地方國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究

地方國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)研究國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)國有企業(yè)是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。因此，要完善現(xiàn)代企業(yè)制度，形成科學(xué)有效的公司治理機(jī)制。這也是2020年發(fā)布的《國企改革三年行動方案》中八大關(guān)鍵任務(wù)中的第一項(xiàng)。什么是現(xiàn)代企業(yè)制度呢？主要的體現(xiàn)是在公司治理結(jié)構(gòu)和決策機(jī)制上，與西方現(xiàn)代企業(yè)制度建立以來形成的實(shí)踐上的不同。說具體一點(diǎn)，就是黨組織在國有企業(yè)治理中的角色定位和如何融入公司治理結(jié)構(gòu)的問題。談到如何融入，就會涉及角色邊界和權(quán)力重構(gòu)。2020年12月30日召開的全面深化改革委員會第十七次會議通過了《關(guān)于中央企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理的若干意見(試行)》，其中要求正確處理黨組織、董事會和經(jīng)理層等治理主體的關(guān)系，堅持權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡等公司治理結(jié)構(gòu)，推動制度優(yōu)勢更好的轉(zhuǎn)化為治理效能。對于如何更好的界定各治理主體的權(quán)責(zé)邊界，《國企改革三年行動方案(2020-2022年)》、《關(guān)于中央企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的意見》、《中央企業(yè)董事會工作規(guī)則(試行)》等文件給出了方向性指引：黨組織：把方向、管大局、促落實(shí)；董事會：定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險；監(jiān)事會：強(qiáng)監(jiān)督、查風(fēng)險、糾偏差；經(jīng)理層：謀經(jīng)營、抓落實(shí)、強(qiáng)管理。這幾個關(guān)鍵詞把國有企業(yè)治理層面的幾個關(guān)鍵主體的職責(zé)進(jìn)行了定位，主要職責(zé)如下：1.黨組織權(quán)責(zé)黨組織對于黨組織建設(shè)、廉風(fēng)黨政建設(shè)等黨建相關(guān)工作負(fù)有直接決策權(quán)，并負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施。對于企業(yè)的“三重一大”事項(xiàng)也要發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，嚴(yán)格把關(guān)。涉及企業(yè)改革和發(fā)展的問題更要從實(shí)際出發(fā)，建立適應(yīng)新時期國有企業(yè)發(fā)展的雙軌運(yùn)行公司治理結(jié)構(gòu)。2.董事會權(quán)責(zé)董事會是企業(yè)經(jīng)營決策主體，定戰(zhàn)略、作決策、防風(fēng)險?！岸☉?zhàn)略”方面，董事會應(yīng)當(dāng)建立健全企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃研究、編制、實(shí)施、評估的閉環(huán)管理體系；“作決策”方面，董事會應(yīng)依照法定程序和公司章程決策企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，比如，企業(yè)經(jīng)營計劃、重大投融資事項(xiàng)、年度財務(wù)預(yù)決算、重要改革方案等，并督導(dǎo)經(jīng)理層有效執(zhí)行；“防風(fēng)險”方面，董事會應(yīng)當(dāng)推動完善企業(yè)的風(fēng)險管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究工作體系，有效識別研判、推動防范化解重大風(fēng)險。董事會審議重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，關(guān)鍵研判其合法合規(guī)性、與出資人要求的一致性、與企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的契合性、風(fēng)險與收益的綜合平衡性等。3.監(jiān)事會權(quán)責(zé)監(jiān)事會是公司的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，依照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程設(shè)立，對董事會、經(jīng)理層成員的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)事會要提高專職監(jiān)事比例，增強(qiáng)監(jiān)事會的獨(dú)立性和權(quán)威性。對國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)所出資企業(yè)依法實(shí)行外派監(jiān)事會制度。外派監(jiān)事會由政府派出，負(fù)責(zé)檢查企業(yè)財務(wù)，監(jiān)督企業(yè)重大決策和關(guān)鍵環(huán)節(jié)以及董事會、經(jīng)理層履職情況，不參與、不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營管理活動。4.經(jīng)理層權(quán)責(zé)經(jīng)理層是公司的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，依法由董事會聘任或解聘，接受董事會管理和監(jiān)事會監(jiān)督。總經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)，依法行使管理生產(chǎn)經(jīng)營、組織實(shí)施董事會決議等職權(quán)，向董事會報告工作，董事會閉會期間向董事長報告工作。常規(guī)的公司治理結(jié)構(gòu)涉及“三會一層”，即股東大會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層。但《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2017〕36號提出了“國有獨(dú)資公司不設(shè)股東會，由出資人機(jī)構(gòu)依法行使股東會職權(quán)?！彼試歇?dú)資企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)為黨組織、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層。三、國有企業(yè)的黨建與公司治理融合模式（一）雙向進(jìn)入，交叉入職（1）內(nèi)涵指黨組織和董事會的成員雙向進(jìn)入，交叉任職的做法。國有企業(yè)的交叉任職大多是指黨組織書記兼任董事長，黨組織副書記兼任副董事長或總經(jīng)理，黨組織委員兼任副總經(jīng)理。在具體實(shí)行過程中，黨組織副書記往往還可兼任工會主席。（2）適用范圍此種模式目前是黨建與公司融合過程中運(yùn)用廣泛、比較關(guān)鍵的模式。例如海南省第七次黨代會就明確指出，國有企業(yè)要完善“雙向進(jìn)入，交叉入職”領(lǐng)導(dǎo)體制，著力解決黨建工作弱化、淡化、虛化、邊緣化的問題。（3）優(yōu)點(diǎn)交叉兼職的模式明顯地簡化了黨組織和董事會兩大國企內(nèi)部系統(tǒng)間的信息交換過程，因而有效的減少了內(nèi)耗，大幅度降低了體制成本，使企業(yè)大系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)自如，有利于提高國有企業(yè)的綜合效益。（4）缺點(diǎn)交叉任職的模式下，要求兼任的黨員是復(fù)合型人才、具有很高的素質(zhì)、否則難以在企業(yè)經(jīng)理管理中發(fā)揮關(guān)鍵作用。如果由黨組織書副書記兼任總經(jīng)理，其可能會無法進(jìn)入董事會決策層，而削弱黨組織參與國有企業(yè)重大決策、發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用。如果是黨組織書記兼任副董事長，那么其在董事會中的決策由其個人獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這與他作為黨委代表的意見可能發(fā)生沖突，因?yàn)辄h委會決策實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，（二）“一肩挑”模式（1）內(nèi)涵指黨組織書記兼任國有企業(yè)董事長的融合模式。企業(yè)高層決策采取“一肩挑”模式的同時，企業(yè)內(nèi)部的部門設(shè)置往往比較負(fù)責(zé)。例如職能部門的設(shè)置采取多種形式，有的合署辦公，職能交叉，有的一套人馬兩塊牌子等。（2）適用范圍這種模式廣泛適用于改制后的國有大中型企業(yè)，尤其國有獨(dú)資企業(yè)。這些企業(yè)通常黨建基礎(chǔ)良好，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，公司的治理結(jié)構(gòu)較為健全。我國各省國資委在每年度“關(guān)于巡視整改的通報”中都會披露“一肩挑”模式在國企中的推行進(jìn)展情況。（3）優(yōu)點(diǎn)這種模式下的黨組織和董事會人員高度重合，黨組織和國企的公司治理機(jī)制融為一體，可以避免決策程序因不同機(jī)制的安排而受影響。（4）缺點(diǎn)國有企業(yè)采用“一肩挑”模式不僅會面臨交叉任職模式的一些風(fēng)險，還可能面臨監(jiān)督風(fēng)險。由國有企業(yè)的黨組織書記直接兼任董事長職務(wù)，如何約束其個人的權(quán)力也是兩種機(jī)制融合下所面臨的難題，如果約束不力，會導(dǎo)致獨(dú)斷專行和貪污腐敗的問題，因而需要高度關(guān)注。四、法人治理結(jié)構(gòu)的決策差異黨組織、董事會、總經(jīng)理辦公會都是通過會議形式具體決策的，在決策模式、決策過程中會有其共同點(diǎn)和差異點(diǎn)，具體總結(jié)如下：（一）共同點(diǎn)：1.無論什么類型的會議都要進(jìn)行決策，采用集體決策形式的目的、目標(biāo)都是一樣的。都是為了通過群策群力的決策方式，找出更多的可能性，提升決策的科學(xué)性。2.黨組織會議、董事會、總經(jīng)理辦公會，決策的基本流程基本上都是相近的。步驟基本如下：一是確定議案；二是相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹內(nèi)容；三是按照特定順序不同參會人員進(jìn)行意見表達(dá)；四是會議召集人或主持人進(jìn)行總結(jié)；五是通過特定程序明確議案結(jié)論；六是形成書面記錄和紀(jì)要。3.三種決策會議審議的三重一大議案是重合的。（二）差異性：1.模式不同黨組織實(shí)行民主集中制，董事會實(shí)行票決制，總經(jīng)理辦公會實(shí)行經(jīng)理負(fù)責(zé)制。（二）機(jī)制不同1.黨組織決策時依據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》相關(guān)規(guī)定，即“黨組織討論決定問題，須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進(jìn)行表決。對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮。如對重要問題發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除了在少數(shù)緊急情況須按照多數(shù)意見執(zhí)行外，應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，進(jìn)一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決。”2.董事會的決策流程則要依據(jù)各公司的章程制定。根據(jù)一人一票的原則，由公司董事會成員對議案進(jìn)行審議并表決。3.總經(jīng)理辦公會通常屬于《總經(jīng)理議事規(guī)則》進(jìn)行規(guī)定，一般實(shí)行集體議論，統(tǒng)一決策的議事機(jī)制?？偨?jīng)理辦公會議對所議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分討論，力求一致，有意見分歧時，由總經(jīng)理在充分聽取意見的基礎(chǔ)上做出決定。不同意見可以保留，并在記錄會議中說明。五、黨組織如何發(fā)揮前置程序和作用2019年12月印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》第十五條明確指出“國有企業(yè)重大經(jīng)營管理事項(xiàng)須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會或者經(jīng)理層作出決定?！?，明確了國有企業(yè)黨組織研究討論是董事會、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序。在實(shí)際操作過程中，黨組織前置審議包括前置于董事會和前置于經(jīng)理層兩種模式，具體差異如下：1.黨組織審議前置于董事會僅對需要董事會決策的事項(xiàng)進(jìn)行審議。經(jīng)理層決策的事項(xiàng)不屬于重大決策事項(xiàng)，因而可不由黨組織前置把關(guān)。該模式能夠有效地將黨組織前置把關(guān)融入法人治理體系，同時保證黨組織會議召開頻率適中，決策效率較高。2.黨組織審議前置于經(jīng)理層對需要經(jīng)理層和董事會決策的事項(xiàng)進(jìn)行審議。該模式下，黨組織會議覆蓋的議題較為廣泛，能夠有效地對企業(yè)經(jīng)營的各個方面進(jìn)行把關(guān)，但缺點(diǎn)是黨組織會議召開頻率較高，且由于