公共組織培訓(xùn)課程

第四章公共組織公共組織概述公共組織結(jié)構(gòu)公共組織設(shè)置的根本原那么西方公共組織理論的新開展第一節(jié)公共組織概述一、公共組織的涵義廣義的公共組織不僅指政府及其執(zhí)行部門，而且包括立法機關(guān)、司法機關(guān)、工廠、企業(yè)、學(xué)校、醫(yī)院、教會、軍隊、政黨等社會組織和社會團體的管理行政事務(wù)的機構(gòu)。狹義的公共組織是指政府及其執(zhí)行部門，以及具有行政授權(quán)的社會組織。這里是狹義的理解。二、公共組織的特點1、政治性。主要表現(xiàn)在政治代表和政治維護兩方面。2、公共性。表現(xiàn)為提供公共物品和公共效勞，實現(xiàn)公共利益。3、權(quán)威性。公共組織活動以國家權(quán)力為后盾，以憲法和法律為依據(jù)，以強制推行政令為根本手段，使公共組織具有突出的權(quán)威性。4、效勞性。政府為社會開展和經(jīng)濟開展提供無償?shù)姆菭I利性的公共效勞。5、法制性。公共組織自身法制化和行政組織活動法制化。即依法設(shè)置機構(gòu)和依法行政。6、系統(tǒng)性。公共組織是一個穩(wěn)定的巨系統(tǒng)，也是相對封閉的系統(tǒng)。行政系統(tǒng)具系統(tǒng)的整體性、結(jié)構(gòu)性、層次性和相關(guān)性。三、公共組織的根本要素1、職能目標(biāo)是公共組織存在的根底，是公共組織的第一要素。職能目標(biāo)的多少和重要程度決定公共組織機構(gòu)的數(shù)量、地位及人員編制，也決定公共組織活動的方向、范圍和內(nèi)容。2、行政人員人員是公共組織的主體。3、行政機構(gòu)是公共組織的實體，是行政職能目標(biāo)的載體。4、權(quán)力與責(zé)任公共組織是一個縱橫交織的權(quán)責(zé)體系。5、運行程序現(xiàn)代管理強調(diào)程序化，即運用科學(xué)方法確定管理的環(huán)節(jié)或步驟，確保各項管理活動有序進行。6、法制標(biāo)準(zhǔn)公共組織建設(shè)與運行必須有法可依，有法必依。7、物財資源是公共組織存在和運行的物質(zhì)條件。8、管理方式五、公共組織的類型1、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)也稱首腦機關(guān)，是指從中央到地方政府中統(tǒng)轄全局的決策核心，是公共組織系統(tǒng)的中樞。2、職能機關(guān)是指在領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)處理轄區(qū)范圍內(nèi)某一方面專業(yè)行政事務(wù)的機關(guān)。3、辦公機關(guān)是指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機構(gòu)，其典型形式是各級公共組織所屬的辦公廳、辦公室。4、派出機關(guān)是指行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)在轄區(qū)范圍內(nèi)依法設(shè)立的代表機關(guān)。5、咨詢機關(guān)亦稱智囊機關(guān)或參謀機關(guān)，是指為行政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或行政首長出謀劃策，提供各種建議和方案的機關(guān)。6、信息機關(guān)是指專門負(fù)責(zé)收集、加工、儲存與傳遞人、財、物等各方面信息，為各類公共組織提供信息效勞的機關(guān)。7、危機管理組織P88也叫應(yīng)急管理組織，是指在發(fā)生大規(guī)模的社會突發(fā)事件或嚴(yán)重的自然災(zāi)害等公共危機事件條件下能夠統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的跨部門的處理這種突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理組織。如應(yīng)急管理地震、海嘯、疾病流行或社會騷亂事件等。其特點是必須在突發(fā)事件后立即進入管理狀態(tài)。它必須反響及時、靈敏，行動快捷，指揮準(zhǔn)確有力，首先不使事態(tài)擴大，降低損失程度。第二節(jié)公共組織結(jié)構(gòu)一、公共組織結(jié)構(gòu)公共組織結(jié)構(gòu)：是指公共組織各層級、各部門依據(jù)法律準(zhǔn)那么確立的排列組合方式。公共組織結(jié)構(gòu)方式取決于公共組織的職能目標(biāo)、職位和職權(quán)以及人員劃分等諸要素的構(gòu)成方式。一般來說，公共組織結(jié)構(gòu)方式具有縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)。公共組織的縱向結(jié)構(gòu)，是公共組織的層級結(jié)構(gòu)，也稱層級化，是指公共組織系統(tǒng)中縱向管理層次的劃分，即公共組織的最高層至基層工作人員之間的層級數(shù)額。組織設(shè)計的等級原那么要求職位、職權(quán)和職責(zé)等級垂直分布，形成等級結(jié)構(gòu)。公共組織從中央政府到地方政府和基層政府，是縱向結(jié)構(gòu)。公共組織的橫向結(jié)構(gòu)，也稱分部化或部門化，是指公共組織系統(tǒng)中橫向部門的劃分，即一級公共組織所轄部門的數(shù)額。公共組織部門劃分的標(biāo)準(zhǔn)：1、公共組織的功能和職能目標(biāo)；2、行政管理的程序；3、地域；4、管理對象；公共組織結(jié)構(gòu)的縱向與橫向結(jié)構(gòu)相結(jié)合，有人稱之為復(fù)式結(jié)構(gòu)，它是當(dāng)代公共組織結(jié)構(gòu)的特點之一。二、公共組織結(jié)構(gòu)模式在公共組織沿革、開展過程中，形成的一些比較成熟、穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)形態(tài)，我們稱之為結(jié)構(gòu)模式。主要模式有：直線式、直線參謀式、直線職能式、直線綜合式、多維式等。1、直線式。直線式是一種產(chǎn)生最早、也最為簡單的組織結(jié)構(gòu)模式。其根本特點：公共組織由最高行政主管至基層工作人員自上而下建立起垂直的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不設(shè)職能機關(guān)，形同直線，因此稱這直線式。這是一種以行政首長完全行使行政權(quán)力作為組織動力和以指揮——服從關(guān)系為特征的結(jié)構(gòu)形態(tài)。L2L2L2L3L3L3L3L3L3L12、直線參謀式。是在直線式根底上，建立與行政首長相對應(yīng)參謀系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)模式。參謀系統(tǒng)直接為行政首長效勞，其影響和作用是通過建議和方案被行政首長采用而實現(xiàn)的。L2L2L2L3L3L3L3L3L3L1參謀系統(tǒng)3、直線職能式根本特點：在統(tǒng)一的行政指揮系統(tǒng)之外，按照管理專業(yè)化原那么，另設(shè)一套職能機關(guān)，它們在行政指揮系統(tǒng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)處理專業(yè)行政事務(wù)，形成部門化的行政管理體制。L1F1F1L2L2L2L2F1F1F2F2L3L3L3L3F2F2業(yè)務(wù)指導(dǎo)4、直線綜合式。是在直線參謀式和直線職能式的根底上形成的。根本特點：在直線式根底上同時設(shè)立直接對行政首長負(fù)責(zé)的參謀機構(gòu)和職能機構(gòu)，前者承擔(dān)咨詢功能，為行政首長決策出主意、想方法、提方案，或?qū)Q策方案進行分析論證；后者在行政首長領(lǐng)導(dǎo)下處理專業(yè)行政事務(wù)，并就本部門主管的工作向行政首長提供建議。這是當(dāng)代政府的主要結(jié)構(gòu)形式。L1F1F1L2L2L2L2F1F1F2F2L3L3L3L3F2F2業(yè)務(wù)指導(dǎo)參謀系統(tǒng)5、多維式。也叫矩陣式。是近年來開展起來的一種為大型化、復(fù)雜化組織所使用的綜合性組織結(jié)構(gòu)模式。根本特點：按地區(qū)、按專業(yè)或產(chǎn)品分別設(shè)立管理機構(gòu)，各類管理機構(gòu)既分工，又合作，共同致力于組織整體目標(biāo)的實現(xiàn)。多為大型、超大型的經(jīng)濟組織所采用。現(xiàn)公共組織中也有采用?？偣韭毮懿块T職能部門職能部門職能部門A工程小組B工程小組C工程小組成員成員成員成員成員成員成員成員成員成員成員成員6、網(wǎng)絡(luò)式是一個小的中心組織以合同為根底，利用其他組織的各種資源達成工作目標(biāo)的組織結(jié)構(gòu)。沒有層級，也沒有職能結(jié)構(gòu)的那些專業(yè)化人員。它將一些職能“外包〞，或“購置〞。管理者具有很大的靈活性，可以專心地致力于他最重視、最擅長的工作。第三節(jié)公共組織設(shè)置的根本原那么一、職能目標(biāo)原那么公共組織是行政職能目標(biāo)的載體，政府的職能目標(biāo)結(jié)構(gòu)決定公共組織的結(jié)構(gòu)。所謂職能目標(biāo)原那么，就是在充分認(rèn)識行政職能目標(biāo)對公共組織結(jié)構(gòu)的決定作用的根底上，適應(yīng)行政職能目標(biāo)的要求，建立并調(diào)整公共組織結(jié)構(gòu)。1、依據(jù)職能目標(biāo)配置行政機構(gòu)；2、圍繞行政職能目標(biāo)設(shè)計并建立公共組織結(jié)構(gòu)；3、依據(jù)職能目標(biāo)的實施情況，適時調(diào)整公共組織結(jié)構(gòu)。二、完整統(tǒng)一原那么〔統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與統(tǒng)一指揮原那么〕所謂完整統(tǒng)一，是指公共組織結(jié)構(gòu)中的各層次、各部門既相對獨立，又相互協(xié)調(diào)，形成一個有機整體。1、領(lǐng)導(dǎo)指揮要完整統(tǒng)一；〔不能多頭指揮、越級指揮、越級請求匯報，同一時間內(nèi)，必須服從一個上級或組織的指揮和命令〕2、機構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一；〔機構(gòu)設(shè)置齊全，不漏設(shè)不多設(shè)；明確公共組織之間的隸屬關(guān)系與權(quán)責(zé)關(guān)系；行政機構(gòu)的級別、名稱要標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一〕3、加強信息溝通，促進公共組織系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。三、職責(zé)權(quán)一致原那么即職位〔職務(wù)〕、職責(zé)、職權(quán)相一致。三者互為條件，必須保持相稱與平衡，使每一個行政機構(gòu)與人員有職、有責(zé)、有權(quán)，并在實踐中充分發(fā)揮職務(wù)作用，徹底履行責(zé)任，完全行使權(quán)力。有了職位就有法定的職權(quán)，也就要負(fù)起行政責(zé)任和法律責(zé)任。授予一個組織機構(gòu)的權(quán)限和該組織機構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任必須相一致。不能權(quán)職相悖，即有職無權(quán)或無職有權(quán)，也不能權(quán)責(zé)別離，即有權(quán)而不負(fù)行政責(zé)任或有責(zé)任而無職權(quán)。1、要依法明確規(guī)定各行政機構(gòu)的法律地位、職責(zé)范圍，并授予相應(yīng)的行政權(quán)力，建立和完善權(quán)責(zé)一致的公共組織體系，克服有責(zé)無權(quán)、濫用職權(quán)、逃避責(zé)任的現(xiàn)象。2、依法明確規(guī)定行政人員的職務(wù)、職責(zé)和職權(quán)，使所有組織成員明確自己的職、責(zé)、權(quán)，并在行動上自覺落實職、責(zé)、權(quán)一致原那么。3、必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督、考核與獎懲制度，催促行政機構(gòu)及其人員盡職盡責(zé)。4、必須維護用人權(quán)與處事權(quán)的統(tǒng)一。四、管理幅度與管理層次適當(dāng)原那么公共組織結(jié)構(gòu)層級化和部門化的根本問題是處理好以效率為中心的層級隸屬的程度與部門設(shè)置的限度，也就是處理好管理層次與管理幅度之間的關(guān)系的問題。管理層次是指公共組織內(nèi)部劃分管理層級的數(shù)額。管理層次的劃分必須適當(dāng)，必須以提高行政效率為準(zhǔn)那么，不宜過多，也不宜過少。管理幅度是指領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)下屬的部門或人員的數(shù)額。管理幅度的劃分是行政目標(biāo)的分解，是行政管理職能的擴大，也是一種行政分權(quán)。它的目的是管理專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，擴大管理職能，使管理更加有效率。但不宜過寬或過窄。管理層次與管理幅度必須適當(dāng)。一般來說，管理幅度和管理層次成反比，管理幅度越大，那么管理層次越少；相反，管理幅度越小，那么管理層次越多。但管理幅度與管理層次之間的關(guān)系是很復(fù)雜的，是由許多相關(guān)因素決定的。如還要看工作性質(zhì)、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和技術(shù)手段等因素來決定。五、精干效能原那么〔精簡原那么〕是指在保證實現(xiàn)公共組織目標(biāo)的前提下，把公共組織機構(gòu)和人員減少到最低限度，或者說是以最少的機構(gòu)、人員和物財投入完成一定量的工作任務(wù)?！矙C構(gòu)精簡、人員精干、程序簡單、效能高〕1、公共組織機構(gòu)要合理精干；2、工作人員要精干，要依據(jù)最低職位數(shù)量原那么確定人員編制；3、辦事程序要精簡。建立“廉價政府〞。六、法制原那么要求公共組織結(jié)構(gòu)的建立和調(diào)整必須納入法制化軌道，通過行政立法明確規(guī)定公共組織機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、程序以及職權(quán)范圍、隸屬關(guān)系、人員編制等，并在實踐中維護法制的權(quán)威與尊嚴(yán)，努力實現(xiàn)公共組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的法律化、制度化。1、公共組織機構(gòu)的設(shè)置要依據(jù)憲法和法律；2、完善公共組織管理的法規(guī)政策；3、依法調(diào)整公共組織結(jié)構(gòu)。七、按照職務(wù)設(shè)計來設(shè)計組織結(jié)構(gòu)的原那么按職務(wù)專業(yè)化、職務(wù)輪換、職務(wù)擴大化、職務(wù)豐富化和工作團隊等進行職務(wù)設(shè)計；使組織結(jié)構(gòu)適應(yīng)職務(wù)設(shè)計的需要，即按職務(wù)設(shè)計來設(shè)計組織結(jié)構(gòu)。這樣有利于組織成員的職業(yè)的全面開展，更能充分發(fā)揮他們的智慧和能力。第四節(jié)西方公共組織理論的新開展一、非營利組織〔NPO〕1、含義：非營利組織是指組織的設(shè)立和經(jīng)營不是以營利為目的，且凈盈余不得分配，由志愿人員組成，實行自我管理的、獨立的、公共或民間性質(zhì)的組織團體。2、特點：①組織性。有正式的組織結(jié)構(gòu)，有明確的規(guī)章制度，有固定的工作人員。②非政府性。是民間志愿組織，不是政府組建，也不附屬于政府部門。③非營利性。非營利組織必須不以營利為目的。④自治性。是獨立自主管理的組織，它按照組織內(nèi)部規(guī)章制度自我管理。⑤志愿性。非營利組織的成員必須有一批志愿者，他們是志愿參加效勞的。3、分類：聯(lián)合國分為三大類：教育、健康與社會工作和其他社會與個人效勞活動。歐共體分為五大類：教育、研究開展、醫(yī)療健康、娛樂文化和其他公共效勞。4、非營利組織在提供公共效勞中的作用①在制度建設(shè)方面有倡導(dǎo)作用；〔可以推動和促進法律和政策的制定〕②監(jiān)督市場；〔更廣泛更有效，更能代表廣闊消費者利益〕③中介作用；〔政府與市場的中介〕④維護良好的社會價值；〔增進社會福利，促進社會公平〕⑤監(jiān)督政府。〔監(jiān)督政府的公正、廉潔、效率和民主〕5、非營利組織對公共管理的影響①非營利組織是公共行政與公共管理的外延與擴大，它可以彌補政府管理能力的缺乏；②非營利組織重視公共價值，尤其是公平、民主、效能、廉潔和公共利益等公共價值；③它更強調(diào)多元化公共效勞，而不像傳統(tǒng)的公共組織強調(diào)管理與管制；④它的組織更民主、更開放。⑤參與機制的建立。6、政府對非營利組織的作用