試論航空安全信息報(bào)告制度

試論航空安全信息報(bào)告試論航空安全信息報(bào)告制度：〔M928-T898-M248-WU2669-I2896-DQ586-M1988〕試論我國航空安全信息報(bào)告制度柳賓為了盡可能快速、準(zhǔn)確地覺察并改正民航企事業(yè)單位運(yùn)營系統(tǒng)存在的缺陷，提高民用航空系統(tǒng)的安全性，航空安全信息報(bào)告作為一種格外有效的安全措施被民航局方以及民航各企事業(yè)單位推廣使用，其概括作法是相關(guān)單位或人員通過確定的途徑向局方或者單位報(bào)告航空安全方面的信息，如事故征候、擔(dān)憂全大事、安全隱患等等，使有關(guān)單位準(zhǔn)時(shí)、主動(dòng)識(shí)別危急，并實(shí)行有效措施加以預(yù)防、彌補(bǔ)系統(tǒng)缺陷。為了保障航空安全信息的盡可能全面的收集，民航業(yè)界建立了相應(yīng)的安全信息報(bào)告機(jī)制，其中，為我們所熟知的就是強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)與自愿報(bào)告系統(tǒng)。本文嘗試從闡述我國航空安全信息報(bào)告系統(tǒng)的種類入手，分析各類航空安全信息報(bào)告的性質(zhì)，著重探討航空安全信息報(bào)告與懲罰的關(guān)系，并供給相關(guān)建議，以期安全信息報(bào)告機(jī)制能夠更順暢、合法地進(jìn)展。一、我國航空安全信息報(bào)告系統(tǒng)的種類依據(jù)安全信息報(bào)告的主體與對(duì)象的不同，我國的安全報(bào)告系統(tǒng)大致可分為強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)、自愿報(bào)告系統(tǒng)與單位內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)幾種形式。1、強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)國際民航公約附件13《航空器事故和事故征候調(diào)查》第8章規(guī)定：“各國須建立強(qiáng)制性事故征候報(bào)告系統(tǒng)，以便于收集有關(guān)現(xiàn)存或潛在安全缺陷的資料。”我國2023年公布了《民用航空安全信息治理規(guī)定》〔CCAR－396〕，標(biāo)志著我國強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)的建立。我國強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)的主管部門為民航局方，對(duì)應(yīng)的報(bào)告人主要為事發(fā)相關(guān)單位，需要報(bào)告的信息包括了“飛行事故、航空地面事故、飛行事故征候和其他擔(dān)憂全大事有關(guān)的信息”。1396部要求一旦發(fā)生飛行事故、航空地面事故、飛行事故征候和其他危及航空安全的擔(dān)憂全大事，有關(guān)單位必需將民用航空安全信息準(zhǔn)時(shí)報(bào)告民航局方，任何單位和個(gè)人不得瞞報(bào)、緩報(bào)或謊報(bào)民用航空安全信息；并且396部還規(guī)定了瞞報(bào)、謊報(bào)或者拖延1其中“其他擔(dān)憂全大事”為“航空器運(yùn)行中發(fā)生航空器損壞、設(shè)施設(shè)備損壞、人員受傷或者是其他影響飛行安全的狀況，但其程度未構(gòu)成飛行事故征候或航空地面事故的大事?！笨偩痔氐爻雠_(tái)過《民用航空“其它擔(dān)憂全大事”樣例》詢問通告。不報(bào)航空安全信息的相關(guān)罰則。但是，假設(shè)相對(duì)人按規(guī)定向局方報(bào)告了信息，規(guī)章并沒有規(guī)定相應(yīng)的減免行政懲罰的措施。2、自愿報(bào)告系統(tǒng)由于小的過失或擔(dān)憂全大事不在強(qiáng)制報(bào)告之列，而且當(dāng)事人出于可怕懲罰或丟面子等緣由可能并不主動(dòng)去報(bào)告局方或當(dāng)事人所在單位，為彌補(bǔ)強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)的缺乏，國際民航公約附件13第8章規(guī)定了各國在建立強(qiáng)制性事故征候報(bào)告系統(tǒng)的同時(shí)，建議“各國建立自愿性事故征候報(bào)告系統(tǒng)，以便于收集強(qiáng)制性事故征候報(bào)告系統(tǒng)可能收集不到的資料”。繼美國、日本、英國等國之后，我國民航總局于2023年11月30日公布了治理文件《航空安全自愿報(bào)告系統(tǒng)》〔MD-AS-2023-02〕，并由民航學(xué)院主持建立了航空安全自愿報(bào)告系統(tǒng)〔SCASS〕。SCASS的工作目標(biāo)是通過收集的信息數(shù)據(jù)進(jìn)展分析爭(zhēng)論，準(zhǔn)時(shí)覺察并消退民航系統(tǒng)的安全隱患和缺陷，建立良好的安全文化氣氛，提高我國民航運(yùn)輸業(yè)的安全水平，其所收集的信息包括了的運(yùn)行環(huán)境缺陷、無意造成違章大事、涉及飛行的困難大事、影響航空安全的一般性擔(dān)憂全大事等。但SCASS不受理涉及到事故、事故征候、嚴(yán)峻過失以及涉及犯罪的大事報(bào)告。SCASS系統(tǒng)運(yùn)行的根本原則是自愿性、保密性和非懲罰性。其中非懲罰性是指系統(tǒng)受理的報(bào)告內(nèi)容既不作為對(duì)報(bào)告人違章懲罰的依據(jù)，也不作為對(duì)其他所涉及人員和涉及單位懲罰的依據(jù)。然而，正是SCASS系統(tǒng)的非懲罰性原則，導(dǎo)致了有關(guān)人士對(duì)“自愿報(bào)告減免懲罰”的誤會(huì)。事實(shí)上，SCASS本身并不具有懲罰權(quán)。由于SCASS是中立的機(jī)構(gòu)，與民航局沒有直接的附屬關(guān)系，也不是依法享有行政懲罰權(quán)的主體，因此，SCASS并不會(huì)對(duì)當(dāng)事人實(shí)施懲罰；另外，由于SCASS秉承保密性與非懲罰性的原則，因此，其也不行能對(duì)已受理的報(bào)告供給相關(guān)證據(jù)作為民航局方行政懲罰或相關(guān)單位內(nèi)部懲罰的依據(jù)。3、企事業(yè)單位內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)需要指出的是，除了國家運(yùn)行的強(qiáng)制性和自愿性的安全報(bào)告系統(tǒng)外，很多航空公司、空中交通效勞供給者和機(jī)場(chǎng)經(jīng)營人都有報(bào)告安全危急和事故征候的“內(nèi)部”報(bào)告系統(tǒng)，該系統(tǒng)在國際民航組織的安全治理手冊(cè)〔SMM〕中也作了相應(yīng)的說明。民航企事業(yè)單位建立內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)，可以有效地進(jìn)展主動(dòng)危急識(shí)別，覺察單位運(yùn)營的安全缺陷并實(shí)施相應(yīng)的干預(yù)措施，幫助本單位安全文化的建立。一般而言，航空公司或其他企事業(yè)單位為鼓舞安全信息的主動(dòng)報(bào)告，會(huì)規(guī)定相關(guān)人員報(bào)告本單位的安全信息可以減免相應(yīng)的懲罰。2但是，這里需要留意的是：“行政懲罰”與“內(nèi)部懲罰”是兩種截然不同的懲罰形式，企事業(yè)單位內(nèi)部的懲罰并不等同于民航局方賜予的行政懲罰。行政懲罰是指有懲罰權(quán)的行政主體〔如民航局方〕依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章對(duì)違反行政法律標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)人實(shí)施的懲罰，是一種公權(quán)力的表達(dá)，涉及減免懲罰的，必需依法而為；而企事業(yè)單位內(nèi)部的懲罰僅是企業(yè)的自主行為，是企事業(yè)單位依據(jù)本身章程、規(guī)定或與員工簽訂的合同而實(shí)施的懲罰，并非嚴(yán)格意義上的依據(jù)規(guī)章實(shí)施〔即使其依據(jù)的懲罰條款是依據(jù)規(guī)章制定的〕，而且企事業(yè)單位并不具備行政主體資格，因此并不涉及行政懲罰權(quán)的行使。二、我國安全信息報(bào)告制度面臨的問題文章第一節(jié)對(duì)我國現(xiàn)有的幾種安全信息報(bào)告系統(tǒng)進(jìn)展了闡述，在抱負(fù)狀態(tài)下，上述安全信息報(bào)告系統(tǒng)可以有效而全面地收集、處理擔(dān)憂全大事〔含以上〕乃至系統(tǒng)缺陷等各類信息，但事實(shí)狀況并非如此抱負(fù)。關(guān)于396部所確定的強(qiáng)制報(bào)告機(jī)制，首先，由于要求報(bào)告信息的范圍限于危及航空安全的擔(dān)憂全信息以上，排解了其他擔(dān)憂全信息以及運(yùn)營系統(tǒng)的缺陷與隱患，信息收集的范圍較為特定；其次，雖然總局公布了《民用航空“其他擔(dān)憂全大事”樣例》，但鑒于擔(dān)憂全大事的簡潔性與變化性，《樣例》并未完全界定危及航空安全的擔(dān)憂全大事的范圍，《樣例》以外的大事報(bào)告與否需要當(dāng)事人判定是否屬于“危及航空安全的行為”，增加了信息報(bào)告的不確定性；第三，實(shí)踐中，當(dāng)發(fā)生較嚴(yán)峻的事故征候甚至事故時(shí)，一般涉及單位較多，無法隱瞞而報(bào)告得較準(zhǔn)時(shí)、全面，但對(duì)于擔(dān)憂全大事信息的報(bào)告，由于民航企事業(yè)單位或相關(guān)人員擔(dān)憂受到懲罰，時(shí)有發(fā)生緩報(bào)、謊報(bào)甚至瞞報(bào)的狀況，更增加了信息收集的難度。雖然396部規(guī)定了瞞報(bào)、緩報(bào)或謊報(bào)民用航空安全信息的罰則，但仍很難完全制止上述現(xiàn)象。我國自愿報(bào)告系統(tǒng)是為了彌補(bǔ)強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)的缺乏而建立的，雖然SCASS收集信息的范圍與強(qiáng)制報(bào)告系統(tǒng)互補(bǔ)，但其所面臨的最主要問題仍是信息收集量的缺乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2023年9月至今，SCASS所收集到的自愿報(bào)告信息共計(jì)160份左右，大約20-40份/2在我國，局部航空公司已經(jīng)推行了企業(yè)內(nèi)部的航空安全自愿報(bào)告制度及主動(dòng)報(bào)告減免懲罰制度，鼓舞全體員工主動(dòng)報(bào)告在運(yùn)行中存在的問題和隱患。年，相對(duì)于美國ASRS、英國CHIRP的信息收集量可謂相差懸殊，目前還無法作為強(qiáng)制報(bào)告的有效補(bǔ)充。另外，自愿報(bào)告與我國傳統(tǒng)安全文化的融合、同類型報(bào)告比例偏高而局部領(lǐng)域較少涉及3、以及自愿報(bào)告的真實(shí)性和其中的主觀偏見均影響了有關(guān)方面對(duì)安全信息數(shù)據(jù)的應(yīng)用。至于企事業(yè)單位內(nèi)部的報(bào)告系統(tǒng)，一方面并非全部企事業(yè)單位建立了內(nèi)部報(bào)告系統(tǒng)，另一方面單位與單位之間的報(bào)告系統(tǒng)并未相互聯(lián)接共享資源，因此，所能起到的作用較為有限。綜上所述，關(guān)于我國航空安全信息的報(bào)告仍存在著事實(shí)上的灰色地帶，信息收集量有待進(jìn)一步提高，多種報(bào)告系統(tǒng)的互補(bǔ)性仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)。三、美國自愿報(bào)告機(jī)制簡要介紹他山之石，可以攻玉。由于美國具有較長期的民用航空進(jìn)展歷程，航空運(yùn)輸業(yè)極為興盛，美國的自愿報(bào)告體系也相對(duì)較為成熟，除了獨(dú)立于FAA的航空安全報(bào)告系統(tǒng)ASRS〔AviationSafetyReportingSystem〕系統(tǒng)外，為了鼓舞相對(duì)人航空安全信息的報(bào)告，F(xiàn)AA〔AviationSafetyActionProgram，縮寫ASAP〕與自愿披露報(bào)告打算〔VoluntaryDisclosureReportingProgram，縮寫VDRP〕4。ASRS系統(tǒng)。2070成為ASRS。該系統(tǒng)獨(dú)立于聯(lián)邦航空局，由國家航空航天局(NASA)治理。當(dāng)認(rèn)為航空安全受到威逼的時(shí)候，飛行員、空中交通管制員、客艙乘務(wù)組、航空器修理工程師、地面工作人員和其他航空運(yùn)行相關(guān)人員都可提交報(bào)告。提交到航空安全報(bào)告系統(tǒng)的報(bào)告會(huì)嚴(yán)格保密，全部報(bào)告在輸入數(shù)據(jù)庫前均隱去了識(shí)別標(biāo)記。全部員工和組織的名字以及可能會(huì)透露身份的日期等都會(huì)被刪除或概括化。航空安全報(bào)告系統(tǒng)主要被用于識(shí)別和記錄安全趨勢(shì)的爭(zhēng)論工具，供給信息促進(jìn)事故預(yù)防，同時(shí)對(duì)報(bào)告者供給有限的豁免權(quán)。對(duì)于涉及任何犯罪活動(dòng)、航空事故等大事，ASRSASAP打算。ASAP是由FAA發(fā)起的與有關(guān)航空公司、修理企業(yè)等單位的聯(lián)合行動(dòng)打算，該打算的目的是為了鼓舞合格證持有人下的員工主動(dòng)報(bào)告可能的違章行為3這里并不意味著較少報(bào)告的領(lǐng)域就是較少擔(dān)憂全大事或缺陷的領(lǐng)域。以及擔(dān)憂全信息，供給應(yīng)員工另一個(gè)渠道報(bào)告他們所擔(dān)憂的安全信息而不擔(dān)憂遭到報(bào)復(fù)。ASAP建立在相互合作與信任的根底上，確立了以另一種合法訂正行為的方式來替代懲罰性的執(zhí)法措施，如書面反響、建議等。ASAP拒絕受理對(duì)于涉及任何犯罪活動(dòng)、有意弄虛作假、或狀況的藥物或酒精的使用等行為的報(bào)告并將之轉(zhuǎn)移至有權(quán)處理部門。VDRP打算。VDRP也是FAA主持的一項(xiàng)鼓舞打算，F(xiàn)AA信任保持航空安全重要的是賜予合格證持有者以鼓舞措施改正缺陷，其目的是“鼓舞遵守聯(lián)邦航空治理局的規(guī)章，培育安全營運(yùn)的習(xí)慣，促進(jìn)內(nèi)部評(píng)估程序的制定”。該打算允許依據(jù)聯(lián)邦規(guī)章由于航空公司自己披露了違法并提交了“全面解決”問題的打算，則它會(huì)收到一份整改函，而不是懲罰。四、關(guān)于促進(jìn)安全信息報(bào)告進(jìn)展的幾點(diǎn)建議安全信息的重要性毋庸置疑，李家祥局長曾特地作出批示：“安全信息是安全管理的根底”。為了鼓舞相關(guān)單位、人員主動(dòng)報(bào)告擔(dān)憂全信息，有效預(yù)防各類民用航空事故，把握和消退航空安全隱患，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面實(shí)行措施。1、在法律層面上保障主動(dòng)報(bào)告機(jī)制，提高報(bào)告人的樂觀性。建議對(duì)航空安全信息進(jìn)展分類定級(jí)，依據(jù)所報(bào)告的航空安全信息的級(jí)別，在民航法律法規(guī)中設(shè)定相應(yīng)的行政懲罰從輕、減輕或免除條款。對(duì)于屬于強(qiáng)制報(bào)告信息所涉及的擔(dān)憂全大事〔含以上〕，規(guī)定局方可以酌情予以從輕或者減輕行政懲罰；鼓舞民航企事業(yè)單位以及個(gè)人向局方報(bào)告強(qiáng)制報(bào)告信息以外的有關(guān)民航安全的信息，包括一般性擔(dān)憂全大事、安全隱患以及缺陷等，對(duì)于該類信息，假設(shè)涉及對(duì)報(bào)告人的行政處罰的，可以在法律法規(guī)中規(guī)定減免相應(yīng)的行政懲罰。但是，對(duì)于有意違法、弄虛作假、瞞報(bào)、謊報(bào)信息或者涉及犯罪及濫用酒精、藥物等方面則不予減免法律責(zé)任。在法律層面上保障主動(dòng)報(bào)告機(jī)制，需要留意以下兩點(diǎn)：一是防止濫用減免懲罰的傾向。對(duì)于合格證持有人及其他相關(guān)人員涉及行政懲罰的違法行為，法律法規(guī)中應(yīng)當(dāng)明確要求相對(duì)人依據(jù)自己的覺察快速報(bào)告違法行為，立即完畢不適當(dāng)?shù)男袨?。假設(shè)局方已經(jīng)通過其他途徑得知該違法行為，或者該違法行為的報(bào)告超過相應(yīng)時(shí)限要求，亦或者遲遲未完畢不適當(dāng)?shù)男袨椋瑒t不應(yīng)對(duì)其實(shí)施從輕、減輕或免除懲罰的行政措施。5二是建議由法律法規(guī)而非規(guī)章作出相應(yīng)規(guī)定。曾有同志建議在396部或者《民航行政懲罰實(shí)施方法》〔CCAR-14R1〕中參與主動(dòng)報(bào)告減免行政懲罰的條款，筆者認(rèn)為不妥，一方面，就兩部規(guī)章的性質(zhì)而言，396部是關(guān)于安全信息治理方面的規(guī)章，而非擔(dān)憂全大事本身所涉及的法律標(biāo)準(zhǔn)，14部是關(guān)于民航行政機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)自身行政懲罰行為的程序性規(guī)章，兩部規(guī)章是否屬于《行政懲罰法》第27條第1款第4待探討；另一方面，由于396部和14部在法律體系中位階較低，僅屬部門規(guī)章層次，在規(guī)章中設(shè)定對(duì)其他規(guī)章甚至是上位法的罰則的減免規(guī)定6，也是有違法理的。2、利用現(xiàn)有法律依據(jù)，在局方執(zhí)法實(shí)踐中鼓舞安全信息報(bào)告。善用《行政懲罰法》第27條。行政懲罰不是行政治理的最終目的，只是保障航空安全的必要手段，《行政懲罰法》第27條明確規(guī)定了相應(yīng)的從輕或減輕懲罰條款，且假設(shè)“違法行為略微并準(zhǔn)時(shí)訂正，沒有造成危害后果的，不予行政懲罰”。雖然《行政懲罰法》第27條所列情形并不包括主動(dòng)的安全信息報(bào)告，但局方監(jiān)察員對(duì)于安全信息報(bào)告中所涉及大事符合上述規(guī)定的條件，應(yīng)當(dāng)適用本條從輕、減輕或者免除懲罰。依法運(yùn)用自由裁量權(quán)。行政懲罰的自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在可以實(shí)行的行政懲罰種類與幅度內(nèi)進(jìn)展選擇的權(quán)力。執(zhí)法實(shí)踐中，局方確需實(shí)施行政懲罰的，可以將主動(dòng)報(bào)告作為從輕懲罰〔留意：非減輕〕7的情節(jié)酌情考慮，這種方式是局方自由裁量的表達(dá)；相應(yīng)的，假設(shè)當(dāng)時(shí)不報(bào)，事后被局方覺察的，不僅依據(jù)396部規(guī)定實(shí)施懲罰，對(duì)于需要就擔(dān)憂全大事本身對(duì)當(dāng)事人實(shí)施行政懲罰的，局方可以將知情不報(bào)作為從重懲罰的情形予以考慮。52023年美國發(fā)生的航空器裂縫檢查大事，使FAA意識(shí)到過分依靠自我披露而導(dǎo)致VDRP程序的濫用，反而可能增加航空安全方面的風(fēng)險(xiǎn)。見《航空法資