成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考

歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助歡迎閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助!感謝閱讀本文檔，希望本文檔能對(duì)您有所幫助成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的調(diào)查與思考08經(jīng)濟(jì)一班劉維20213238國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異。如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)。在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益。近日，我們通過對(duì)成都市錦江區(qū)的實(shí)地調(diào)查，對(duì)成都市集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場(chǎng)的探索性改革作了進(jìn)一步思考。背景2021年6月，成都市被國務(wù)院批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。隨后，成都先后獲得全國文明城市、中國最具經(jīng)濟(jì)活力城市等榮譽(yù)稱號(hào)。兩年來，這座西南重鎮(zhèn)的改革與實(shí)踐廣受公眾關(guān)注與期待。2021年6月，國土資源部與四川省政府共同在成都舉辦了“成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地管理制度改革現(xiàn)場(chǎng)研討會(huì)”，使成都兩年來在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)中進(jìn)行的種種探索再度引起全國各界的關(guān)注。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的首要問題是對(duì)現(xiàn)行的一些基礎(chǔ)性制度進(jìn)行改革。其中，土地管理制度的改革最為關(guān)鍵。國家與集體兩種不同的土地所有制在管理制度與模式上的差異，如何在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大主題下得到協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，從而促使城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序流動(dòng)，在保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一發(fā)展的同時(shí)、使農(nóng)民獲得相應(yīng)的土地收益。作為綜合改革試驗(yàn)區(qū)，成都的探索與經(jīng)驗(yàn)體現(xiàn)在哪里。前日，年級(jí)選取了成都5個(gè)城區(qū)之一的錦江區(qū)，對(duì)其集體土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)制度改革，以及建立公開的集體土地市場(chǎng)的探索性改革作了一些調(diào)研和考察。所謂“窺一斑而見全豹”。透視錦江，讓身為大一學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)生的我們對(duì)成都城鄉(xiāng)結(jié)合部在統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的土地管理制度改革與探索有了基本了解，并通過自己的了解形成了較全面的印象，并對(duì)此作了進(jìn)一步思考。之一：在錦江看集體土地流轉(zhuǎn)到過成都的人，幾乎沒有不知道“五朵金花”的。以“幸福梅林”、“江家菜地”、“東籬菊?qǐng)@”、“荷塘月色”和“花鄉(xiāng)農(nóng)居”為代表的錦江休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，是政府通過規(guī)劃布局調(diào)整、建設(shè)用地整理等辦法，將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念成功運(yùn)用于實(shí)踐、并取得良好經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的一個(gè)典范。這是一條被當(dāng)?shù)厝朔Q之為“農(nóng)地不征收、不拆遷，農(nóng)民不失地、不失業(yè)、不失利，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)變休閑旅游觀光農(nóng)業(yè)”的城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展之路。值得注意的是，“五朵金花”是從2021年開始醞釀、打造的，4年后，當(dāng)成都被批準(zhǔn)為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，盛開在成都市錦江區(qū)的這五朵“金花”，不僅已成為外來游客與城鄉(xiāng)居民喜愛的旅游休閑之處，而且為成都全市在城鄉(xiāng)結(jié)合部推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展摸索出了有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其關(guān)于農(nóng)村集體土地制度的相關(guān)改革與農(nóng)村城市化過程中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)，為成都全面探索和推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地管理制度改革作好了良好的鋪墊。如今，這里的農(nóng)村已經(jīng)城市化，農(nóng)民已變成了市民，“五朵金花”所在的原錦江區(qū)三圣鄉(xiāng)也已相應(yīng)地更名為三圣街道辦事處。不過，這并非“以城帶郊”的錦江區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全部意義。讓城郊結(jié)合部“農(nóng)村城市化”、“農(nóng)民市民化”的同時(shí)，不增加建設(shè)用地總量，不減少耕地保有量，不改變這片土地的集體所有性質(zhì)，是這里推進(jìn)城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的基本原則。這也是成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展所遵循的基本原則。正是在這個(gè)原則性思路的指導(dǎo)下，成都的農(nóng)村集體土地，包括集體農(nóng)地和建設(shè)用地，在政府主導(dǎo)的相關(guān)土地管理制度改革的推動(dòng)下，開始走上市場(chǎng)，進(jìn)行有序流轉(zhuǎn)。成都第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)幾個(gè)月前，在全國土地市場(chǎng)還處于一片“清冷”之時(shí)，成都錦江區(qū)的兩宗集體建設(shè)用地使用權(quán)，在錦江農(nóng)村土地房屋登記交易中心成功掛牌出讓。這次被稱為成都集體土地市場(chǎng)“牛年開門紅”的交易，已是在錦江農(nóng)村土地公開市場(chǎng)上進(jìn)行的第二次成功交易了。錦江區(qū)統(tǒng)一有形的集體土地市場(chǎng)成立于成都被批準(zhǔn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅3個(gè)月后，是成都市城區(qū)內(nèi)建立的第一個(gè)農(nóng)村土地交易市場(chǎng)，初時(shí)命名為錦江區(qū)土地儲(chǔ)備拍賣交易中心。2021年6月更名為錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易中心。它將區(qū)國土局、區(qū)統(tǒng)籌委和區(qū)房管局這3個(gè)部門的的相關(guān)職能進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、并聯(lián)審批，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全區(qū)農(nóng)村土地和房屋的測(cè)繪、勘查，及其相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立和管理等工作。全區(qū)農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、辦證、流轉(zhuǎn)等并聯(lián)審批平臺(tái)的建設(shè)和管理，也是這個(gè)交易中心肩負(fù)的一個(gè)重要職責(zé)。錦江區(qū)全部可以上市交易的農(nóng)村集體土地，包括集體建設(shè)用地使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)等，按規(guī)定都要在這個(gè)交易中心以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式進(jìn)行公開出讓。交易中心則負(fù)責(zé)為其出讓活動(dòng)提供相關(guān)政策與信息咨詢服務(wù)。2021年11月，錦江區(qū)第一次在農(nóng)村土地房屋登記交易中心公開掛牌，出讓兩宗面積共計(jì)23.2214畝的集體建設(shè)用地使用權(quán)，取得成功。這兩宗位于規(guī)劃中的汽車產(chǎn)業(yè)園范圍內(nèi)的集體建設(shè)用地，以80萬元/畝、總成交金額1857萬元的出讓價(jià)成交，從而揭開了成都集體土地有序流轉(zhuǎn)、公開規(guī)范交易的大幕。隨行的導(dǎo)游告訴我，在這里進(jìn)行的每一筆農(nóng)村土地交易，從最初的申請(qǐng)到最后的確權(quán)，全部都納入規(guī)范的管理程序，錦江區(qū)政府不僅分別制定了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用地使用權(quán)（承包經(jīng)營權(quán)）的流轉(zhuǎn)管理辦法，還參照國有土地相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)給集體建設(shè)用地確定了土地級(jí)別，限定了最低保護(hù)價(jià)，并確定了集體土地流轉(zhuǎn)的供地流程，拍賣和掛牌出讓、轉(zhuǎn)讓集體建設(shè)用地使用權(quán)的具體規(guī)則和辦事流程等。在交易中心參與集體土地交易的流程并不復(fù)雜。確權(quán)登記→數(shù)據(jù)庫建立→交易申請(qǐng)→權(quán)屬調(diào)查→產(chǎn)權(quán)交易→登記發(fā)證→數(shù)據(jù)庫更新→再次交易→變更登記→數(shù)據(jù)庫變更。我們后來發(fā)現(xiàn)，相較而言，交易前的一系列基礎(chǔ)性工作要復(fù)雜得多，難度也大得多。實(shí)際上，進(jìn)入這個(gè)公開的集體土地市場(chǎng)之前，集體土地產(chǎn)權(quán)制度的改革、土地權(quán)屬的確定，已為集體土地順利流轉(zhuǎn)奠定了重要基礎(chǔ)。土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，農(nóng)民集體土地的資產(chǎn)化，也在很大程度上促進(jìn)了其資本化進(jìn)程。錦江農(nóng)民的集體土地資源，在得到農(nóng)民同意的前提下，以資產(chǎn)形式量化給村集體經(jīng)濟(jì)組織，由村集體經(jīng)濟(jì)組織再量化給農(nóng)錦公司，再由農(nóng)錦公司統(tǒng)一經(jīng)營。因此，進(jìn)入錦江集體土地市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方的主體，實(shí)際上是作為農(nóng)民集體土地資產(chǎn)管理者的農(nóng)錦公司。在農(nóng)錦公司這里，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)際上以股份的形式轉(zhuǎn)化為一種資本，交由公司作整體運(yùn)營，收益則按比例層層分紅。每一筆集體土地流轉(zhuǎn)的收入由農(nóng)錦公司扣除土地整理等相關(guān)成本后，按11個(gè)村級(jí)資產(chǎn)經(jīng)營管理公司確權(quán)登記的集體土地所占比例進(jìn)行分配，這11個(gè)村公司再分別按比例將所得收益分配到村民小組，再由村民小組分給個(gè)人。這種目前看起來比較理想化的土地資本運(yùn)營方式至少解決了集體土地進(jìn)入市場(chǎng)所面臨的兩個(gè)最基本的問題：一是避免了農(nóng)民個(gè)人手中的土地由于小規(guī)模（或無規(guī)模）、分散化且無整體配套的產(chǎn)業(yè)布局與基本發(fā)展環(huán)境等因素，造成土地供不出去的情況；二是避免了因農(nóng)民本身個(gè)體分散、無組織約束、無規(guī)范管理而容易導(dǎo)致的交易過程中的信譽(yù)失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，農(nóng)民愿不愿意以這種方式流轉(zhuǎn)，仍然是農(nóng)民自己的權(quán)利。作為成都市中心城區(qū)，以城帶郊的錦江區(qū)，其集體土地流轉(zhuǎn)不止于建設(shè)用地的集中流轉(zhuǎn)。事實(shí)上，全區(qū)位于城市規(guī)劃圈外的集體建設(shè)用地面積僅4300多畝，而集體農(nóng)用地總面積達(dá)16322畝。這些農(nóng)地在確權(quán)工作完成后，也是以大致相同的形式流轉(zhuǎn)給公司，經(jīng)統(tǒng)一整理后再以一定規(guī)模通過公開市場(chǎng)交易，流轉(zhuǎn)給一些農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)公司，進(jìn)行花卉種植等經(jīng)濟(jì)作物的規(guī)模化經(jīng)營。農(nóng)民除了以自己的土地使用權(quán)入股以外，還可受雇于這些農(nóng)業(yè)公司，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變身份，成為產(chǎn)業(yè)工人。農(nóng)民原有的宅基地被集中整理后，大量的高層農(nóng)民公寓在重新規(guī)劃后的居住區(qū)內(nèi)興建起來。住著和城里人一樣的房子，干著類似城市工人的工作，至少在錦江，當(dāng)這些原來的農(nóng)民在城鄉(xiāng)“一體化”發(fā)展的新環(huán)境中生活時(shí)，似乎沒有什么東西可以表明他們與城里人的區(qū)別。除了他們手中依然擁有的土地所有權(quán)與使用權(quán)經(jīng)量化后的資產(chǎn)。之二：“增減掛鉤”背后的故事成都市錦江區(qū)的土地利用產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃方案，把“規(guī)劃先行、產(chǎn)業(yè)支撐，政府引導(dǎo)、集約利用，市場(chǎng)配置、合理分配”的三條原則，寫在頁首。事實(shí)上，成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，正是在這樣三條大原則的背景下展開的。規(guī)劃布局，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的方向成都是不枉“規(guī)劃先行”之稱的。早在2021年，成都市就在全國率先完成第一輪土地利用總體規(guī)劃修編并通過評(píng)審。不僅如此，成都市還借上一輪規(guī)劃修編之機(jī)，由市政府牽頭，讓土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及工業(yè)布局規(guī)劃的修編同步進(jìn)行，統(tǒng)一編制。在那個(gè)時(shí)候，成都市就提出把科學(xué)發(fā)展觀和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)作為新一輪規(guī)劃（即2021-2021年土地利用總體規(guī)劃以及城市發(fā)展規(guī)劃）的指導(dǎo)思想，通過規(guī)劃打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走產(chǎn)業(yè)集中布局、土地集約利用的道路。成都市被確定為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)僅兩年，但其關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的理念、及其關(guān)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌相關(guān)制度改革的探索和試驗(yàn)卻早在5年前規(guī)劃修編時(shí)就已開始了。正是這種超前的理念，影響并指導(dǎo)著成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展改革實(shí)踐。土地整理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的基礎(chǔ)在成都“198”范圍內(nèi)，現(xiàn)有的建設(shè)用地面積是70平方公里。市政府決定將這個(gè)數(shù)字削減到“50”，減下來的20平方公里建設(shè)用地將恢復(fù)為生態(tài)用地。當(dāng)然，這些生態(tài)用地在地類統(tǒng)計(jì)時(shí)仍屬于農(nóng)用地范疇。這樣，經(jīng)過土地整理和整治，土地集約利用化程度大大提高，成都“198”范圍內(nèi)不僅節(jié)余出一些“新”的建設(shè)用地可進(jìn)入集體土地市場(chǎng)、并通過招拍掛提升價(jià)值后得到重新利用，而且還保證了農(nóng)用地總量的增加和建設(shè)用地總量的減少。“198”范圍內(nèi)的建設(shè)用地和農(nóng)用地整理就是帶著這樣一個(gè)基本原則，在經(jīng)過土地產(chǎn)權(quán)制度改革、使農(nóng)村土地得到“量化”確權(quán)的基礎(chǔ)上全面展開的。集體土地，無論承包地、自留地或宅基地，先由各戶流轉(zhuǎn)給村民小組，再由各村民小組流轉(zhuǎn)到村集體經(jīng)濟(jì)組織，進(jìn)而再流轉(zhuǎn)給上一級(jí)的龍頭公司，如錦江區(qū)的農(nóng)錦公司等。這個(gè)內(nèi)部的流轉(zhuǎn)過程是非市場(chǎng)化的。比如，農(nóng)錦公司是政府專門為集體土地“入市”交易而成立的國有龍頭公司，在它進(jìn)入市場(chǎng)之前，它實(shí)際上已通過協(xié)議的方式將錦江區(qū)“198”范圍內(nèi)的農(nóng)村土地集中“收購”到自己手里，其農(nóng)地的收購標(biāo)準(zhǔn)是參照并略高于國家征地的標(biāo)準(zhǔn)。所不同的，一是其集體土地所有權(quán)性質(zhì)沒有改變，這個(gè)權(quán)利已量化成股權(quán)，使“失地”農(nóng)民在公司里仍擁有自己的一點(diǎn)股份；二是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般按年租金形式給付，且第一年要給6000。8000元的青苗補(bǔ)償。其建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地等的收購標(biāo)準(zhǔn)事實(shí)上實(shí)行的是實(shí)物補(bǔ)償制。以現(xiàn)有戶籍人口計(jì)算，按新建公寓樓單元房的套內(nèi)面積每人補(bǔ)35平方米，同時(shí)按每人10.5平方米的面積標(biāo)準(zhǔn)配給其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，供其出租或以其他方式經(jīng)營，所得收益歸該集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員共有；拆掉的舊房屋給予300元/平方米的補(bǔ)償，宅基地房前屋后的附屬物則按每人2.8萬元的定額標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。此外，在農(nóng)民舊宅被拆掉、新居卻未建起和搬進(jìn)之前的過渡期，每家農(nóng)戶可一次性獲得兩年的住房臨時(shí)補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)是第一年400元/月、第二年600元/月。若兩年到期后農(nóng)戶仍未能搬進(jìn)新居的，將繼續(xù)得到補(bǔ)償。對(duì)于農(nóng)錦公司而言，這樣大規(guī)模的“收購”集體農(nóng)地和建設(shè)用地是需要付出資金代價(jià)的，至少是要先行墊付一大筆資金，用作各種形式的補(bǔ)償和安置。但農(nóng)錦公司應(yīng)該并不吃虧。因?yàn)檫@些農(nóng)地與包括宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地經(jīng)過大規(guī)模整理，能產(chǎn)生出不少新的用地空間。這些拿到集體土地市場(chǎng)上，只要交易成功，就能賺回大筆的資金，除掉事前墊付的各類土地取得成本以及土地整理的其他建設(shè)成本，農(nóng)錦公司應(yīng)該還有相當(dāng)?shù)睦麧櫩臻g。另一方面，如果這些農(nóng)用地和建設(shè)用地不進(jìn)行集中整理，農(nóng)地就沒法進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，建設(shè)用地不僅不可能實(shí)現(xiàn)集中產(chǎn)業(yè)布局，也不可能進(jìn)行相應(yīng)配套設(shè)施建設(shè)，更不可能獲得大量建設(shè)用地再利用的空間。這意味著這些集體土地還不具備良好的供應(yīng)條件，因而會(huì)在集體土地市場(chǎng)上乏人問津，難以實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。其實(shí)，這些都還只是蘊(yùn)含在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策背后的故事?！霸鰷p掛鉤”，為城郊土地重新布局提供了政策便利城市建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策，目的是要保持城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的平衡。2021年，成都被國土資源部批準(zhǔn)為全國首批城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤試點(diǎn)城市。從那時(shí)開始，成都市就把“增減掛鉤”的試點(diǎn)工作與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、拆舊建新等土地整理工作結(jié)合起來進(jìn)行，用“活”了這一政策。在錦江區(qū)，整個(gè)“198”區(qū)域內(nèi)的基本農(nóng)田已全部調(diào)整出去，現(xiàn)有的農(nóng)地按規(guī)劃布局也將在得到全面整理后或成為生態(tài)用地，或進(jìn)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。錦江還計(jì)劃對(duì)“198“區(qū)域內(nèi)的農(nóng)地和建設(shè)用地進(jìn)行全面整理后，將其規(guī)劃分區(qū)，走集中發(fā)展的道路。他們規(guī)劃了“鄉(xiāng)村旅游生態(tài)區(qū)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、汽車產(chǎn)業(yè)園、體育運(yùn)動(dòng)休閑園和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園”等5個(gè)產(chǎn)業(yè)功能區(qū)，同時(shí)，規(guī)劃并建設(shè)了兩個(gè)大型的新社區(qū)，供農(nóng)民集中居住。據(jù)了解，成都市郊的“198”區(qū)域內(nèi)，基本上全部進(jìn)行了這樣的重新規(guī)劃和調(diào)整。事實(shí)上，沒有這樣的規(guī)劃布局和調(diào)整，郊區(qū)農(nóng)村的城市化無法進(jìn)行，土地的高效集約利用也無法實(shí)現(xiàn)。但是，這樣的新布局和大調(diào)整畢竟涉及到大量農(nóng)村集體土地的再利用，情況十分復(fù)雜。其能夠得以順利實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上借用了“增減掛鉤”政策中的建設(shè)用地和農(nóng)用地總量控制、平衡的原則以及土地跨地區(qū)調(diào)整的“置換”原理。當(dāng)然，“增減掛鉤”政策的意義，主要體現(xiàn)在建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流動(dòng)上。成都在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的種種探索性做法，是借用了這一“流動(dòng)”的精髓，做大了其背后的文章。之三：成都土地制度改革的幾個(gè)創(chuàng)新與思考成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革和試驗(yàn)工作做得比較“實(shí)”。在做“實(shí)”的基礎(chǔ)上，成都的土地管理制度改革呈現(xiàn)出幾個(gè)創(chuàng)新點(diǎn)：創(chuàng)新之一。政府統(tǒng)籌主導(dǎo)下的城鄉(xiāng)一體發(fā)展規(guī)劃真正發(fā)揮了“龍頭”作用。成都規(guī)劃的總體思路來自于其超前的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展理念，以此為核心，本著科學(xué)發(fā)展的原則，成都市政府統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)了土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃的重新修編，把城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)總體發(fā)展布局與城鄉(xiāng)土地利用結(jié)合起來，從全局的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃了未來若干年城鄉(xiāng)土地的利用。這一超前的戰(zhàn)略性舉措，為幾年后成都開展的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)，尤其是土地管理制度的改革試驗(yàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。創(chuàng)新之二。通過農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索性地明確了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的主體，為集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易創(chuàng)造了條件。農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，面臨的最基本問題，就是集體土地產(chǎn)權(quán)不明晰、主體虛置的問題。長期以來，農(nóng)村集體土地所有權(quán)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“三級(jí)所有”，使用權(quán)則基本上以宅基地或承包經(jīng)營地的形式分配給了農(nóng)民個(gè)體。主體太多，往往導(dǎo)致事實(shí)上的主體缺位。成都在全市范圍內(nèi)開展的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以確權(quán)的名義，探索性地解決了這個(gè)問題。如推出專門成立的資產(chǎn)經(jīng)營管理公司作為一個(gè)鄉(xiāng)的集體土地產(chǎn)權(quán)主體代表，通過股份制形式量化集體土地資產(chǎn)，以層層簽定協(xié)議、層層“轉(zhuǎn)交”土地資產(chǎn)處置權(quán)、層層按股分紅的辦法，既解決了農(nóng)村土地權(quán)屬不清問題，又從總體上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的集中管理和經(jīng)營。確權(quán)后，成都還創(chuàng)造性地印發(fā)了集體土地使用證，為集體土地交易提供了合法憑證。創(chuàng)新之三。成立了農(nóng)村集體土地交易的服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立了較為規(guī)范的管理規(guī)則與流轉(zhuǎn)程序，初步建立了公開有形的集體土地市場(chǎng)。成都市成立了農(nóng)村土地交易所，一些區(qū)縣先后成立了農(nóng)村土地房屋交易服務(wù)中心，并相應(yīng)地參照國有土地市場(chǎng)的交易規(guī)則和相關(guān)管理辦法，制定了較為完備的管理規(guī)則，初步實(shí)現(xiàn)了規(guī)范管理。錦江區(qū)還探索性地解決了“兩證合一”、統(tǒng)一登記的問題，錦江區(qū)農(nóng)村土地房屋登記交易服務(wù)中心被政府賦予了土地使用證和房屋所有證統(tǒng)一登記的職能，使集體土地市場(chǎng)一建立，就避免了國有土地市場(chǎng)上長期存在的因“兩證”不能統(tǒng)一登記帶來的混亂。創(chuàng)新之四。本著“大統(tǒng)籌、大集中、大流轉(zhuǎn)”的基本思路，靈活運(yùn)用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的原則和方法，全面開展土地整理，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)面貌的“一體化”。通過統(tǒng)籌規(guī)劃和集中整理，農(nóng)民進(jìn)入了標(biāo)準(zhǔn)的“城市小區(qū)”，住進(jìn)了高層公寓；農(nóng)地被整理成標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、置換到專門的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其經(jīng)營權(quán)可以到集體土地市場(chǎng)上招標(biāo)掛牌，流轉(zhuǎn)給大型的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)公司；建設(shè)用地經(jīng)整理后、集中到各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)，其使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。。鄉(xiāng)村在土地政策的靈活運(yùn)用下改變了面貌，也從土地市場(chǎng)贏得了更多的發(fā)展資金。不過，成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下進(jìn)行的土地制度改革和創(chuàng)新畢竟只是探索中的創(chuàng)新，從目前情況看，至少有以下幾個(gè)問題值得進(jìn)一步思考：思考之一。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施需要產(chǎn)業(yè)支撐。我們所調(diào)查的錦江區(qū)，是成都的主城區(qū)之一，其城鄉(xiāng)一體化改革試驗(yàn)是在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行的，效果明顯，但背后依賴的是其巨大的產(chǎn)業(yè)支撐力量。沒有這些產(chǎn)業(yè)支撐，政府將無力投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，集體土地市場(chǎng)也將因需求不旺而難以活躍，集體土地價(jià)值將無法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民的收入和城市化生活水平也就得不到保障。這意味著在遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度改革可能無法進(jìn)行，這樣大規(guī)模的農(nóng)村土地整理也將難以展開。因此，需要思考的是：目前狀況下，我們的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路，究竟是城郊“一體化”，還是城鄉(xiāng)“一體化”。思考之二。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革面臨制度風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從錦江看成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中進(jìn)行的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，感覺有兩個(gè)問題：一方面，成立國有的“龍頭”資產(chǎn)管理公司如農(nóng)錦公司，目的是為了作為集體土地產(chǎn)權(quán)主體的代表，參與市場(chǎng)交易。但其“入市”之前層層“收購”集體土地的過程，卻是非市場(chǎng)化的協(xié)議過程，且有壟斷之嫌。另一方面，由于農(nóng)民手中的集體土地是