從薩科齊的空間拓展看二戰(zhàn)后巴黎的經濟振興

從薩科齊的空間拓展看二戰(zhàn)后巴黎的經濟振興

1治文化:賦能下的國家巴黎是法國的首都，也是法國人口超過100萬的城市。由于法國歷來集中化的政治文化,巴黎的首都地位使其成為全國權力和財富最主要的集中地。與紐約、倫敦和東京相比,巴黎盡管在經濟實力和城市能級方面有所欠缺,但在文化、藝術、時尚等軟實力上具有突出的優(yōu)勢,也因此自20世紀初起就被認為是世界上首屈一指的全球性的大都市之一。2最前空間布局:從行政角度到國家由盛而衰自二戰(zhàn)結束到20世紀70年代中期的近30年被稱為法國的“光榮的30年”。在這30年中,法國由戰(zhàn)爭破壞及德國在占領期間的殘酷掠奪后遍地瘡痍的困境中迅速恢復,并再度成為世界工業(yè)發(fā)達國家。在此之后,法國進入緩慢的增長階段,經過20世紀70年代的石油危機、21世紀初的歐洲主權債務危機等一系列打擊,近年來已出現(xiàn)明顯的衰退跡象,被《經濟學人》雜志稱為“歐洲心臟的定時炸彈”。從戰(zhàn)后30多年的振興到近年來國家由盛而衰,巴黎的城市發(fā)展和規(guī)劃理念也在隨著國內經濟政治形從行政上看,大巴黎包含兩個層次:一是巴黎大都市區(qū):法國中央政府于2014年批準由原先的巴黎市和周邊的近郊3省合并成為巴黎大都市區(qū)(MétropoleduGrand-Paris,2016年正式生效),面積約762km2,人口約660萬。二是巴黎大區(qū),即“法蘭西島”區(qū)域(Ile-deFranceRegion):由巴黎大都市區(qū)與周邊4省組成,面積約1.2萬km2,人口約1100萬(圖1)。從功能上看,巴黎大區(qū)則可劃分為建成勢不斷調整,先后經歷了“限制發(fā)展——區(qū)域協(xié)調——強化中心”3個階段的發(fā)展與轉變。區(qū)和通勤區(qū)兩個圈層。其中,建成區(qū)是高度城市化的地區(qū),人口規(guī)模約400萬。通勤區(qū)的范圍略大于法蘭西島的行政邊界,尤其是在北面和西面兩個方向上,人口規(guī)模約1000萬。通勤區(qū)范圍內至少有40%的居民在巴黎市工作(圖2)。2.1法國模式:“地方政府間關系不清”法國是一個具有悠久集權傳統(tǒng)的國家。自20世紀60年代起,城市規(guī)劃就打上了強權和國家干預的烙印,并受到一種試圖考慮一切的法律制度(特別是在城市規(guī)劃方面)的影響。在另一方面,法國也是一個傳統(tǒng)的民主國家,民主的傳統(tǒng)通過居民選舉市議會、市議會選舉市長的方式一直深入到市鎮(zhèn)一級。法國的行政區(qū)劃分為4個層級:在法國本土自上而下分別是中央政府、22個大區(qū)(巴黎大區(qū)即為其中之一)、82個省和3.6萬個市鎮(zhèn)(2),大區(qū)、省、市鎮(zhèn)作為地方政府相互之間相對平行且獨立,事權明晰,不存在明顯的上下級制約關系。在1983年開始的行政體制變革中,中央政府將很多職責下放給地方政府,特別是城市規(guī)劃、土地利用和基礎設施建設等方面。大區(qū)在國土規(guī)劃和經濟發(fā)展方面具有特定權限,如制定區(qū)域規(guī)劃、經濟發(fā)展規(guī)劃、交通及環(huán)境保護等方面的規(guī)劃與政策。省在規(guī)劃上沒有實權,由于處于省之下的市鎮(zhèn)往往數(shù)量巨大且分布十分分散,省往往在條件各異的市鎮(zhèn)之間起著積極調節(jié)的作用。市鎮(zhèn)擁有實際的土地支配權和建筑許可權。理論上,大區(qū)和省對市鎮(zhèn)沒有管理權,并且在規(guī)劃領域不起直接的作用。但是,通過它們的財力和權力,大區(qū)和省能夠在公共基礎設施方面起到輔助市鎮(zhèn)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體的作用(表1)。2.2巴黎大城市和巴黎大城市的規(guī)劃和管理過程2.2.1從去集權化到集中化在法國戰(zhàn)后快速恢復和振興的大背景下,巴黎的規(guī)劃不斷遭受城市擴張的挑戰(zhàn)。自1960年代法國建立起現(xiàn)代城市規(guī)劃體系后,受到當時歐美普遍的新自由主義思潮的影響,規(guī)劃的主導思想和首要目標就是通過去中央集權化來限制巴黎的發(fā)展,既包括人口的疏散,也包括以企業(yè)、高等學校等為代表的功能上的疏散。同時通過給予區(qū)域和地方政府(RegionalandLocalAuthorities)更多權力來平衡全國層面的發(fā)展。2.2.2多中心城市的空間布局1974年,為扭轉巴黎無限制擴張的局面,法國政府設立了巴黎大區(qū)這一新的行政層級,即“法蘭西島”,包括巴黎市,近郊3省及遠郊4省,面積約1.2萬km2,其中共包含1281個市鎮(zhèn)。巴黎大區(qū)的成立意在于更大范圍內平衡巴黎與周邊地區(qū)的發(fā)展。因此,大區(qū)政府職責在于制定整個管轄區(qū)域的發(fā)展戰(zhàn)略并監(jiān)督其實施,其歷次戰(zhàn)略規(guī)劃的主要目標均是摒棄巴黎傳統(tǒng)單中心放射狀的空間格局,在大區(qū)尺度上引導一種以巴黎市為中心、許多新的城市節(jié)點在其外圍環(huán)繞的多中心的大都市圈空間結構。20世紀70年代初的石油危機后,規(guī)劃在目標上增加了限制過度城市化及保護自然環(huán)境及鄉(xiāng)村地區(qū)等方面的考慮。在這些規(guī)劃中,主要的策略是通過對新的基礎設施及大型建設項目(如機場、CBD等)的大規(guī)模投資來引導新的城市節(jié)點的發(fā)展,從而改變長期以來巴黎的單中心結構。在此治理模式下,巴黎大區(qū)政府可以通過戰(zhàn)略規(guī)劃決定大區(qū)發(fā)展的總體方向;地方的市鎮(zhèn)一級政府則負責地方規(guī)劃——地區(qū)協(xié)調規(guī)劃(schemadecohesionterritorial,簡稱SCOT)的制定,且須符合大區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃的原則。但由于大區(qū)內市鎮(zhèn)數(shù)量眾多,且每個市鎮(zhèn)市長都對本地的城市規(guī)劃政策享有決定權,因此,大區(qū)層面的規(guī)劃政策在市鎮(zhèn)層面的實施長期存在著很大的困難。可以說,盡管成立了巴黎大區(qū)的行政層級,這一時期整個巴黎大區(qū)的治理模式仍然是相當分散的。由此造成的結果是巴黎郊區(qū)的規(guī)劃失控,如對法國這一空間相對富裕的國家土地的過度消費、過于專業(yè)分割的基礎設施、過于分散的獨立住宅導致的過低密度及由此帶來的對生活方式和可持續(xù)發(fā)展的影響。從20世紀80年代起,國家規(guī)劃職能向地方的轉移催生了區(qū)域中全新的地方政府模式——自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟(AssociationsofMunicipalities)。它由有意愿運用共同的戰(zhàn)略和財政支持來解決規(guī)劃和管理問題的城市組成,多數(shù)自治市的人口規(guī)模在20—30萬之間。自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟的出現(xiàn)一定程度上扭轉由于巴黎大區(qū)內大量自治市鎮(zhèn)的存在而造成的權力分散的局面(圖3)。2.2.3注重技術創(chuàng)新,培養(yǎng)創(chuàng)新型人才21世紀初,受全球金融危機和主權信任危機影響,法國國家發(fā)展總體趨緩,巴黎的經濟增長也趨于停滯。雖然巴黎大區(qū)的經濟基礎仍相對牢固,在教育水平和跨國企業(yè)總部數(shù)量方面仍保持有顯著優(yōu)勢,但是巴黎的競爭力和吸引力卻明顯下降。在競爭力方面,上世紀90年代的經濟數(shù)據(jù)研究表明,相比于在過去20年里大規(guī)模合并的阿爾薩斯大區(qū)、阿基坦大區(qū)等地,巴黎大區(qū)的經濟增長明顯下降。其主要原因是缺乏創(chuàng)新驅動力,科研人員的數(shù)量一直呈下降趨勢。相反,位于阿爾卑斯山的格勒諾布爾地區(qū)卻擁有大量具有經濟活力的創(chuàng)新型企業(yè)。在吸引力方面,自上世紀90年代末期起,巴黎出現(xiàn)了嚴重的“住房危機”,主要表現(xiàn)在住房價格昂貴且市中心社會住宅緊缺、居住條件不佳。由于生活成本居高不下、生活質量和公共交通網絡的服務質量持續(xù)下降,人們開始大量遷移到具有更好生活品質的法國其他城市。相比之下,近20年來,波爾多、雷恩、蒙彼利埃等城市面對競爭不斷改變提升,這些城市的吸引力正顯著增加。因此,學術界出現(xiàn)了“大巴黎悖論(TheGreaterParisParadox)”的論調。法國的政治精英逐漸認同巴黎由于長期以來缺乏政策支持,其國際競爭力已明顯減弱。因此,中央政府最終決定要扭轉巴黎長期以來權力分散的形勢,通過一系列措施推動形成了所謂巴黎新的“大都市范式”。具體的措施包括合并巴黎市及其近郊3省為巴黎大都市區(qū),突出巴黎的核心作用,在更大范圍內整合發(fā)展;在巴黎大都市區(qū)外圍,鼓勵自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟進一步發(fā)展擴大,減少市鎮(zhèn)一級行政主體的數(shù)量,整合規(guī)劃權力。這一系列做法意在在地方自治下分散化的行政權力與強有力的區(qū)域整合之間尋找新的平衡點,以此支持巴黎在大都市尺度上的發(fā)展(圖4)。3巴黎的大城市管理的新模式3.1社會愿景:從政府引導下的3種新能景關于重建大巴黎治理模式的爭論由來已久,從2006年起,隨著中央政府、大區(qū)政府和巴黎市政府提出的規(guī)劃新視角和新項目,巴黎地區(qū)出現(xiàn)了3種不同的大都市區(qū)發(fā)展愿景。3.1.1大跨國公司法國2007年6月,時任法國總統(tǒng)薩科齊呼吁在首都“重組權力”,他強調“巴黎是歐洲唯一沒有大都市權力的大都市區(qū)”,這在當時引起了很大的轟動,引發(fā)了關于“大巴黎區(qū)新的城市發(fā)展總體規(guī)劃”的研究和辯論?！按蟀屠栌媱潯闭Q生的初衷是要通過大規(guī)模的擴建將現(xiàn)有的“博物館城市”打造為世界之都。這個典型的法國式做法看似狂妄但極具遠見,得到了許多學者的認同。為推動“大巴黎”計劃,法國中央政府于2008年起展開了大型國際咨詢,與此同時,薩科齊特意任命了一位在環(huán)境、能源與可持續(xù)發(fā)展部部長領導下、專門負責“大巴黎”建設的國務秘書。大巴黎計劃的內容主要包括3個方面:在巴黎周邊規(guī)劃了8個產業(yè)集群,集群有其特定的功能定位;每年新建7萬套住宅(2008年開始,實際新建3.8萬套);建立全長130km,全自動、高運載能力、高速公共交通網絡。這個雄心勃勃的計劃受到了來自媒體、市民、私營部門以及城市規(guī)劃相關行業(yè)的熱烈歡迎。但是需要指出的是,“大巴黎”計劃不僅是一個地區(qū)項目,更是一個全法國的計劃,它的根本目的在于提升法國在國際上的影響力和地位。3.1.2總體規(guī)劃目標巴黎大區(qū)政府的職責是全面負責該地區(qū)的經濟和發(fā)展規(guī)劃,該部門組織編制的區(qū)域戰(zhàn)略總體規(guī)劃(SDRIF)是該區(qū)域唯一的法定規(guī)劃。2008年版的總體規(guī)劃是第一個脫離政府主導的總體規(guī)劃,規(guī)劃提出3大目標:促進社會平等,實現(xiàn)區(qū)域間不同地區(qū)更好的平衡發(fā)展;應對氣候變化和燃油費上漲帶來的變革;創(chuàng)造一個有活力并能維護其國際地位的巴黎大區(qū)。這個規(guī)劃與國家層面的戰(zhàn)略有一定的共性,但是也存在著一定的分歧,主要在于規(guī)劃依然延續(xù)長期堅持的由市中心向外放射發(fā)展的空間格局,與中央政府的“大巴黎”計劃有一定出入。3.1.3大構件與合作型建設2006年3月,“巴黎城市聯(lián)盟”協(xié)議正式簽署,旨在促進相鄰市鎮(zhèn)的合作和市鎮(zhèn)聯(lián)合體的創(chuàng)立。2006年7月,巴黎市長召開了大巴黎都市會議(theConférencemétropolitainedel’agglomérationparisienne),這是一個關于建立大巴黎集聚區(qū)聯(lián)盟的非正式的探討。這個聯(lián)盟包含了包括巴黎市在內的100多個市鎮(zhèn)。從此開始,巴黎市和近郊市鎮(zhèn)簽署了若干雙邊協(xié)議(包括聯(lián)合開發(fā)項目等)。這是第一個由巴黎市領導的“聯(lián)邦化大都市”,是一種“合作型建設”引導的未來大都市發(fā)展模式。近10年來這3個城市愿景交錯進行,國家、大區(qū)和本地公共團體(巴黎市為首)都在爭取對巴黎未來發(fā)展規(guī)劃的主導權。它們有時互補,有時形成競爭關系,但是可以清楚地看到大巴黎(theGrandParis)的概念不再是一個禁忌的話題。3.3.5制定國土開發(fā)大綱,支撐地域發(fā)展巴黎大都市區(qū)的設立再一次改變了巴黎大區(qū)的治理結構:大都市專注于城市中心區(qū)域經濟發(fā)展,而在整個巴黎大區(qū)范圍內,自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟進一步發(fā)展,使得地方政府數(shù)量大幅減少。這些市鎮(zhèn)聯(lián)盟以國土開發(fā)大綱(ContratdeDéveloppementTerritorial,簡稱CDT)為規(guī)劃工具,在大都市的理念下對原本分散的各市鎮(zhèn)地域協(xié)調發(fā)展綱要進行整合和協(xié)調。該國土開發(fā)大綱必須在國家、大區(qū)和大巴黎規(guī)劃部門的指導下共同完成,以此來與新的大都市計劃協(xié)調發(fā)展。與此同時,為了支撐新的交通網絡和住房政策,各地區(qū)必須評估土地潛力以配合交通站點和住房的建設。計劃在每個CDT內,新的交通站點會形成具有特定功能的節(jié)點地區(qū),以帶動未來城市的發(fā)展,提高大巴黎地區(qū)的整體競爭力。4注重增強中心城市輻射能力制訂大都市區(qū)尺度的城市總體戰(zhàn)略規(guī)劃以應對全球競爭。自1970年代以來,全球城市競爭日趨激烈。在此背景下,制定行之有效的城市總體空間發(fā)展戰(zhàn)略對于城市政府應對全球競爭有著積極的影響。通過制定空間戰(zhàn)略可以明確城市建設的重心與重點地區(qū),有利于穩(wěn)定土地開發(fā)利用模式,明確戰(zhàn)略性基礎設施配置的工作步驟?？臻g戰(zhàn)略的制定過程也有助于宣傳城市政府的施政理念,達到統(tǒng)一認識、形成合力的目的。重視大都市區(qū)中心城市的發(fā)展,通過極化效應和擴散效應帶動大都市區(qū)的成長。反過來,大都市區(qū)的整體優(yōu)勢能增強中心城市輻射能力,提升中心城市在國際分工中的地位。巴黎大都市作為巴黎大區(qū)乃至整個法國的中心城市,在全球化進程不斷深化的大背景下,其承載高等級的生產者服務業(yè),發(fā)揮全球層面的管理控制功能,其連接區(qū)域與外部世界的門戶節(jié)點地位越發(fā)重要?？鐓^(qū)域的聯(lián)系越來越多的依托區(qū)域的核心城市作為媒介,在全球城市區(qū)域之間就體現(xiàn)為全球城市作為區(qū)域代言人參與全球層面的對話,成為全球人流、物流、資金流、信息流、創(chuàng)意流匯集的節(jié)點。正是意識到巴黎的重要作用,法國政府改變長期堅持的抑制巴黎發(fā)展的思路,提出加強巴黎作為核心城市的發(fā)展,在以此帶動法國的整體發(fā)展。充分整合腹地城市,構建空間一體化的大都市區(qū)格局。為應對行政權力過于分散的不利局面,在巴黎大都市區(qū)范圍內,法國政府通過行政區(qū)劃調整整合區(qū)域發(fā)展。而在大都市區(qū)周邊,則通過推行自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟整合過于分散的行政主體。周邊區(qū)域對核心城市的支撐體現(xiàn)在兩個方面,一是為新的增長提供空間,二是通過功能性的發(fā)展分散核心城市的部分職能,在大都市區(qū)尺度構建多核多心的中心格局。特別值得一提的是,巴黎大都市區(qū)周邊依據(jù)相近功能或發(fā)展訴求形成的自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟,既有利于上一層次的區(qū)域規(guī)劃形成具有針對性的分區(qū)規(guī)劃政策,同時也大大減小了該規(guī)劃政策在聯(lián)盟范圍內的實施難度,為支持巴黎大都市區(qū)的發(fā)展提供了有力保障。3.2管理體制的整合與重建隨著“大都市范式”治理模式不斷與巴黎大都市區(qū)新的管理政策進行整合,國家又重新回歸到了區(qū)域事務中。其主要原因在于,國家需要對全國性事務負責,而巴黎的發(fā)展已然成為全國性重要事務之一。3.2.1把城市建設權轉化為行政層級,擴大城市自治一方面,為彌補市鎮(zhèn)分散的弱點,法國中央政府試圖在20世紀80年代已經自發(fā)出現(xiàn)的自治市鎮(zhèn)聯(lián)盟的基礎上強行推進市鎮(zhèn)聯(lián)合。1999年頒布的《舍維內芒法(Chevènement)》以加速市鎮(zhèn)重組為目的,雙管齊下,在行政上強制推行市鎮(zhèn)聯(lián)盟的同時,通過給予年度補助或者運行總資助(DGF)鼓勵臨近大城市的自治市鎮(zhèn)擴大聯(lián)盟規(guī)模,以協(xié)調市鎮(zhèn)間的發(fā)展。2000年,中央政府頒布《城市團結和更新法(Gassot-SRU)》,通過強制要求與規(guī)劃相關的資料之間的協(xié)調,對之前的城市規(guī)劃法典進行了變革,希望地方執(zhí)政者把工作重點轉向空間組織,要求把空間當作一種不可浪費的稀缺資源,而不只是簡單地分配建設權。另一方面,為了提高大都市的管理效率,降低運營成本,法國政府于2014年1月正式通過了《大都市區(qū)法(TheMetropolitanLaw)》。該法律將原本的巴黎市及近郊3省合并為巴黎大都市區(qū)(MétropoleduGrandParis),并作為一個行政層級固定下來,以此支持巴黎在大都市區(qū)尺度上發(fā)展成為更具競爭力的全球城市。預計2016年該法正式生效時,巴黎大都市區(qū)將擁有660萬人口,面積達762km2;與此同時,大都市區(qū)外4省的市鎮(zhèn)聯(lián)盟的數(shù)量將由41個降到11個,每個聯(lián)盟的城鎮(zhèn)數(shù)量將由8個增加至38個,平均每個聯(lián)盟人口數(shù)量由目前的9.5萬人增加至35萬人。3.2.2全球化背景下區(qū)域發(fā)展政策巴黎大區(qū)政府于2004年提交了總體規(guī)劃的初稿,并于2008年9月提交了正式稿。其中第一稿主要提出了3個戰(zhàn)略目標:縮小區(qū)域內的不均衡發(fā)展,積極應對氣候變化,在全球化背景下提高區(qū)域地位;鼓勵緊湊化發(fā)展,增加在科研和交通方面的投入;采用多中心模式來組織城市和經濟的發(fā)展。然而,法國最高行政法院發(fā)現(xiàn)修訂后的文件并不符合國會在2010年出臺的“大巴黎”交通法,因此延遲了其規(guī)劃審批。在與中央政府的多次協(xié)商后,巴黎大區(qū)總體規(guī)劃在納入了新的交通網絡、新的大巴黎計劃目標以及部分國際咨詢的結論后,于2013年12月獲得國會的批準。3.2.3共同運行epa與上世紀六七十年代的政策類似,國家開始重新關注基礎設施建設。其中一個重要體現(xiàn)是,2000年中期其國家開始重新運行其公共規(guī)劃機構(EPA),并對重要項目給予一定的公共資金。如拉德芳斯CBD、Marne-laVallée新城項目均在其EPA的管理下重新啟動。在巴黎西南部郊區(qū),原先停滯的“法國硅谷”項目也獲得了國家的支持。3.3大巴黎計劃的實施3.3.1從各個領域設計未來2008年上半年,在文化部提出的“大巴黎,大挑戰(zhàn)”國際咨詢的框架之內,法國政府邀請全世界10家著名建筑師和城市規(guī)劃事務所,共同構思了2030年的巴黎城市發(fā)展藍圖,在“自由夢想,大膽設計”的氛圍下,從各個不同方面暢想巴黎的未來。國際方案征集的主要目的是謀劃巴黎大區(qū)城市規(guī)劃的可能的未來,所有設計方案都圍繞著3大主題:京都議定書簽訂之后的可持續(xù)發(fā)展、交通網絡的重組,以及消除巴黎郊區(qū)的閉塞狀況。在專家小組遞交的有關大巴黎的10個設計方案中,人們特別注意到了其中設計一個地區(qū)新特征的目標,以及促進首都向郊區(qū)成功過渡的必要性。最后,這些專家小組的工作成果結集成書,并在“建筑和文化遺產城”(Citédel’architecture)舉辦了大巴黎設計方案模型展,巴黎大區(qū)議會也在巴黎大區(qū)組織了一次巡回展覽。但是,這些由建筑師領導的概念性設計方案因為并沒有考慮到相關的規(guī)劃研究和社會經濟環(huán)境而遭到規(guī)劃業(yè)界的眾多批評。3.3.2大性能獨立的環(huán)形快線“大巴黎計劃”的交通計劃是耗資200億歐元,