科技強警背景下的深圳金字塔工程

科技強警背景下的深圳金字塔工程

科技強警是公共安全工作的唯一途徑。作為科學強察的龍頭，國家開發(fā)銀行在過去三年中取得了突破，但全國發(fā)展不平衡，進展不盡。我局擁有深圳市本身眾多的有利資源,但進展緩慢的問題更為突出,1998年前全國科技領先的地位已然被北京、上海等市局所取代,廣州等市局在光纖網(wǎng)建設方面也已大踏步地走到了我們的前面。時近金盾工程一期工程建設的竣工期,我們非常有必要認真地總結(jié)過去,發(fā)現(xiàn)問題,分析原因,找出解決問題的辦法,從而加速金盾工程的建設步伐,有效地推動科技強警。1統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準不統(tǒng)一,統(tǒng)一建設的必要性金盾工程的主要內(nèi)容包括公安信息化工程建設、信息化使用和科技管理。其中建設是手段,使用是目的,管理是保障。信息化工程建設涉及技術規(guī)劃、標準、工程施工、維護升級等;信息化使用涉及警務運作方式、行政要求、民警培訓等;科技管理涉及如何使建設與使用緊密結(jié)合,提高產(chǎn)出投入比,提高轉(zhuǎn)化效率等?？梢?金盾工程是一項復雜的、需要各警種協(xié)調(diào)一致、共同努力的系統(tǒng)工程。金盾工程的實質(zhì)是利用現(xiàn)代信息化手段取代傳統(tǒng)的工作方式,提高公安工作效率,所以必然要引發(fā)警務革命。所以,要建好金盾工程,必須堅持統(tǒng)一領導、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設,即“四個統(tǒng)一”。導致金盾工程進展緩慢的原因很多,使我們感到憤懣和困惑的問題也很多,但經(jīng)過認真的思考,我們可以發(fā)現(xiàn),其根本原因在于我們沒有能夠很好地堅持“四個統(tǒng)一”。首先是統(tǒng)一規(guī)劃的問題。盡管公安部已經(jīng)制定出了金盾工程的總體規(guī)劃,各地根據(jù)總體規(guī)劃制定出相應的地方建設規(guī)劃,但由于條塊管理的不統(tǒng)一,政出多門,且多為硬性指標,領導主動或被動地偏重某項業(yè)務工作,使得規(guī)劃得不到必要的資金保障和行政支持而很難落實,其結(jié)果是使無休止的重復建設的情況依然繼續(xù)下去,嚴重擾亂科技強警工作的有序開展。其次是統(tǒng)一標準方面。公安部已牽頭制定了一系列技術標準,但相對于急速膨脹的公安業(yè)務需求嚴重滯后。如GIS標準、警務社區(qū)信息化建設技術標準、治安管理系統(tǒng)技術標準等等。一般來講,技術標準在一段時間內(nèi)滯后于技術建設是正常的,但應在標準出臺之前限制技術建設的規(guī)模,即只允許少數(shù)試點單位進行技術建設,在建設過程中產(chǎn)生相應的技術標準。大規(guī)模的技術建設應在統(tǒng)一的技術標準出臺之后。但目前的公安科技建設情況并非如此,在缺少統(tǒng)一技術標準的情況下,為完成某業(yè)務口提出的硬性工作指標或滿足急切的業(yè)務工作需要強行上馬。我局有這種情況,相信我省其他兄弟單位也由這種情況;推而廣之,全國范圍內(nèi),這種情況也不在少數(shù)。那么,在這種背景下產(chǎn)生出來的大量的、標準互異的應用系統(tǒng)勢必為互聯(lián)互通、信息共享帶來巨大的困難和高額成本,必然拖拽科技強警工作推進的步伐。再次是統(tǒng)一建設方面。統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準的目的就是為了統(tǒng)一建設,或者說,統(tǒng)一建設的目的是為了實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準,它決不是指統(tǒng)一由哪個部門或企業(yè)來搞建設。目前存在這樣的現(xiàn)象,即各警種的各級領導都非常重視公安科技,積極申請,籌措資金,將科技建設當成一項政治任務來抓,大家都上項目,比學趕幫。在建設的過程中,為提高效率,通常將技術部門撂在一邊,或有征求意見,但如果因與統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準相悖而遭到拒絕,依然我行我素。其結(jié)果必然造成大量科技資源的無序積累和浪費。本人認為,統(tǒng)一建設,必須強調(diào)和明確各警種的職責定位:第一是要明確業(yè)務部門是技術使用單位,其只有提出技術需求的權(quán)力和義務,沒有搞技術建設的職能;技術部門是技術建設的組織、協(xié)調(diào)、指導單位,其職責是為滿足公安業(yè)務部門提出的實際工作需求,按照統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準來組織開展技術建設、管理和運行保障工作。第二是要明確應用系統(tǒng)建設必須由業(yè)務部門牽頭負責,技術部門進行積極的工程技術組織、把關、管理和服務。由業(yè)務部門牽頭負責應用系統(tǒng)建設的理由有四:一是可以將技術建設和技術使用的領導責任統(tǒng)一起來,迫使業(yè)務部門的領導主動地使用行政手段來要求技術使用,主動地將技術使用納入工作環(huán)節(jié)并適應性地調(diào)整或改革現(xiàn)行工作方式(警務革命),從而避免或減少建設和使用相脫節(jié)的問題。公安系統(tǒng)中的交警部門,其科技建設和使用的結(jié)合歷來是比較好的,究其原因,本人認為,主要是因為他們的技術建設和技術使用的責任領導是一致的。反過來,公安機關歷來由技術部門牽頭建設的項目,基本上沒有推廣使用成功的,究其原因,本人認為,主要是技術建設和技術使用的責任領導是分離的。二是在應用系統(tǒng)建設階段,業(yè)務部門在必須認真梳理工作思路,改革工作方法,明確業(yè)務需求,其付出的工作量決不少于技術開發(fā)的工作量;三是在技術使用階段,幾乎完全要依靠業(yè)務部門來學習、掌握操作方法,習慣新的工作方式、發(fā)揮技術作用,提高工作效率。在使用中發(fā)現(xiàn)技術缺陷,提出修改意見,從而使技術系統(tǒng)的最終完善成為可能。四是技術建設的好壞的唯一衡量是技術使用效果,如果沒有業(yè)務部門的積極、認真的使用,即使技術建設的水平再高,也沒有辦法得到驗證和肯定?；跇I(yè)務部門在應用系統(tǒng)建設和使用過程中的不可取代的重要作用,其相應的技術建設非常有必要由他們來牽頭,讓他們立功、受獎,如此也就肯定了技術部門的成績。當然,技術部門必須有默默無聞、甘當無名英雄的思想準備,因為不如此,可能將會一事無成。當然,技術部門的民警也應該在工程實踐中努力、認真地學習公安業(yè)務,努力培養(yǎng)自己成為既懂科技又懂公安業(yè)務的真正的公安科技民警,從而提高技術支持工作的主動性和有效性。對于各種信息網(wǎng)絡、信息中心及公安共用的技術設施建設,應由技術部門牽頭,積極、適時地為各種應用系統(tǒng)建設提供聯(lián)網(wǎng)、信息共享的支撐條件。假如解決了以上問題,也只是解決了統(tǒng)一建設問題的一部分,因為統(tǒng)一建設必須先要落實統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)一標準的問題,如果落實不了,統(tǒng)一建設仍然會舉步維艱。通過上述對“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一建設”的中存在的問題的議論,我們可以發(fā)現(xiàn),其實在執(zhí)行“四個統(tǒng)一”中最主要的問題是在于沒有很好地落實“統(tǒng)一領導”。試想,如果能夠統(tǒng)一領導,落實統(tǒng)一規(guī)劃就應該不會有太大的問題;如果能夠統(tǒng)一領導,按照統(tǒng)一標準進行分階段的技術建設應該能得到必要的保障;如果能夠統(tǒng)一領導,統(tǒng)一建設不至于要應對“比學趕幫”的雜亂局面。2內(nèi)部條塊管理與使用矛盾如何落實“統(tǒng)一領導”,本人認為,其最大的障礙是公安機關內(nèi)部條塊管理之間的矛盾。公安應用系統(tǒng)建設以條為主,而公安業(yè)務工作要求以塊為主、打防控管建全局一盤棋。在近期組織的我局公安科技工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn),省廳治安部門要求全省各治安單位建設警務社區(qū)的計算機網(wǎng)絡管理系統(tǒng);省廳刑偵局要求各地刑偵部門建設刑偵警務規(guī)范工作系統(tǒng);法制部門準備開發(fā)執(zhí)法信息管理系統(tǒng),經(jīng)偵部門準備開發(fā)經(jīng)偵信息管理系統(tǒng)等。這些系統(tǒng)的許多內(nèi)容是重復的,在派出所端,甚至與省廳計通處正在佛山市局組織開發(fā)的派出所綜合應用系統(tǒng)的內(nèi)容基本相同。省廳的CCIC系統(tǒng)和我局刑偵部門正在推廣使用的活體指、掌紋信息管理系統(tǒng)要求幾乎相同的數(shù)據(jù)錄入項。各個應用系統(tǒng)的工作站都將延伸到分局和派出所。對派出所而言,正所謂上有千條線,下接一根針,每套系統(tǒng)都接一臺計算機,民警必須對不同的系統(tǒng)重復錄入相同的內(nèi)容。本來警力不足,使用科技手段以后,更加捉襟見肘,只好聘用臨工,然而工資何來?信息化的核心――數(shù)據(jù)質(zhì)量如何保證?基層民警如何能夠提高使用科技的積極性?科技強警的基礎安在?公安部將網(wǎng)上追逃任務下達給刑偵部門,并將其網(wǎng)上抓獲逃犯的數(shù)量設置為該公安局工作業(yè)績考核的硬性指標。為使追逃成果不旁落到其他警種,刑偵部門把持著追逃庫不向信通部門開放。于是造成一方面信通部門在信息中心搭建起了連接所有關系數(shù)據(jù)庫的實時、雙向、自動比對報警平臺,但沒有新鮮的追逃庫資源;另一方面,刑偵部門擁有新鮮的追逃庫資源,但只能使用單機批量比對這種傳統(tǒng)落后的方法,繼續(xù)發(fā)揚其目標信息滯后,容易重復抓捕的弊端。另外,我市政法委牽頭,要求我局刑偵支隊今年要開發(fā)印章自動識別系統(tǒng),而該系統(tǒng)省廳治安部門也準備要搞。這種條塊管理的矛盾造就了重復管理的工作環(huán)境,我們多年對此已經(jīng)習慣到了麻木的程度。在這種環(huán)境中,作為機關,最經(jīng)常要面對的是“剪不斷,理還亂”的文山會海;作為公安基層單位――派出所還要面對刑偵、治安、預審、人口、法制、技防等眾多條向的技術使用要求;作為公安科技工作本身,必然產(chǎn)生重復建設。幾近20年的大量的公安科技資源積累正是在這種環(huán)境下進行的,所以不可能有合理的產(chǎn)出投入比。公安機關內(nèi)部條塊管理之間的矛盾說明公安應用系統(tǒng)建設,從整體來看,并沒有很好地遵循公安科技工作必須緊密圍繞公安業(yè)務需求的原則,其原因是公安機關的體制、建制和運行機制建設還有能夠充分地將信息網(wǎng)絡作為必要的工作工具考慮進去,沒有為信息化使用留有充分的空間,所以必然使公安信息化建設處于不自然的尷尬狀態(tài)。落實“統(tǒng)一領導”的另外一個障礙是不能執(zhí)行先于資金審批的統(tǒng)一的技術立項審批。公安機關行政隸屬各級地方政府,形成了科技建設資金多頭審批的格局。派出所可以從鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)政府,甚至村政府拿到科技建設資金;分局可以在區(qū)財政拿到科技建設資金,在缺乏統(tǒng)一的技術立項審批條件下,借助于科技強警的吶喊聲,重復建設和建用脫節(jié)就自然發(fā)生了。加之領導參觀、視察,發(fā)表重要指示,要求向其學習,進一步助長了這種比學趕幫混亂狀況大面積的發(fā)生和發(fā)展?？磥?排除障礙,落實“統(tǒng)一領導”困難重重。但我們不妨看一下香港警方的科技建設的管理和使用情況來試尋某些可以借鑒的相對簡單的辦法。據(jù)了解,香港警隊如有技術需求,須行文報警務處下屬的資訊系統(tǒng)部(其相當于我們的技術部門),由該部技術審核后報警務處;警務處審批同意后以警務處的名義上報特區(qū)政府。政府有關部門組織招標和審計,并要報立法局審議通過,最后由社會中標企業(yè)施工。資訊系統(tǒng)部下屬的工廠負責維護和維修。這種技術建設審批機制的特點就是職責分工明確,統(tǒng)一歸口管理。警隊所有部門只有向資訊系統(tǒng)部提出技術需求的權(quán)力,沒有技術建設的權(quán)力和經(jīng)費支出,所以不可能發(fā)生重復建設的情況。另外,社會對政府花費的監(jiān)督機制、警隊的運作管理機制和把科技使用能力作為警察的職業(yè)要求等也保證了技術建設和使用的一致性。難怪1998年本人帶隊到香港警隊技術學習考察時提出重復建設、建用脫節(jié)的問題,對方好長時間也反應不過來,原來他們沒有這種概念。在行政上實行垂直領導的我國海關系統(tǒng),科技建設的管理類似香港特區(qū)的情況,所以,也沒有聽說有什么重復建設,建用脫節(jié)的現(xiàn)象。由此想到,解決金盾工程中“統(tǒng)一領導”的問題,可以從信息化工程建設的技術和資金歸口審批管理入手。3加強系統(tǒng)建設,提高系統(tǒng)整合的針對性和條塊管要徹底排除金盾工程建設中“統(tǒng)一領導”的障礙,必須將信息網(wǎng)絡作為公安業(yè)務工作不可缺少的支撐手段來重新審示我們的體制、建制和運行機制,從信息流的角度研究建立公安業(yè)務工作信息關系圖和流程拓撲圖,即建立起信息化警務模型,為公安業(yè)務信息的跨部門、跨警種的橫向、縱向流通建立渠道,從而打破各警種之間的信息流壁壘,解決公安機關內(nèi)部條塊管理之間的矛盾。根據(jù)信息化警務模型,建設全局的綜合數(shù)據(jù)平臺、辦公自動化平臺和應用支撐平臺;在這三大平臺的基礎上,以數(shù)據(jù)為中心構(gòu)建公安綜合業(yè)務應用系統(tǒng),實現(xiàn)網(wǎng)上辦公,從而發(fā)揮網(wǎng)絡對行政執(zhí)法、隊伍管理、績效考核及數(shù)據(jù)錄入質(zhì)量的網(wǎng)上監(jiān)督機制,使公安隊伍走上真正信息化的道路。顯然,為此必須大力加強我局信息中心的力量。在這方面,邯鄲、廊坊、鄭州、成都市局已先行一步,做了有益的嘗試,取得了寶貴的經(jīng)驗。以上述情況為工作目標,本文只想從我局目前的現(xiàn)狀出發(fā),試圖提出以整合的方式,在金盾工程建設中加強“統(tǒng)一領導”,弱化由重復管理引發(fā)的重復建設和浪費警力的工作思路,為下一步工作打好基礎。所謂整合,即是對原有資源的重新梳理和排序,使原有的資源能夠發(fā)揮出整體效力;整合的過程實際上是總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、改正錯誤、明確方向的過程,這對于已經(jīng)擁有了巨大的、缺乏條理的、高投低產(chǎn)科技積累的公安機關是非常必要的。整合應分為兩個部分,首先是科技管理資源的整合,其次是技術資源的整合。(1)在各單位的工作職責上,強調(diào)按“中心”職責,建立科學的管理機制,加強監(jiān)督和協(xié)調(diào)以科技建設項目歸口審批管理為目標,建章立制,統(tǒng)一各級領導的科技管理工作方法。歸口管理首先是要完善科技領導機構(gòu);其二是要建立科技建設項目的技術歸口審批、資金歸口審批程序;其三是要明確各警種在公安科技工作中的定位。以上措施已充分體現(xiàn)在今年我局科技與信息化工作會議上頒布的《深圳市公安局關于加強公安科技工作的決定》中:●重新調(diào)整成立市局科技暨金盾工程領導小組;●明確科技建設項目的行政審批程序并建立保障機制。全局各單位,不論資金來源,超過十萬元的科技建設項目必須報科技通信處進行立項審批,市局財政單位還須報裝備財務處、審計處分別進行資金審批和審計?！衩鞔_職責定位。各業(yè)務部門是技術使用單位,科技通信處是是技術建設的組織、協(xié)調(diào)、指導單位,具有統(tǒng)管全局科技工作的職責。各分局科技科、市局直屬單位的科技部門等單位的技術工作統(tǒng)一由市局科技通信處歸口管理和指導?！窠y(tǒng)一全局科技人員的管理工作。市局科技通信處在市局人事處的指導下對全局科技人員統(tǒng)一建檔,人事處在錄用、調(diào)配、提拔科技民警時,應充分考慮科技通信處的意見。統(tǒng)一全局科技物質(zhì)資源管理。市局財政各單位的光纖、小型機、網(wǎng)絡設備、軟件、音/視頻通信等資源由市局科技通信處統(tǒng)一規(guī)劃、調(diào)配、管理、使用?！裨诿磕晔芯重斦A算內(nèi)專項經(jīng)費中應保證10%的科技建設專項經(jīng)費。對作出突出科技貢獻的科技民警應給予重獎。●建立全體民警的科技再教育機制,每年選送五名科技民警進入高等院校進修、深造。在警銜晉升及新警培訓考核工作中加入科技使用技能必修課,使熟練使用計算機和無線對講機等成為民警的職業(yè)要求。在此基礎上,我們又增加了幾項措施:在績效考核中提高科技工作的分數(shù);明確各分局的科技建設統(tǒng)一由其科技科歸口管理;市局科技通信處建立科技工作例會制度,加強對分局科技科和其他單位科技部門的領導與溝通;與市局裝財處協(xié)商出臺《深圳市公安局科技建設項目審批程序規(guī)定》,進一步明確公安科技建設工程統(tǒng)一歸口審批流程。(2)資源整合和重復建設搭建掛接各種技術系統(tǒng)的技術平臺。1997年,我們曾進行過了成功的嘗試。當時我們在市局指揮中心建起了視頻信息平臺,掛接散落在全市一線口岸和重點場所的、各自獨立的閉路電視監(jiān)控系統(tǒng),將其整合成一個能夠異地雙向互調(diào)互控、270多個視頻信息共享的統(tǒng)一的視頻信息網(wǎng),投資僅59