三舊改造模式下的城市更新規(guī)劃技術(shù)探討

三舊改造模式下的城市更新規(guī)劃技術(shù)探討

0推進(jìn)土地集約利用的政策創(chuàng)新隨著近年來歐洲和美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷緩慢，中國的對外貿(mào)易增長顯著放緩，包括在國家和地方層面的巨額投資計(jì)劃的副作用。擴(kuò)張需要成為中國經(jīng)濟(jì)“三輛車”中唯一可靠的快速前進(jìn)力量。面對人均收入相對不高、社會保障體系尚不完善的國情,城鎮(zhèn)化成為提振內(nèi)需的重要抓手。十八大報(bào)告明確提出“要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”,各級政府也紛紛將“新型城鎮(zhèn)化”作為未來重要的施政綱領(lǐng)。然而,所謂新型城鎮(zhèn)化,并非我國城鎮(zhèn)化過程出現(xiàn)了全新的情況、需要嶄新的認(rèn)識,而是要努力在改革攻堅(jiān)中破解既有的深層次矛盾,正確處理好利益關(guān)系,為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供制度保障?；诩Z食和生態(tài)安全的根本出發(fā)點(diǎn),中央政府十分重視城鎮(zhèn)化過程中土地的節(jié)約集約利用,尤其對于東部發(fā)達(dá)地區(qū)而言,用地指標(biāo)約束逐漸是各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要邊界條件。以珠三角地區(qū)為例,30多年來,該地區(qū)基于出口導(dǎo)向、“兩頭在外”的發(fā)展方式,以資本、勞動力和資源等生產(chǎn)要素的高強(qiáng)度投入為特征,在取得巨大成就的同時(shí)也逐漸顯露出諸多弊病,其中土地資源低效利用與快速消耗問題突出,許多城市逐漸無地可用。2008年底在廣東省開始試點(diǎn)“三舊(舊城、舊村、舊廠房)”改造的政策基點(diǎn)便是用地指標(biāo)硬約束現(xiàn)實(shí)條件下,通過既有法律框架內(nèi)通過“政策創(chuàng)新”進(jìn)行自下而上的“先行先試”,試圖在一定政策期限內(nèi)“在節(jié)約集約用地方面為全國走出一條發(fā)展新路”。至今“三舊”改造項(xiàng)目“準(zhǔn)入申報(bào)”的“三年政策期”已經(jīng)結(jié)束,可以對其實(shí)踐情況進(jìn)行深入的總結(jié)。城市規(guī)劃是關(guān)注空間問題的公共政策,通過規(guī)劃視角系統(tǒng)地梳理“三舊”改造政策下城市更新的內(nèi)在利益機(jī)制和與之對應(yīng)的規(guī)劃技術(shù)和管理策略,對我國未來新型城鎮(zhèn)化視角下的城鎮(zhèn)更新和集約發(fā)展具有積極的借鑒意義。1“三舊”改造項(xiàng)目的利益機(jī)制與城市更新規(guī)劃的技術(shù)難點(diǎn)1.1土地資源重新配置的多元主體合作“珠三角”地區(qū)是一個(gè)典型的“土地二元供應(yīng)市場”:除了國有土地一級市場,村集體“隱性”土地市場長期存在。國家和廣東省層面的“三舊”改造政策核心目的在于“提升土地節(jié)約集約利用水平”,其本質(zhì)是“在既有的土地產(chǎn)權(quán)制度、市場交易和管制等法律框架范圍內(nèi),通過‘政策文件’暗示土地制度完善的可能方向”,在劃定政策邊界前提下“鼓勵(lì)地方政府根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行創(chuàng)新工作”,因此在政策制定和落實(shí)中“也更可能融入地方的訴求”。地方政府(如廣州、佛山、深圳、東莞等)在具體執(zhí)行中“通常還需統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級、城市結(jié)構(gòu)提升、人居環(huán)境品質(zhì)提升、歷史保護(hù)等多元目標(biāo)。在實(shí)際操作中會碰到諸如土地制度與政策交織、利益主體行為超越、土地管制體系失控等多方面的問題。由于特殊的歷史背景和政策訴求,‘三舊’改造工作已經(jīng)不再是一個(gè)土地用途和強(qiáng)度提升的技術(shù)問題,而是利益重新分配的難題”。由于多年來城市實(shí)用導(dǎo)向的征地?cái)U(kuò)張伴隨房地產(chǎn)行業(yè)過度發(fā)展,主要的用地“指標(biāo)”來源——村集體用地整合的代價(jià)已十分巨大。因此,想要“三舊”改造項(xiàng)目(尤其涉及村集體供地項(xiàng)目)的順利實(shí)施,其關(guān)鍵在于能否實(shí)現(xiàn)土地資源重新配置中的各方利益協(xié)調(diào)。各方角色中,“地方政府(包括市、區(qū)縣、街鎮(zhèn)政府)遵循政治市場邏輯和‘成本—收益’原則,在‘塑造典型’、保障公共利益和謀求資本收益之間尋求平衡;開發(fā)商則以資本收益最大化為原則;土地供應(yīng)者(村集體、國有土地供地的市民和企事業(yè)單位)則以尋求最大補(bǔ)償為原則”。每個(gè)“三舊”改造項(xiàng)目中,左右和牽制各方行為的多方博弈無時(shí)無處不在,“政府‘向下控制’與市場‘個(gè)案變通’兩種力量的互動博弈主導(dǎo)了整個(gè)‘三舊’改造的進(jìn)程”,項(xiàng)目順利實(shí)現(xiàn)改造的條件是“各級地方政府及村級主體、土地權(quán)益擁有者、社會投資人等都能獲得‘合理’的回報(bào)”。現(xiàn)有成功的“三舊”改造項(xiàng)目,都必須在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)中找到了根本的平衡點(diǎn)——“形成典型二元土地市場下的地方發(fā)展聯(lián)盟”。1.2更新改造項(xiàng)目管理策略如上文所述,“三舊”改造項(xiàng)目得以實(shí)施的關(guān)鍵在于政策框架內(nèi)土地利益分配格局的重構(gòu)中,形成一個(gè)“多方共贏”的地方發(fā)展聯(lián)盟,與之對應(yīng),在每個(gè)更新改造項(xiàng)目規(guī)劃編制各個(gè)階段,將不可避免地遇到一系列明顯不同于“傳統(tǒng)規(guī)劃”的技術(shù)問題,這類問題的解決需要充分把握上述內(nèi)在利益機(jī)制,采取針對性的規(guī)劃和管理策略。幾個(gè)代表性技術(shù)問題如下:(1)更新改造單元的確定、限制和限制任何規(guī)劃都必須有明確的對象和空間范圍,這仿佛是不言而喻的,但更新改造規(guī)劃卻面臨困境:珠三角改革開放以來“村村點(diǎn)火,處處冒煙”模式下“滿天繁星”式的發(fā)展,城鎮(zhèn)各類有改造意向的建設(shè)用地規(guī)模不一,權(quán)屬復(fù)雜,與規(guī)劃道路、河流等線性工程邊界交錯(cuò),雖然國家和省級層面的“三舊”改造政策對改造項(xiàng)目涉及的“邊角地,夾心地,插花地”處理,以及土地歸宗、零星新增建設(shè)用地征轉(zhuǎn)和出讓等可能情況做出了政策說明,但“更新改造對象如何認(rèn)定并怎樣合理劃定邊界”仍是實(shí)踐中必須首先明確的基本問題。為此,深圳、廣州等城市在實(shí)際操作中定義了“城市(鄉(xiāng))更新改造單元”,并對劃定“更新改造單元”的劃定條件和劃定方法做出了詳細(xì)的限定和說明,以深圳市為例,更新改造單元認(rèn)定條件一般包括:一定的用地規(guī)模、公益用地征收比例、拆除重建的比例下限,納入單元的“三邊地”(邊角地、夾心地、插花地)和未出讓國有用地比例上限,以及不能納入更新改造單元的用地情況;明確空間范圍方面,更新單元?jiǎng)澏▌t一般要求在城市“五線(紅線、綠線、藍(lán)線、黃線、紫線)”內(nèi),結(jié)合更新地塊、行政區(qū)劃、法定圖則的界線及道路圍合、山體、河流等自然地理實(shí)體邊界進(jìn)行劃定,并對分不同邊界條件對單元?jiǎng)澏ǖ募夹g(shù)方法做出詳盡規(guī)定(圖1)。明確更新改造規(guī)劃對象及邊界劃分方法,不僅是為了在技術(shù)上明確規(guī)劃對象和空間范圍(包括拆遷責(zé)任范圍、土地移交范圍和開發(fā)建設(shè)范圍),也是在保證市場的積極有序參與前提下,確保“三舊”改造政策被不被濫用,明晰了土地資源重新整合過程中各方權(quán)利與義務(wù),保障了城市公共利益,是城市更新項(xiàng)目立項(xiàng)和規(guī)劃編制與管理的重要基礎(chǔ)。(2)建立與更新單元規(guī)劃對接的“減量提質(zhì)”機(jī)制“三舊”改造項(xiàng)目是一種政府提供政策、市場提供資金、土地所有者(村民、市民、企事業(yè)單位)供給土地的“多方合作”模式下“自下而上”的城市更新,每個(gè)項(xiàng)目都具有較強(qiáng)的個(gè)案色彩。因此,如何合理確定其用地功能、容積率等關(guān)鍵指標(biāo)成為更新規(guī)劃的必要環(huán)節(jié),進(jìn)而涉及“控規(guī)”和更新改造規(guī)劃關(guān)系的討論:更新改造規(guī)劃是審批公示后覆蓋原“控規(guī)”,還是作為“控規(guī)”調(diào)整的前期研究存在?突破“控規(guī)”的項(xiàng)目或無“控規(guī)”的地區(qū)如何避免過大的“自由裁量權(quán)”?從各地實(shí)施情況看,更新改造規(guī)劃往往被視作“控規(guī)”的“升級補(bǔ)丁”,如廣州市要求將“三舊”改造規(guī)劃成果納入“控規(guī)”管理單元,而深圳市則通過地方立法明確賦予“三舊”改造規(guī)則的法定規(guī)劃地位,深圳市《城市更新改造辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“城市更新單元規(guī)劃的批準(zhǔn)視為已完成法定圖則相應(yīng)內(nèi)容的編制和修改。經(jīng)批準(zhǔn)的城市更新單元規(guī)劃是相關(guān)行政許可的依據(jù)”。而“就項(xiàng)目論項(xiàng)目”的更新規(guī)劃顯然面臨“如何控制自由裁量權(quán)”的問題,引發(fā)權(quán)力尋租和城鄉(xiāng)無序建設(shè)的擔(dān)憂。為應(yīng)對上述問題,深圳、廣州等主要城市形成了一系列系統(tǒng)性的羈束控制方法,主要可概括為“程序控制”和“技術(shù)控制”兩個(gè)方面?！俺绦蚩刂啤笔菍印叭f”改造規(guī)劃設(shè)定程序性門檻,對項(xiàng)目準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格篩選。例如深圳市規(guī)定,編制更新單元規(guī)劃和進(jìn)行土地整理前,必須先申報(bào)《更新單元制定計(jì)劃》,申報(bào)計(jì)劃必須是法定圖則已劃定的城市更新單元、單元內(nèi)權(quán)利主體具備更新意愿(通過表決程序)、申報(bào)的用地功能和開發(fā)強(qiáng)度等更新訴求基本符合法定圖則等上層次規(guī)劃,否則原則上不予申報(bào)。此外深圳市還規(guī)定,《更新單元計(jì)劃》申報(bào)通過后若在一定期限內(nèi)不能通過更新改造規(guī)劃審核并組織實(shí)施工作,將被調(diào)出《更新單元計(jì)劃》。上述程序控制通過“減量提質(zhì)”,達(dá)到了優(yōu)化規(guī)劃編制和管理的目的。另一方面,“技術(shù)控制”則是以“專項(xiàng)規(guī)劃”、“技術(shù)規(guī)范”等通則式指引,對通過“程序門檻”的項(xiàng)目進(jìn)行功能、容積率和公共服務(wù)設(shè)配建、歷史文化保護(hù)等關(guān)鍵要素進(jìn)行約束。例如,廣州市對于實(shí)施數(shù)量占絕對主導(dǎo)的“舊廠房”項(xiàng)目,主要從3個(gè)方面進(jìn)行技術(shù)控制。(1)通過所在區(qū)位和規(guī)劃功能雙重篩選,明確由政府收儲的改造類型。廣州市《關(guān)于加快推進(jìn)三舊改造工作的補(bǔ)充意見》規(guī)定在區(qū)位上“位于54km2舊城區(qū)、11大重點(diǎn)功能核心區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)敏感地區(qū)、珠江景觀控制區(qū)范圍、地鐵與城際鐵路站點(diǎn)周邊800m范圍”的舊廠房,以及在功能上“規(guī)劃為居住用地、道路、綠地及非經(jīng)營性公共服務(wù)設(shè)施占總面積50%以上且不具備獨(dú)立經(jīng)營性開發(fā)條件的舊廠房”原則上全部納入統(tǒng)一儲備和補(bǔ)償,由政府統(tǒng)籌開發(fā)建設(shè),這有助于城市重點(diǎn)地區(qū)功能實(shí)現(xiàn)和生態(tài)用地清退,也有效解決了“自主改造”項(xiàng)目中居住開發(fā)“易失控”以及公益用地、公服配套“難落實(shí)”的問題。(2)在全市層面明確舊廠房改造中的經(jīng)營性功能用地布局和占比。《廣州市舊廠房改造專項(xiàng)規(guī)劃》將全市舊廠房根據(jù)改造規(guī)劃目標(biāo)劃定經(jīng)營性、非經(jīng)營性和生態(tài)性3類用地,明確了3類用地的分布和面積比例。其中:經(jīng)營性用地(居住、商業(yè)等功能為主的用地)59.9km2,占46.3%;非經(jīng)營性用地(道路、城市綠地、公服配套設(shè)施用地占50%以上的用地)54.48km2,占42.2%;生態(tài)用地(規(guī)劃為非建設(shè)用地)14.79km2,占11.5%。相對較低的經(jīng)營性用地比例有利于公服配套設(shè)施的落地,全市層面的數(shù)據(jù)也為個(gè)案項(xiàng)目協(xié)商提供了基準(zhǔn)。(3)明確經(jīng)營性用地容積率上限規(guī)則。對于居住、商業(yè)等經(jīng)營性用地,從城市建設(shè)趨勢、基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力、政府公共財(cái)政收支、市場開發(fā)等角度綜合分析,《舊廠房專項(xiàng)規(guī)劃》采取“分區(qū)控制、疏密有致”控制原則,確定全市統(tǒng)一的開發(fā)強(qiáng)度控制標(biāo)準(zhǔn)(表1,表2),11個(gè)重點(diǎn)地區(qū)內(nèi)的地塊除滿足強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)范圍,還必須落實(shí)重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃最終成果(圖2,圖3)。綜上所述,通過程序門檻和技術(shù)門檻的“雙向控制”明確“自上而下”的羈束框架,具體項(xiàng)目“自下而上”的協(xié)商具備了明確的邊界條件,更新改造規(guī)劃的“自由裁量權(quán)”得到一定程度的系統(tǒng)控制,對項(xiàng)目的公平性和城市公共利益的保障具有積極的意義。(3)更新改造規(guī)劃的“公眾參與”規(guī)劃師的協(xié)調(diào)角色城市更新項(xiàng)目的改造收益往往隨項(xiàng)目規(guī)模遞增,但規(guī)模的擴(kuò)大同時(shí)也意味著業(yè)主數(shù)量的增加和產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜。一般而言,舊廠房(尤其是國有舊廠房)為主的改造項(xiàng)目在規(guī)模、業(yè)主數(shù)量和權(quán)屬關(guān)系等方面具有利于實(shí)施的優(yōu)勢,也能有效契合金融危機(jī)后珠三角各級政府“轉(zhuǎn)型升級”、“結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“集約節(jié)約用地”等發(fā)展理念,成為地方政府和市場力量最積極實(shí)施的項(xiàng)目類型。而另一方面,舊村、舊城的改造項(xiàng)目由于業(yè)主數(shù)量大、關(guān)系復(fù)雜,同時(shí)常涉及國有用地、集體用地、農(nóng)用地相互混雜等情況,前期土地整理成本和談判協(xié)調(diào)難度極大,各方為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn),往往需要90%以上(甚至100%)的權(quán)屬人簽名通過方能啟動改造工作,尤其是涉及土地歸宗、集體建設(shè)用地置換、農(nóng)用地轉(zhuǎn)征、股權(quán)合作、拆遷安置賠償方案和實(shí)施計(jì)劃等操作難度極高的復(fù)雜問題,且涉及諸多相關(guān)權(quán)利人的“充分參與”和多個(gè)行政部門交叉管理,項(xiàng)目推進(jìn)往往十分艱難。以廣州市為例,計(jì)劃52個(gè)城中村采取整體拆除重建為主的全面改造模式,但實(shí)施情況極為緩慢,除獵德、楊箕、琶洲等9個(gè)城中村在2010亞運(yùn)會之前陸續(xù)展開了土地平整和更新改造工程外,其余各村改造工作基本陷于停滯。即便是成功開展的項(xiàng)目,從立項(xiàng)到實(shí)施往往歷時(shí)多年,規(guī)劃師需要全程參與組織、協(xié)調(diào)并投身于相關(guān)各方博弈全過程,在協(xié)調(diào)兼顧各方利益和城市公共利益條件下達(dá)成多方一致的改造意愿,最終形成相對合理的規(guī)劃技術(shù)方案,協(xié)調(diào)工作量遠(yuǎn)超出“傳統(tǒng)”的規(guī)劃編制本身,其過程將充分考驗(yàn)規(guī)劃師的專業(yè)知識、談判技巧等素養(yǎng),也預(yù)示著一種“充分公眾參與”條件下我國城市規(guī)劃工作的可見方向。2深圳市龍華市住宅改造方案與改造2.1道交通快線規(guī)劃—項(xiàng)目概況深圳龍崗區(qū)某更新單元所在片區(qū)位于龍崗中心城區(qū)南部,毗鄰深圳寶龍高新產(chǎn)業(yè)園區(qū)和龍崗植物園,緊臨多條城市主干道和東部軌道交通快線(規(guī)劃),區(qū)位交通便捷,土地價(jià)值提升迅速,現(xiàn)狀舊村、舊廠的面貌和土地產(chǎn)出滯后于地區(qū)發(fā)展,各方改造意愿強(qiáng)烈,被列入“2010年深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃第一批計(jì)劃”。項(xiàng)目用地5.16hm2,以舊村居為主。2011年,根據(jù)更新意愿,該地區(qū)法定圖則修編將南部約2.6hm2舊廠房用地一并入該城市更新單元,總計(jì)7.76hm2。(1)建筑物比現(xiàn)狀以舊村居、舊廠房用地為主,舊村居與舊廠房用地面積比約1:1,建筑面積比約9:1。該地區(qū)法定圖則明確本更新單元采用拆除重建模式,涉及舊村居權(quán)利人主體139戶,舊廠房權(quán)利主體4名,單元內(nèi)總建筑面積約16.5萬m2(圖4,圖5)。(2)產(chǎn)業(yè)政策上的居和舊開發(fā)用地的性質(zhì)更新單元范圍開發(fā)建設(shè)范圍以法定圖則明確的人工、自然線性邊界,在北側(cè)鐵路用地邊界、規(guī)劃道路紅線和河流藍(lán)線范圍內(nèi)劃定開發(fā)建設(shè)用地范圍。土地整理與拆遷范圍則包括整個(gè)舊村居和舊廠房權(quán)屬范圍。根據(jù)《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》,城市更新單元“應(yīng)當(dāng)提供大于3000m2且不小于拆除重建用地面積15%的獨(dú)立用地,無償移交給政府,用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和城市公共利益項(xiàng)目”。本項(xiàng)目中,用于道路、綠地、水域等無償移交的用地占27%,開發(fā)主體負(fù)責(zé)道路、綠地內(nèi)的建筑拆遷,以及公交站、幼兒園、社區(qū)文化室、社區(qū)體育場、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)與再生資源回收站等公共設(shè)施的配建,此外還承擔(dān)居住面積5%的保障房建設(shè)責(zé)任,完成后整體移交政府,政府則根據(jù)建筑成本實(shí)行補(bǔ)償。(3)深圳河涌沿邊地區(qū)由于周邊地區(qū)土地價(jià)值較高,村集體開發(fā)意愿強(qiáng)烈,希望通過改造提升村民生活環(huán)境并獲取盡可能多的居住、物業(yè)安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償;市場主體則自然希望獲得盡可能高的土地開發(fā)收益;政府相關(guān)職能部門則希望在在深圳大運(yùn)會前提升該地區(qū)形象,營造地塊南側(cè)河涌沿線開放的濱水公共空間,并獲取一定的土地收益。經(jīng)過多輪協(xié)商,各方就更新改造意愿達(dá)成一致,139戶權(quán)利人全部同意申報(bào)改造人138戶,權(quán)利人擁有建筑面積占比100%。舊廠房片區(qū)有4名權(quán)利主體,3名同意申報(bào),3名權(quán)利人擁有面積占比99%。但“城市更新意愿”的達(dá)成表示權(quán)利主體同意進(jìn)行城市更新,不作為確定規(guī)劃指標(biāo)、拆遷補(bǔ)償安置方式與標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)的依據(jù)。(4)土地整理和資源整合該項(xiàng)目采用合作實(shí)施的方式,村集體經(jīng)濟(jì)組織與單一市場主體合作成立改造公司作為實(shí)施主體進(jìn)行土地整理、拆復(fù)建安置和土地開發(fā),對村居和村物業(yè)按建筑面積1:1.1就地回遷,對舊廠房按建筑面積1:1.1進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。整理出的土地轉(zhuǎn)為國有用地,通過協(xié)議出讓、補(bǔ)繳地價(jià)的方法進(jìn)行居住、商業(yè)開發(fā)。2.2規(guī)劃方案(1)公共服務(wù)設(shè)施商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施基規(guī)劃改造為居住用地,配建一定比例的商業(yè)和公共服務(wù)設(shè)施。沿南側(cè)河流和北側(cè)鐵路組織開放空間,內(nèi)部采用庭院式布局的組團(tuán)綠心(圖6,圖7)。(2)調(diào)優(yōu)水質(zhì)拆遷項(xiàng)目土地挪騰:將開發(fā)建設(shè)用地占用部分國有用地指標(biāo)調(diào)整至濱河的集中公共綠地上。該部分的土地清理和建筑拆除工作由開發(fā)主體完成。道路線形和線位:調(diào)整南側(cè)道路線位和等級以獲得更多居住開發(fā)凈用地。開發(fā)量:開發(fā)主體提出容積率調(diào)整依據(jù)是現(xiàn)狀拆遷規(guī)模巨大(約16.5萬m2),按法定圖則12萬m2的復(fù)建面積,拆復(fù)建比為1:0.7,低于全市1:2.0的平均水平,市場開發(fā)難以進(jìn)行。此外,項(xiàng)目土地貢獻(xiàn)率相對較高,公共服務(wù)設(shè)施和保障房配建任務(wù)較重。最終該項(xiàng)目采用1:1.5的拆復(fù)建比例,建筑規(guī)模由約12萬m2調(diào)整至約26萬m2;平均容積率由2.84調(diào)整至4.98(圖8,圖9)。2.3土地征收程序深圳龍崗某更新單元是一個(gè)相對典型的珠三角城市更新案例,項(xiàng)目現(xiàn)狀為舊村、舊廠復(fù)合用地,地塊面積雖不大,但體現(xiàn)了更新改造的諸多常見問題。本項(xiàng)目涉及村集體、企業(yè)主等多個(gè)權(quán)利主體,通過明確拆復(fù)建、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)汝P(guān)鍵問題方案形成改造意愿和實(shí)施意愿,進(jìn)而展開土地歸宗、集體用地轉(zhuǎn)國有、國有用地挪騰等工作,各權(quán)利主體將土地所有權(quán)移交至單一權(quán)利主體。最后,市場力量(開發(fā)商)與土地新權(quán)利人形成一個(gè)實(shí)施主體,全面展開土地整理、拆遷安置、土地協(xié)議出讓和開發(fā),實(shí)施項(xiàng)目更新改造。一般而言,突破上述重重障礙,最終走向?qū)嵤┑某侵写甯脑烊缤P毛麟角,該項(xiàng)目的順利實(shí)施得益于相關(guān)各方的積極推動,尤其是政府扮演了不可或缺的角色:省市“三舊”改造政策提出的“政策創(chuàng)新”是項(xiàng)目立項(xiàng)、更新單元?jiǎng)澏?、拆?fù)建補(bǔ)償和土地開發(fā)利益分配前提和依據(jù),而深圳市在“大運(yùn)會”開幕前對重點(diǎn)地區(qū)城市更新的積極推動的政治決心也促成了利益各方的協(xié)調(diào)一致。即便如此,項(xiàng)目整個(gè)過程中多方博弈一刻未曾停止,集中體現(xiàn)在規(guī)劃編制中對于公益用地用貢獻(xiàn)率、公共服務(wù)設(shè)施的配建和建筑開發(fā)量等核心要素和相關(guān)指標(biāo)的確定過程。最終,實(shí)施方案落實(shí)了地方政府對于道路、綠地等各項(xiàng)公益用地?zé)o償移交和公共服務(wù)設(shè)施、保障房配建等公共利益要求,同時(shí)也在容積率、道路線性線位等方面根據(jù)市場開發(fā)的規(guī)律對法定圖則做出了調(diào)整。實(shí)施中的博弈復(fù)雜程度遠(yuǎn)不止于此,但各方在現(xiàn)行土地制度框架下圍繞利益分配的博弈與合作體現(xiàn)了類似城市更新項(xiàng)目的核心環(huán)節(jié)。3土地整合和自組織的博弈珠三角2009年來的“三舊”改造項(xiàng)目實(shí)質(zhì)在既有法律框架內(nèi)通過政策創(chuàng)新展開的“自下而上”的漸進(jìn)式改革。在用地指