行政許可法及案例分析

行政許可法及案例分析主講人:中共恩施州委黨校副教授張永群

法制講座

11[本講內容]一、行政許可及行政許可法簡介〔一〕行政許可的含義、性質和功能〔二〕行政許可法的立法狀況〔三〕行政許可法的根本特點二、行政許可法的主要內容〔一〕行政許可的根本原那么〔二〕行政許可的設定〔三〕行政許可的實施程序〔四〕行政許可的監(jiān)督檢查和收費三、案例分析：行政許可的實踐藝術2

一、行政許可及行政許可法簡介3〔一〕行政許可的含義、性質和功能1、什么是行政許可？按照?行政許可法?第二條規(guī)定：行政許可是指行政機關根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準予其從事特定活動的行為。也就是我們通常說的行政審批。42、行政許可的性質從性質上來看，行政許可不是對申請人的“賦權〞行為，而是一種責任和效勞。就是說申請人本來就具有這種權利，但法律上的權利都是有條件的，行政機關就是對申請人行使自己權利是否符合法定條件的一種核實和認可，對于行政機關而言，更重要的責任和效勞，具備條件不許可不行，許可之后不監(jiān)督不行，許可之后該項權利受侵害了，你不保護也不行。53、行政許可的功能一是控制風險的功能。為了使經(jīng)營者不違法經(jīng)營、危害社會，行政機關要對他們進行監(jiān)督管理。二是配置資源的功能。市場在資源配置方面發(fā)揮根底作用，但大多數(shù)資源都是有限的，如果不通過行政許可來確認會一派混亂。三是證明或提供某種信息、信譽的功能。6〔二〕行政許可法的立法狀況

?中華人民共和國行政許可法?共8章83條，于2003年8月27日由十屆全國人大常委會第四次會議正式審議通過，自2004年7月1日開始實施〔以下簡稱?行政許可法?〕?行政許可法?的制定從1996年由全國人大法工委調研起草開始歷時七年，全國人大常委會先后四次審議，其時間之長，討論次數(shù)之多，改動幅度之大，參與面之廣，在我國近年來的行政法立法中是非常少見的，也是世界上第一部專門性的行政許可法典。7誠如參加起草該法的全國人大內務司法委員會委員、中國法學會行政法學研究會會長應松年教授所說：“?行政許可法?是迄今為止對老百姓影響最為廣泛的法律之一，它的出臺將會從體制上影響政府機關和老百姓的關系。〞它所表達的“設權應法定、有權必有責、用權受監(jiān)督、侵權須賠償〞的意志，已不可防止地沖擊到現(xiàn)行行政管理體制和政府職能定位，它與保護公民、法人和其他組織合法權益緊密相連。8〔三〕行政許可法的根本特點

第一個特點：依法審批、標準許可一是對設定行政許可制度的標準。二是對行政許可審批條件的標準。三是對許可收費的標準。9

第一個方面，?行政許可法?規(guī)定了行政許可機關三項告知義務

一是公示告知義務二是對于申請人的咨詢提問，行政許可機關的工作人員有提供完整準確和可靠解釋與說明的義務三是如果申請人提交的申辦材料不齊全或不符合法定形式的，行政許可機關應當場或者自收到申請之日起5日內一次告知申請人需要補正的全部內容。第二個特點：簡化了程序、方便了申請人。10

第二個方面，如果需要在一個機關內部多個機構審查的

?行政許可法?第26條第一款規(guī)定可以確定一個內部機構統(tǒng)一受理申請，統(tǒng)一送達行政許可決定。11

第三個方面，如果由兩個以上行政機關分別實施行政許可，政府可以確定由一個機關受理并轉告有關部門分別提出意見后統(tǒng)一辦理。12第四個方面，肯定了政府可以組織有關審批部門聯(lián)合辦理、集中辦理行政許可事項

依據(jù)行政許可法第26條第二款的規(guī)定，行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門實施的，本級人民政府可以組織有關部門聯(lián)合辦理、集中辦理。即我們大家熟悉的“一站式〞審批或者叫做“政府超市〞制度。13第五個方面，明確統(tǒng)一規(guī)定了行政許可審批的期限

行政許可法明確規(guī)定：除可以當場作出行政許可決定外，行政機關應當自受理行政許可申請之日起20日內作出行政許可決定。二十日內不能作出決定的，經(jīng)本行政機關負責人批準，可以延長10日，并應當將延長期限的理由告知申請人。如果行政許可采取統(tǒng)一辦理或者聯(lián)合辦理、集中辦理的，辦理的時間不得超過45日；四十五日內不能辦結的，經(jīng)本級人民政府負責人批準，可以延長15日，并應當將延長期限的理由告知申請人。行政機關作出準予行政許可的決定，應當自作出決定之日起10日內向申請人頒發(fā)、送達行政許可證件等。14第三個特點:?行政許可法?的權利保障制度

它包括三個方面的內容：

其一，?行政許可法?41條規(guī)定，申請人依法獲得的行政許可，其適用范圍沒有地域限制的，所取得的行政許可在全國范圍內有效。其二，規(guī)定了許可補償制度和賠償制度。其三，規(guī)定了行政許可聽證制度。15第四個特點:操作性強

行政許可法屬于行政程序法的范疇，這就要求對行政許可的標準要有較強的可操作性。行政許可法較之行政處分法更具有可操作性。16第五個特點:具有創(chuàng)新性一是行政許可法通過立法創(chuàng)立了許多新制度,如:“行政許可評價制度〞、“行政許可相對集中制度〞等。二是行政許可法在法律責任的設定上沒有選擇現(xiàn)行的一般責任種類，都是采取了剝奪其申請權的方式規(guī)定法律責任，這是我國行政立法中很少采用的做法，很有新意。三是行政許可法在立法中能夠跟上科學技術的開展，適應現(xiàn)代科技的現(xiàn)狀。17

二、行政許可法的主要內容。

18〔一〕?行政許可法?的根本原那么行政許可法共明確了六項根本原那么，它們分別是：

1.合法原那么2.公開、公正、公平原那么3.便民原那么4.救濟原那么5.信賴保護原那么6.監(jiān)督原那么

19〔二〕行政許可的設定

A、設定權限1、法律可以設定行政許可2、尚未制定法律的，行政法規(guī)可以設定行政許可3、尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以設定行政許可4、尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可5、其他標準性文件一律不得設定行政許可20B、特殊規(guī)定

行政法規(guī)可以在法律設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。規(guī)章可以在上位法設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對實施上位法設定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設行政許可；對行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設違反上位法的其他條件。21〔三〕行政許可的實施程序1、行政許可的申請和受理A、提出申請的方式及要求一般需要書面申請可以委托他人代為申請可以通過信函、電報、電傳、、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件等方式提出申請人必須對申請材料的真實性負責。22B、對申請進行審查首先要進行審查，幾個方面：〔1〕是否需要許可?！?〕管轄。事物管轄，地域管轄，級別管轄?！?〕材料數(shù)量、形式：是否齊全〔必須是法律有規(guī)定的〕，是否符合法定形式?！?〕材料是否模糊，是否有錯誤。1123審查后依據(jù)不同情況做出處理，許可法規(guī)定了6種情況〔1〕不需要許可的，即時告知，并出具書面憑證，加蓋本行政機關專用印章，注明日期?！?〕不屬于本機關管轄的：應當即時作出不予受理的決定，并告知申請人向有關行政機關申請?！?〕對申請材料有錯誤的，允許當場更正?！?〕對需要補正材料的，五天內一次告知?！?〕符合條件的，應當決定受理?！?〕需要兩級以上機關審查許可的，下級機關要在法定期限內把全部材料保送上級機關，上級機關不得要求重復提供材料,不重復的可以。24出具書面憑證，受理或不受理申請都要出具書面憑證。從受理之日起，有關許可期限的規(guī)定開始適用。法定期限內未作決定，就可能因為行政不作為而被復議或被起訴252、行政許可的審查和決定

A、對申請的審查〔1〕審查內容：包括申請材料反映申請人是否符合法定條件，反映的實質內容是否真實，有些需要實地核查?！?〕審查方式：書面審查，實地核查〔2人以上〕，當面詢問申請人，聽取利害關系人意見。26B、是否準予許可的決定〔1〕申請人的申請符合法定條件、標準的，行政機關應當依法作出準予行政許可的書面決定。〔2〕行政機關依法作出不予行政許可的書面決定的，應當說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復議或者提起行政訴訟的權利?！矅谊P于貫徹實施行政許可法的文件中，特別強調對不予許可的，應當制作書面決定，說明不予許可的理由，加蓋公章，標明日期，告知申請行政復議或者提起行政訴訟的權利?！?73、行政許可的聽證

A、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。B、行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關系的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關系人享有要求聽證的權利；28C、行政機關應當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。對于舉行了聽證的行政許可具體事項，就要以聽證筆錄作為許可決定的唯一依據(jù)，而不能把僅作為一個證據(jù)材料，不能在聽證以外接納證據(jù)。D、申請人、利害關系人不承擔行政機關組織聽證的費用。294、行政許可的變更與延續(xù)

關于變更，第四十九條規(guī)定：被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續(xù)。與申請許可的權利一樣。30關于延續(xù)，第五十條規(guī)定：被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期的，應當在該行政許可有效期屆滿三十日前向作出行政許可決定的行政機關提出申請。但是，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關應當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。315、實施行政許可的一項紀律要求

第二十七條規(guī)定：行政機關實施行政許可，不得向申請人提出購置指定商品、接受有償效勞等不正當要求。行政機關工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請人的財物，不得謀取其他利益。32〔四〕行政許可的收費和監(jiān)督檢查1、行政許可的收費第五十八條：行政機關實施行政許可和對行政許可事項進行監(jiān)督檢查，不得收取任何費用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。33第五十九條：行政機關實施行政許可，依照法律、行政法規(guī)收取費用的，應當按照公布的法定工程和標準收費；所收取的費用必須全部上繳國庫，任何機關或者個人不得以任何形式截留、挪用、私分或者變相私分。財政部門不得以任何形式向行政機關返還或者變相返還實施行政許可所收取的費用。342、行政許可的監(jiān)督檢查〔1〕方式：書面檢查；抽樣檢查、檢驗、檢測和實地檢查、定期檢驗?！?〕要求：行政機關實施監(jiān)督檢查，不得阻礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不得索取或者收受被許可人的財物，不得謀取其他利益?！?〕管轄：實行屬地管轄，又要相互協(xié)調。

〔4〕處理：責令限期改正，依法予以處理。35〔5〕撤銷：可以撤銷行政許可的情形：行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；超越法定職權作出準予行政許可決定的；違反法定程序作出準予行政許可決定的；對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；依法可以撤銷行政許可的其他情形?！惨陨铣蜂N，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償〕36應當撤銷行政許可的情形：被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！脖辉S可人基于行政許可取得的利益不受保護〕。不應撤銷行政許可的情形：依照前兩款的規(guī)定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷37〔6〕注銷：有以下情形之一的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)：行政許可有效期屆滿未延續(xù)的；賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的；法人或者其他組織依法終止的；行政許可依法被撤銷、撤回，或者行政許可證件依法被撤消的；38因不可抗力導致行政許可事項無法實施的；法律、法規(guī)規(guī)定的應當注銷行政許可的其他情形。出現(xiàn)依法應當注銷行政許可的情形的，行政機關應當依法辦理有關行政許可的注銷手續(xù)。如收回頒發(fā)的行政許可證件，或者在行政許可證件上加注發(fā)還；對找不到被許可人的或者注銷行政許可事項需要周知的，行政機關還應當公告注銷行政許可。注銷行政許可應當做出書面決定，告知申請人注銷的理由、依據(jù)。39

3、法律責任

法律責任是指相關主體因不履行或不完全履行法定義務，或者因侵犯他人的法定權利，而應當承擔的由國家機關依法確認并強制其承受的法定的不利后果。按照權責一致的原那么，本法在賦予行政機關行政審批權時，規(guī)定了其相應的責任。對自然人、法人或者其他組織擅自從事應當經(jīng)過行政許可的活動的，也規(guī)定了明確、具體的法律責任。40違法情況及法律責任(1)、標準性文件違法設定行政許可應當承擔法律責任。有關機關應當責令設定該行政許可的機關改正，或者依法予以撤銷。(2)、違反程序應當承擔法律責任。行政機關及其工作人員違反本法的規(guī)定，有以下情形之一的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分:41A、對符合法定條件的行政許可申請不予受理的；B、不在辦公場所公示依法應當公示的材料的；C、在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的；D、申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補正的全部內容的；E、未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；F、依法應當舉行聽證而不舉行聽證的。42(3)、索賄受賄的應當承擔法律責任行政機關工作人員辦理行政許可、實施監(jiān)督檢查，索取或者收受他人財物或者謀取其他利益，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。43(4)、違反實體法的應當承擔法律責任行政機關實施行政許可，有以下情形之一的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：A、對不符合法定條件的申請人準予行政許可或者超越法定職權作出準予行政許可決定的；B、對符合法定條件的申請人不予行政許可或者不在法定期限內作出準予行政許可決定的；44

C、依法應當根據(jù)招標、拍賣結果或者考試成績擇優(yōu)作出準予行政許可決定，未經(jīng)招標、拍賣或者考試，或者不根據(jù)招標、拍賣結果或者考試成績擇優(yōu)作出準予行政許可決定的。行政機關工作人員實施行政許可有上述三種行為中的任何一種或者幾種，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，構成濫用職權罪、玩忽職守罪。45〔5〕、截留、挪用、私分或者變相私分

實施行政許可依法收取的費用的行政機關實施行政許可，擅自收費或者不按照法定工程和標準收費的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令退還非法收取的費用；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。截留、挪用、私分或者變相私分實施行政許可依法收取的費用的，予以追繳；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。46〔6〕、違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害所應當承擔的法律責任行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規(guī)定給予賠償。47〔7〕、對行政機關不依法履行監(jiān)督責任或者監(jiān)督不力的法律責任行政機關不依法履行監(jiān)督職責或者監(jiān)督不力，造成嚴重后果的，由其上級行政機關或者監(jiān)察機關責令改正，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任〔有關的罪名有徇私舞弊罪〕。48〔8〕、行政申請人的不實申請的法律責任行政許可申請人隱瞞有關情況或者提供虛假材料申請行政許可的，行政機關不予受理或者不予行政許可，并給予警告；行政許可申請屬于直接關系公共平安、人身健康、生命財產(chǎn)平安事項的，申請人在一年內不得再次申請該行政許可。49〔9〕、以不正當手段取得行政許可的法律責任被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，行政機關應當依法給予行政處分；取得的行政許可屬于直接關系公共平安、人身健康、生命財產(chǎn)平安事項的，申請人在三年內不得再次申請該行政許可；構成犯罪的，依法追究刑事責任。50〔10〕、違法從事許可事項的法律責任被許可人有以下行為之一的，行政機關應當依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：A、涂改、倒賣、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉讓行政許可的；B、超越行政許可范圍進行活動的；C、向負責監(jiān)督檢查的行政機關隱瞞有關情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動情況的真實材料的；D、法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他違法行為。51〔11〕、未經(jīng)許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的法律責任公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應當取得行政許可的活動的，行政機關應當依法采取措施予以制止，并依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。52三、案例分析：行政許可的實踐藝術53案例一：延續(xù)行政許可的申請期限案情：州內某客運公司依法向縣運管機關辦理了四條縣鄉(xiāng)客運班線的行政許可。該許可于2006年7月30日到期。2006年6月22日，該客運公司向縣運管所提出客運班線延續(xù)申請?？h運管所依據(jù)“鄂縣運管不字〞［〔2006〕001號］文件，以該客運公司的延續(xù)申請未在法定期限內提出，作出不予受理的決定。該客運公司不服，于2006年7月19日向縣人民法院提起行政訴訟。54分析：所依據(jù)的法條依?行政許可法?第50條規(guī)定：被許可人需要延續(xù)依法取得的行政許可的有效期限的，應當在該行政許可有效期屆滿前三十日向作出行政許可決定的行政機關提出申請。但是法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。行政機關應當根據(jù)被許可人的申請，在該行政許可有效期屆滿前作出是否準予延續(xù)的決定；逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。55分析：所依據(jù)的法條依交通部令［〔2005〕10號］?道路旅客運輸及客運站管理規(guī)定?第31條規(guī)定：客運班線經(jīng)營者經(jīng)營期限屆滿，需要延續(xù)客運班線經(jīng)營的，應當在屆滿前60日提出申請。原許可機關應當根據(jù)本章有關規(guī)定作出許可或者不予許可的決定。?行政許可法?第82條規(guī)定：本法規(guī)定的行政機關實施延續(xù)行政許可的期限以工作日計算，不含法定節(jié)假日。56案例二：客運站變更經(jīng)營范圍應經(jīng)行政許可州內某客運站于2000年經(jīng)依法申請并經(jīng)過許可獲得四級客運站經(jīng)營資格，其許可經(jīng)營的范圍依據(jù)湖北省交通廳鄂交運［〔2000〕314號］第2、8條關于四級客運站具有接納四類客運班車進站經(jīng)營的資格的規(guī)定，為接納毗鄰縣之間或者縣境內的客運班車進站經(jīng)營。2006年，運管機關發(fā)現(xiàn)該站長期超范圍接納跨州、跨省客運班車進站經(jīng)營。在調查取證后，對該客運站依法作出罰款8萬元的行政處分。該客運站依據(jù)湖北省交通廳［〔2001〕848號］第15條關于三級以下汽車客運站可以接納除高速客運以外的客運班車進站經(jīng)營的規(guī)定，以自己未超范圍經(jīng)營，運管機關的行政處分違法為由拒絕行政處分。57關于變更，第四十九條規(guī)定：被許可人要求變更行政許可事項的，應當向作出行政許可決定的行政機關提出申請；符合法定條件、標準的，行政機關應當依法辦理變更手續(xù)。與申請許可的權利一樣。58案例思考題1、張某在某市交通部門批準的駕駛員培訓學校培訓合格后，即向該市交通部門提出辦理駕駛證的申請，請問對張某的申請，該市交通部門應當如何處理？

該市交通部門應當即時作出不予受理的決定，并告知張某向公安機關申請辦理駕駛證。

592、王某向其朋友借來某行業(yè)從業(yè)資質證書從事了相應的生產(chǎn)經(jīng)營活動，請問對王某的這種行為，行政