美國支付、清算和結算體系監(jiān)管框架述評

美國支付、清算和結算體系監(jiān)管框架述評

作為國際主要貨幣的出口國和主要的國際金融機構，美國金融體系的日常交易、結算、付款和清算總額達到數(shù)萬億美元。這種高頻和巨額的交易,不僅需要功能齊全而穩(wěn)健的支付、清算和結算(payment,clearingandsettlement,簡稱PCS)體系支撐,而且對金融基礎設施及其監(jiān)管主體都提出了非常高的要求。美國金融體系錯綜復雜,但主導提供美國的PCS體系功能的機構主要有兩大類:一是美聯(lián)儲,主導一些關鍵的支付、清算和結算活動;二是從事支付、清算和結算活動的私人機構,包括金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會認定的系統(tǒng)重要性金融基礎設施,以及其他尚未被認定的私人機構。在金融危機之前,整個PCS體系由多個機構實行多層次監(jiān)管;2008年金融危機之后,金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會鞏固原有的監(jiān)管措施,并完善了監(jiān)管框架和法律約束原來不受法律監(jiān)管的金融衍生品市場結算體系,初步形成了致力于削弱系統(tǒng)性風險的多頭傘狀和網(wǎng)狀監(jiān)管體系。一、美國pcs體系監(jiān)管主體考察美國金融體系監(jiān)管框架運行實踐,不難看出,美國PCS體系監(jiān)管主體包括:美聯(lián)儲、美國證券交易委員會(SEC)、美國商品期貨交易委員會(CFTC)等。(一)監(jiān)管機構的基本任務1、設立支付清算體系監(jiān)管機構美聯(lián)儲同時充當市場服務商和監(jiān)管者的角色,總的趨勢是在直接提供服務方面逐步淡出,在2008年金融危機之后,其監(jiān)管角色得到強化。美聯(lián)儲曾在1986年設立的支付體系政策咨詢委員會,延續(xù)至今,也是其發(fā)揮監(jiān)管角色的具體執(zhí)行機構。委員會由三位聯(lián)儲董事會成員和三位儲備銀行行長組成,主要就美國國內外支付結算相關問題提供政策和戰(zhàn)略建議,包括分析整個支付清算體系面臨的風險并為私人機構管理支付清算風險提供建議;分析支付結算清算體系與金融穩(wěn)定的關系;分析支付清算工具及整個市場的發(fā)展趨勢;直接為支付清算體系提供日間信貸服務;與私人機構在零售支付和批發(fā)性支付領域的合作事宜等。在直接提供市場服務方面,以1980年美國國會頒布的《貨幣控制法》為分界點1,美聯(lián)儲在直接的支付、結算、清算服務中逐步淡出,但依然保留了其中一些服務,具體的金融服務由以下機構具體執(zhí)行,見表1。2、清算公司的種類美國證券交易委員會(SEC)主要監(jiān)管資本市場上二級證券交易涉及的證券結算和清算機構,具體監(jiān)管對象包括固定收益清算公司、國家證券清算公司、期權清算公司、芝加哥商品交易清算所、ICE清算信用有限責任公司、DTC和存儲信托公司等。《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》(后面簡稱《多德-弗蘭克法案》)賦予SEC與美聯(lián)儲、金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會共同商討制定SEC管轄的清算機構和金融機構風險管理標準的權利。3、手方的管理美國商品期貨交易委員會(CFTC)主要監(jiān)管期貨和期權交易,涵蓋衍生品交易中的托管、結算和清算行為以及中央對手方的管理。在所有的監(jiān)管主體中,CFTC監(jiān)管的結算清算相關機構范圍最廣,包括ICE清算信用有限責任公司、芝加哥商品交易清算所、紐約投資組合清算公司、期權清算公司、北美衍生品交易清算所、美國ICE清算公司、清算集團、天然氣交易所、堪薩斯城交易清算公司、坎特清算所、ICE歐洲清算、明尼阿波利斯谷物交易清算所、國際衍生品清算所、LCH等等。4、美國聯(lián)邦聯(lián)邦主、新州的保險監(jiān)管體制紐約州立金融服務局(DepartmentofFinancialServices,DFS)的前身是紐約州立銀行局(NewYorkStateBankingDepartment,NYSBD,1851-2011),后者是美國最古老的銀行監(jiān)管機構,設立于1851年。2011年《多德-弗蘭克法案》生效后,保險監(jiān)管的職責由聯(lián)邦轉向州,紐約州立銀行局被廢。新成立的紐約州立金融服務局,在原有的銀行監(jiān)管職責上,新增保險監(jiān)管職責。1829年,紐約州立銀行局設立紐約安全基金,由各州銀行會員繳納,用于應對銀行破產造成的支付風險。目前,紐約金融服務局對PCS體系的監(jiān)管客體主要包括存托清算公司(DepositoryTrustCompany,DTC)和存儲信托公司(WarehouseTrustCompany)。DTC為金融市場證券交易提供托管、清算和結算服務,存儲信托公司主要提供交易信息保管服務,二者隸屬于存托清算公司(DTCC),為美國資本市場提供結算和清算服務。(二)層次監(jiān)管中存在的風險支付、清算和結算體系呈現(xiàn)復雜的網(wǎng)狀關系,由以上多個、多種層次的機構進行監(jiān)管,在降低風險的同時必然會出現(xiàn)現(xiàn)實的監(jiān)管沖突問題。在處理監(jiān)管不協(xié)調的過程中,也形成了若干規(guī)則,《多德-弗蘭克法案》對此進行了重新整合,大致包括如下幾個方面:1、合理設立金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會監(jiān)管制度的應有之義是需要成立有充分職權的監(jiān)管機構。美國立法機構明確規(guī)定,由美聯(lián)儲、財政部及其他金融監(jiān)管機構組成金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會,作為系統(tǒng)性風險監(jiān)管者,并賦予金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會總體協(xié)調的角色和權力。2、明確規(guī)定聯(lián)邦當局的監(jiān)督權力賦予美聯(lián)儲對系統(tǒng)重要性金融基礎設施的基本監(jiān)管權力,同時,SEC和CFTC可以對美聯(lián)儲制定的風險管理標準提出異議并給予解釋。3、明確規(guī)定協(xié)調機制當某一家清算機構同時被SEC和CFTC劃入監(jiān)管范圍時,二者必須擇其一為監(jiān)管機構,而金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會具有最終決定權。4、完善sec的建議如果美聯(lián)儲認為SEC對PCS體系的審慎監(jiān)管要求不夠充分,可以對SEC提出完善措施;如果SEC不予采納,金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會組織投票,若三分之二票數(shù)通過,則SEC應該采納。5、金融危機后,美國未基本建立其主導的單一市場監(jiān)管機構國會和美聯(lián)儲對SEC和CFTC采取的相關措施,應該遵守1934年《證券交易法》3C(a)部分的規(guī)定,不應超出此范圍。此次金融危機后,建立資本市場、銀行和保險等其它金融業(yè)務的單一金融監(jiān)管機構正受到國際社會青睞。歐洲和日本都已付諸實施單一金融監(jiān)管機構實踐,但是美國沒有。金融危機后出臺的《多德-弗蘭克法案》也沒有基本改變美國金融體系多頭監(jiān)管格局。但從上述內容不難看出,該法強化了美聯(lián)儲在支付清算結算體系中的監(jiān)管地位和作用。這是因為美聯(lián)儲位于支付清算結算體系的頂端,擁有有效監(jiān)管支付清算體系的資源。(三)相關監(jiān)督管理法律和政策1、美國提高人民幣基礎地位的立法?！睹绹鹑跈C構表美國的支付體系受聯(lián)邦和各州的法律、規(guī)章和案例法約束。各種法律監(jiān)管的維度和依據(jù)既包括支付方式,也包括支付身份。主要的法律法規(guī)包括美聯(lián)儲相關規(guī)章(1913年的《聯(lián)邦儲備法》、1980年《貨幣管制法》、CC法規(guī)、E法規(guī)、J法規(guī)、Z法規(guī)),州一級的《統(tǒng)一商法典(UCC)》第4A篇,規(guī)定了大額非消費性支付的制度,該規(guī)定適用于大額商業(yè)支付,不適用于受《電子資金轉賬法》調整與消費相關的支付。1978年的《電子資金轉賬法》(EFTA),該法規(guī)定金融消費保護措施。1987年出臺《加速資金抵用法(EFAA)》,1996年出臺《增加美元的托管庫存辦法(ECI)程序》。在支付體系市場化程度較低時,1913年《聯(lián)邦儲備法》賦予美聯(lián)儲發(fā)行紙幣、提供支付服務的基本職責。并通過E法規(guī)要求所有金融機構發(fā)行銀行卡、使用程序及錯誤解決方案標準、財務披露做出規(guī)定;通過CC法規(guī)規(guī)定資金在CHIPS系統(tǒng)中的抵用實踐,改進和加速吸收存款機構之間支票托收和退回過程;通過J法規(guī)對聯(lián)儲Fedwire資金轉賬服務系統(tǒng)中,金融機構的權利和義務及聯(lián)儲的權利和義務做出規(guī)定。UCC中涉及支付結算活動的條款包括條款3(可轉讓票據(jù))、條款4(銀行存款和托收)、條款4A(資金轉賬含大額ACH貸記轉賬)、條款8(投資證券),條款9(擔保交易),各州法令以此為基本依據(jù)并據(jù)本地實際情況有所調整。1978年《電子資金轉賬法》對電子支付交易中消費者和金融機構的權利和義務劃分做出了詳細規(guī)定。1980年《貨幣控制法》規(guī)定,美聯(lián)儲應該向存款類機構收取支付服務飛躍,包括支票托收、ACH、Fedwire和全國結算服務等,提出美聯(lián)儲應該按照“從長期來看其收費所得的收入應能抵消其提供支付服務所花費的成本”的原則制定收費政策。1996年《增加美元的托管庫存辦法(ECI)程序》,處理離岸美元的支付結算。美聯(lián)儲將ECI的場所選擇離岸美元聚集的海外機構,將美元存放其金庫中,但紐約聯(lián)儲銀行進行實際的賬簿記錄和結存。2、美國法上的系統(tǒng)性風險監(jiān)管主要包括于2010年7月21日開始生效的《多德-弗蘭克法案》的第三章———《2010年支付、清算和結算監(jiān)管法案》(Payment,Clearing,andSettlementSupervisionActof2010)。與總法案一致,該法旨在通過緩釋金融市場基礎設施的系統(tǒng)性風險,促進金融體系穩(wěn)定。該法賦予美聯(lián)儲在支付清算體系監(jiān)管中更加強勢的角色:(1)明確美聯(lián)儲作為系統(tǒng)性風險監(jiān)管主體。作為系統(tǒng)性風險管理的主導機構,美聯(lián)儲將對系統(tǒng)重要性金融機構和基礎設施制定統(tǒng)一的風險管理標準;(2)貫徹國際社會普遍接受的風險管理原則和最低標準,強化金融市場基礎設施的流動性管理;(3)強化對系統(tǒng)重要性金融機構支付、清算和結算活動的審慎管理。3、宏觀審慎監(jiān)管框架除了制定相關法律,在美國國會的授權下,美國金融穩(wěn)定監(jiān)測委員會(FinancialStabilityOversightCouncil)認定了8家從事支付、清算、結算活動的金融市場基礎設施(機構)具有系統(tǒng)重要性,并參照國際《系統(tǒng)重要性金融基礎設施》的標準,以及美國對系統(tǒng)重要性金融機構和金融基礎設施的監(jiān)管要求,將其納入新的宏觀審慎監(jiān)管框架。二、重新審視系統(tǒng)重要性的金融基礎設施pcs監(jiān)管框架金融發(fā)展實踐和學者大量研究證實支付清算體系累積系統(tǒng)性風險爆發(fā)必將危及金融穩(wěn)定、可持續(xù)繁榮發(fā)展。Kambhu等人(2007)2認為,決定金融系統(tǒng)性穩(wěn)定的因素有兩個:一是金融市場基礎設施,如支付體系、結算中心等,這些金融市場基礎設施有能力傳導金融機構之間的風險。二是在現(xiàn)有的金融基礎設施下,單個銀行的承受風險能力有限。因為銀行作為最重要的金融中介,具有內在的脆弱性。Dow(2000)3認為系統(tǒng)性風險是支付清算體系的危機,是一個以上銀行破產的金融體系危機,可以從支付和結算系統(tǒng)出現(xiàn)的問題。系統(tǒng)性風險在2008年金融危機之后被重新審視,落實到國際金融監(jiān)管,主要是形成了系統(tǒng)重要性金融機構(包括商業(yè)銀行和非銀行金融機構即影子銀行)、系統(tǒng)重要性金融基礎設施的監(jiān)管框架。形成系統(tǒng)性風險的主體和路徑千差萬別,與金融市場交易尤其是OTC衍生品交易相關的清算、結算環(huán)節(jié)存在外部性和順周期性,對金融市場的融資流動性狀態(tài)具有重要影響。清算、結算環(huán)節(jié)的保證金比率調整如果不適當、中央對手方機制設計不合理等,都容易導致流動性風險進而誘發(fā)系統(tǒng)性風險,因此,其具有系統(tǒng)重要性。金融危機之后,這一點被逐步明晰,支付、清算和結算機構也逐步被美國的監(jiān)管當局認定為系統(tǒng)重要性金融基礎設施。在金融危機之前,支付清算結算體系的系統(tǒng)性風險并不被重視,也沒有專門的機構和監(jiān)管措施,監(jiān)管體系中充滿“真空”。本輪金融危機爆發(fā)后,國際社會立即充分認識到有效管控系統(tǒng)性風險重要性和緊迫性,國際社會很快形成了金融穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟目標,以及緩釋系統(tǒng)性風險的宏觀審慎監(jiān)管框架。其背后的基本原理就是丁伯根原則,即為達到一個經(jīng)濟目標,政府至少要運用一種有效的經(jīng)濟政策;政策工具的數(shù)量或控制變量數(shù)至少要等于目標變量的數(shù)量;而且這些政策工具必須是相互獨立(線性無關)的。丁伯根原則加上系統(tǒng)重要性的理念,系統(tǒng)性風險被分解為不同的主體、不同的形成路徑,金融危機中的監(jiān)管當局得出結論:每一類主體都需要專門的監(jiān)管以防范潛在的系統(tǒng)性風險。之前的監(jiān)管體系設計也處處體現(xiàn)丁伯根原則,卻沒有從系統(tǒng)性風險、系統(tǒng)重要性角度付諸實施(這種角度的監(jiān)管即宏觀審慎監(jiān)管),而《多德-弗蘭克法案》改變了這一點,試圖通過結構性調整,給予金融體系更加有效的監(jiān)管。結構性調整舉措中就包含重新審視系統(tǒng)重要性金融基礎設施(主要是PCS體系)的潛在系統(tǒng)性風險,并針對其形成了傘狀的、多層次的PCS監(jiān)管體系,代替原來相對獨立的網(wǎng)狀監(jiān)管體系:國會下屬的金融穩(wěn)定委員會處于最高層次的協(xié)調角色,其次為美聯(lián)儲,以及SEC、CFTC、州立金融服務局?？隙嗣缆?lián)儲對PCS體系的諸多監(jiān)管優(yōu)勢,強化了美聯(lián)儲的核心監(jiān)管角色,細化了主要監(jiān)管主體之間的協(xié)調機制。整體而言,這種機制設計彌補了原來的監(jiān)管真空,通過結構性調整,改變監(jiān)管主體之間的權力結構和分工,以期形成更加強大的合力應對系統(tǒng)性風險。三、向中國傳達一些建議(一)美國跨境支付清算制度的現(xiàn)狀主權國家和地區(qū)采取何種支付、清算和結算體系監(jiān)管框架是多重因素綜合的產物。不同國家因歷史傳統(tǒng)、國家發(fā)展階段、法律習慣、人口以及支付清算交易實踐等等因素差異,決定了主權國家支付、清算和結算體系具有自身特點是顯而易見的。具體到中國和美國之間的支付清算和結算體系及其監(jiān)管的差異性,主要表現(xiàn)如下:(1)美國傳統(tǒng)的支付工具———支票(紙質或電子的)在中國并不是主要的支付工具,現(xiàn)金、銀行卡在中國的支付清算體系中占據(jù)主流。因此,在美國,私人和公共清算機構數(shù)量居多,而國內的私人清算機構并不發(fā)達。(2)由于美國跨國公司數(shù)量具全球之首,美元依然是核心國際儲備貨幣以及美國金融市場發(fā)達等多種因素,塑造了美國支付清算機制是面向全球的,進而,其跨境支付清算機制比中國發(fā)達且監(jiān)管制度比較完善;不過可以預見,隨著人民幣國際化穩(wěn)步推進、全球網(wǎng)上購物市場的發(fā)展以及消費者跨境購物的需求日趨強烈等諸多綜合因素推動下,中國跨境支付出現(xiàn)跨越式的發(fā)展只是時間問題了。(3)在新一輪的電子支付創(chuàng)新潮流中,中國的電子支付機構和工具創(chuàng)新發(fā)展速度和勢頭不亞于美國,因而中國必須積極探索針對自身支付清算體系創(chuàng)新的監(jiān)管機制。(4)因美國資本市場規(guī)模全球第一等因素作用下,必然需要有相匹配的證券清算和結算體系,才能提高美國資本市場運行效率和安全。菲利普·伍德(2011)4研究認為,美國的托管信托公司(DTC)是世界上最大證券托管系統(tǒng),它托管的股票和債券價值總額超過世界國內生產總值的一半。因此,美國的證券結算和清算體系遠比中國的復雜、龐大,也具備一定的系統(tǒng)性風險防范機制。(二)人民幣國際化進程加快推進,中國支付清算體系面臨挑戰(zhàn)近期,中國支付清算體系生態(tài)環(huán)境正在醞釀或已經(jīng)發(fā)生了結構性的轉變,具體而言如下:(1)中國新一輪的內需正在穩(wěn)步啟動,尤其是在電子商務迅速發(fā)展的背景下,可以毫不夸張地說,它正在改變中國消費者的消費行為和支付方式。傳統(tǒng)以現(xiàn)金為主流支付模式的買賣交易合約,轉向網(wǎng)上電子支付,因此,電子商務的消費者訴求便捷、高效、安全支付清算體系的愿望與日俱增,與傳統(tǒng)支付習慣不同的電商消費群體已經(jīng)形成。(2)貨幣國際化的三個階段中,發(fā)揮支付結算功能是第一階段。因此,在人民幣國際化進程中,高效、便捷、安全的跨境支付結算和清算體系必不可少,它也是推動這一進程的基礎設施和首要條件。伴隨人民幣國際化進程不斷推進,與人民幣有關的跨境支付、結算和清算業(yè)務的品種日趨豐富,而且規(guī)模也將逐步擴大。反過來,人民幣國際化進程的加速,也將推動中國的支付清算和結算體系國際化的速度和深度。(3)當前,上海自貿區(qū)已經(jīng)明確規(guī)定有條件的國外第三方支付機構可以在自貿區(qū)內落戶。中國存在世界上最大的電商市場,這一重大的利好消息必將猶如巨大磁鐵一樣吸引越來越多國外支付機構搶灘登陸中國,積極布局中國支付服務業(yè)務,以分享中國迅速發(fā)展支付清算業(yè)務的紅利。從行業(yè)發(fā)展實際情況看,這必將帶來新一輪的鯰魚效應,加劇中國支付清算體系競