減排量單位,也排除了由碳匯工程項目產(chǎn)生的信用和當(dāng)前核設(shè)施中產(chǎn)生的信用。相比較來說,日本、瑞士和加拿大允許來自碳匯的核實減排量。EUETS只承認(rèn)CDM和JI下產(chǎn)生的信用,為此美國與歐盟進行銜接需要首先承認(rèn)這些信用。但是,美國碳交易中的登記機制不與京都登記機制相聯(lián)系。一個解決方案是美國碳交易在附件B締約國的國內(nèi)登記機制和京都登記機制中建立一個賬戶,這個需要一個國際性的協(xié)議。另一個解決方案是美國碳交易的參與者在附件B締約國的國內(nèi)登記機制和清潔發(fā)展機制登記機制中建立賬戶。然而,只有身處于清潔發(fā)展機制項目中,被京都締約國授權(quán)參與的實體才可以在清潔發(fā)展機制登記處開設(shè)賬戶。雖然,CDM和JI已經(jīng)建立了多邊層面的補償機制,但卻沒有理由認(rèn)為CDM和JI是補償交易的專用工具?！陡倪M和擴展歐盟排放交易計劃的提案》也為承認(rèn)CDM和JI之外的補償機制的可能性。與此同時,美國在聯(lián)邦碳交易的層面上,建立了補償機構(gòu),通過補償產(chǎn)生的信用需要采用通用的標(biāo)準(zhǔn)和批準(zhǔn)程序,環(huán)境效益和經(jīng)濟效益才能可以得到同步的保障。四、實現(xiàn)制度和技術(shù)的有機結(jié)合相比較來說,中國碳排放權(quán)交易尚處于試點階段,國內(nèi)碳交易主要是以CDM下的CERs和碳匯產(chǎn)生的CERs為主。規(guī)制碳交易的法律相對較少,且顯得很不全面。僅有的《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》和《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》也規(guī)定的過于抽象,尚需進一步細(xì)化?？傮w來說,貧瘠的碳交易法律體系與不斷增長的碳交易額度顯然已經(jīng)脫鉤。對于國內(nèi)碳排放權(quán)交易與其他國家碳交易之間的銜接更是缺少法律規(guī)制。為此,可以試圖效仿歐盟制定專門的《中國碳交易銜接管理辦法》,形成碳交易銜接有法可依的局面,不至于銜接時的手足無措。一方面,銜接立法上需要考慮的內(nèi)容:《歐盟排放交易指令》給歐盟碳排放權(quán)交易提供了法律基礎(chǔ),而《歐盟銜接指令》則搭建了歐盟碳排放權(quán)交易與京都機制以及其他國家的碳交易的橋梁?！陡倪M和擴展歐盟排放交易計劃的提案》也承認(rèn)CDM和JI之外的補償機制的可能性。另一方面,銜接實踐上需要考量的范圍:(1)交易單位的互相承認(rèn)?；趪鴥?nèi)碳交易的現(xiàn)狀,未來的銜接至少需要實現(xiàn)對碳排放權(quán)交易下的富余的碳排放容量、CDM下的CERs和碳匯產(chǎn)生的CERs之間的互相承認(rèn)。(2)交易的流通及分配方法。交易的流通方面,當(dāng)國內(nèi)碳排放權(quán)交易與一個擁有不同交易單位的碳交易進行銜接時,需要一個兌換率,在遵循《京都議定書》規(guī)則的前提下,可以采用二氧化碳的噸數(shù)作為相同的量化交易單位。在初始分配方面,具體到中國國情,新參與者的應(yīng)該為其提供免費配額,這樣既有利于提高新參與者的積極性,也有利于減少碳排放權(quán)交易的實施阻力。(3)目標(biāo)與指標(biāo)。在目標(biāo)方面,中國目前是具有寬容目標(biāo)的公司,可以通過碳交易出賣配額用以滿足嚴(yán)格目標(biāo)的公司的需求。在指標(biāo)方面,將要實行的碳排放權(quán)交易為絕對指