美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的管轄標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)

美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的管轄標(biāo)準(zhǔn)演進(jìn)

美國的經(jīng)濟(jì)制裁始于1919年威爾遜總統(tǒng)的講話。運(yùn)用這種經(jīng)濟(jì)的、和平的、平靜的但致命的手段,就沒有必要訴諸武力。它是一種可怕的手段。它不用犧牲被制裁國以外的任何一條生命,但它對一個(gè)國家所帶來的壓力在我看來是任何一個(gè)現(xiàn)代國家都無法承受的”。一般來說,經(jīng)濟(jì)制裁包括凍結(jié)制裁對象國的賬戶存款、其它資產(chǎn)和預(yù)期應(yīng)得的經(jīng)濟(jì)利益(援助款項(xiàng)等),取消制裁對象享有的優(yōu)惠貿(mào)易條件和受援項(xiàng)目,限制、禁止與對象國的部分或全部商品交易以及其它經(jīng)貿(mào)往來等繁多的方式。冷戰(zhàn)結(jié)束后,美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的運(yùn)用日益頻繁,并且呈現(xiàn)出一些新的趨勢。首先是制裁數(shù)量的劇增。20世紀(jì)90年代,美國就對世界上35個(gè)國家頒布了數(shù)十項(xiàng)制裁法案和行政命令。其次是制裁的主體越來越多樣化。除了美國聯(lián)邦政府的總統(tǒng)和國會(huì)發(fā)布大量對外經(jīng)濟(jì)制裁法令之外,許多州和地方政府、法院甚至一些團(tuán)體和個(gè)人也紛紛對其他國家發(fā)起經(jīng)濟(jì)制裁。另外就是制裁形式的多樣化。比如針對特定目標(biāo)而不損害普通老百姓利益的聰明制裁(SmartSanction)等。美國的單邊經(jīng)濟(jì)制裁對我國影響極大。一方面,自新中國成立以來,中國人就飽受外國經(jīng)濟(jì)制裁之苦。新中國成立之后不久,美國等西方國家就對中國實(shí)施了長達(dá)20多年的戰(zhàn)略禁運(yùn)。前蘇聯(lián)也在20世紀(jì)60年代對中國實(shí)施長期經(jīng)濟(jì)封鎖。1989年后,美國等西方國家又多次對中國采取各種經(jīng)濟(jì)制裁措施。直到現(xiàn)在,美國仍然有20多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制裁法令繼續(xù)對中國有效。美國、歐盟和日本對中國的武器禁運(yùn)迄今也沒有解除。另一方面,隨著我國國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng),我國越來越深入地融入到世界經(jīng)濟(jì)體系中,我國企業(yè)越來越頻繁地進(jìn)入海外市場,對外投資,必然會(huì)越來越多地成為美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的“第三方”,從而不得不間接受到美國經(jīng)濟(jì)制裁的影響。因此,研究美國對外經(jīng)濟(jì)制裁的國際法問題,成為一項(xiàng)迫切需要解決的課題。一、在美國，經(jīng)濟(jì)制裁法的外部管轄權(quán)標(biāo)準(zhǔn)分析(一)美國境內(nèi)的人1917年《對敵貿(mào)易法》規(guī)定:“美國境內(nèi)的任何人……與敵人或敵人的盟友進(jìn)行貿(mào)易……是非法的”。至于何為“美國境內(nèi)的人”,主要是住所位于美國境內(nèi)的人或者成立于美國的公司。因此,《對敵貿(mào)易法》主要依據(jù)的是“住所管轄”標(biāo)準(zhǔn)。(二)美國管轄下的人二戰(zhàn)爆發(fā)后,美國國會(huì)通過的《第一戰(zhàn)爭權(quán)力法》中對《對敵貿(mào)易法》的適用范圍做了修改,規(guī)定美國總統(tǒng)可以對“美國管轄下的任何人”(anyperson...subjecttothejurisdictionoftheUnitedStates)實(shí)施制裁。在此后財(cái)政部的一份文件中對“美國管轄下的人”進(jìn)一步做了解釋,包括:1.任何位于美國境內(nèi)或境外的美國公民(citizen);2.美國境內(nèi)的任何人;3.任何合伙、協(xié)會(huì)、公司或其他組織,只要符合:(1)根據(jù)美國法律組建;或(2)其主營業(yè)地位于美國境內(nèi);或(3)被美國管轄下的一個(gè)或多個(gè)人直接或間接擁有或控制;4.美國管轄下的任何人所直接或間接擁有的或控制的任何代理人、分支機(jī)構(gòu)、成員或其他人。1950年美國財(cái)政部出臺(tái)的《外國資產(chǎn)管制條例》對“美國管轄下的人”做了進(jìn)一步擴(kuò)張,將“美國居民”(Resident)也列為美國管轄下的人。后來的《伊朗資產(chǎn)管制條例》和《古巴資產(chǎn)管制條例》也都采用了“美國管轄下的人”標(biāo)準(zhǔn)來確定其適用范圍。(三)外國子公司或成員1979年的《出口管理法》規(guī)定,禁止任何“美國人”在從事“美國的州際和對外商業(yè)活動(dòng)”中,參與或支持其他國家對以色列的制裁。該法對“美國人”下了定義:“是指任何美國居民……,任何本地公司……和任何本地公司實(shí)際控制的外國分公司或成員”。后來的《伊朗交易條例》將“美國人”定義為“任何美國公民、常住外國人、依照美國法律組建的團(tuán)體(包括外國公司在美國的分支機(jī)構(gòu)),或者任何在美國境內(nèi)的人”。根據(jù)該定義,“美國人”不包括美國公司的海外分公司。根據(jù)《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》(IEEPA)而制定的經(jīng)濟(jì)制裁法令,如《緬甸制裁條例》、《伊朗制裁條例》、《伊拉克制裁條例》、《利比亞制裁條例》等,也都采用了“美國人”標(biāo)準(zhǔn)。這一標(biāo)準(zhǔn)顯然將一些與母公司聯(lián)系不太緊密的海外分公司排除在外了。美國這樣做有其政治和經(jīng)濟(jì)目的,是為了避免影響美國金融機(jī)構(gòu)的海外分支機(jī)構(gòu)。由此也可看出,在是否賦予經(jīng)濟(jì)制裁以域外效力上面,美國法律是有目的地進(jìn)行區(qū)別對待的。(四)外國公司被美國擁有或控制1941年修訂的《對敵貿(mào)易法》將其適用范圍擴(kuò)大到“美國人擁有或控制的”外國公司,從而確立了“擁有或控制”(ownorcontrol)標(biāo)準(zhǔn)。但如何確定外國公司被美國公司“擁有或控制”?上述法律中都沒有具體規(guī)定具體判斷標(biāo)準(zhǔn),通常的做法是計(jì)算持股比例。但是在實(shí)踐中,跨國公司母公司和子公司之間的關(guān)系往往是非常復(fù)雜的,有時(shí)很難判斷實(shí)際的控制權(quán)。(五)特別指定國民sdns《古巴資產(chǎn)管制條例》規(guī)定,禁止任何美國管轄下的人與“古巴國民”(nationalsofCuba)進(jìn)行交易。這里的“古巴國民”包括那些“特別指定的國民”(speciallydesignatednationals,SDNs),包括:被財(cái)政部確定為“特別指定的國民”的任何人,或在生效期日或生效期日之后仍然為古巴服務(wù)的任何人,或在生效期日或生效期日之后直接或間接被古巴或任何被特別指定的國民所擁有或控制的任何合伙、社團(tuán)、公司或其他組織?！巴鈬Y產(chǎn)管制辦公室”專門公布一份“特別指定的國民”名單(listofSDNs)作為《古巴資產(chǎn)管制條例》的附件,并隨時(shí)更新?！巴鈬Y產(chǎn)管制辦公室”還告誡公眾有義務(wù)去留意該名單上所記錄的人。(六)從美國經(jīng)濟(jì)制裁法的管轄對象擴(kuò)大適用范圍以上是從“行為人”的角度規(guī)定美國經(jīng)濟(jì)制裁法的域外適用范圍。此外還有一種從“物”的角度來確定其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn),即以“來源于美國的物”(U.S.-OriginGoods)作為美國經(jīng)濟(jì)制裁法的管轄對象。美國國會(huì)1969年通過《出口管理法》就確立了以“來源于美國的貨物”作為管轄依據(jù)的原則。這實(shí)際上就是禁止任何人將來源于美國的貨物再出口到被禁運(yùn)的國家。這就在原來法律所擁有的“屬地管轄”和“屬人管轄”之外,增加了一項(xiàng)“屬物管轄”。不管是美國公司還是外國公司,也不管該外國公司是否歸美國人擁有或控制,都必須遵守美國的經(jīng)濟(jì)制裁法律,這顯然擴(kuò)大了《出口管理法》的適用范圍。后來美國財(cái)政部頒布的《古巴資產(chǎn)管制條例》也兼采“屬人管轄”和“屬物管轄”原則。(七)企業(yè)子公司的貿(mào)易活動(dòng)由于上述標(biāo)準(zhǔn)在某些情況下會(huì)引發(fā)與他國的糾紛,美國學(xué)者建議采用一種新的經(jīng)濟(jì)制裁模式,即只禁止美國的母公司與目標(biāo)國進(jìn)行貿(mào)易,但不直接禁止美國公司的海外分支機(jī)構(gòu)與目標(biāo)國的貿(mào)易活動(dòng),而是規(guī)定由美國母公司承擔(dān)其海外分公司違反美國貿(mào)易禁令的責(zé)任。這樣就避免了讓美國的法律直接去管轄外國公司。從表面上看,對目標(biāo)國的經(jīng)濟(jì)制裁只是跨國公司所采取的一種商業(yè)決策,與美國政府沒有關(guān)系。這種新型的外貿(mào)管制法律實(shí)際上是賦予了美國法律一種“間接域外管轄權(quán)”,是借助于美國跨國公司的商業(yè)政策來推行美國政府的外交政策。這種“間接域外管轄權(quán)”可以減少外國對美國域外經(jīng)濟(jì)制裁措施的抵制,從而為經(jīng)濟(jì)制裁法提供了有效的執(zhí)行機(jī)制。二、地域效力無論采用何種管轄標(biāo)準(zhǔn),都使得美國經(jīng)濟(jì)制裁法令具有某種域外效力。這就引發(fā)了一場全球范圍的大爭論,即美國的這種單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁法令是否符合國際法原則,并形成了兩種針鋒相對的觀點(diǎn)。(一)堅(jiān)持返還和賠償原則美國官方和部分學(xué)者極力為域外經(jīng)濟(jì)制裁法尋求國際法上的辯護(hù)理由,認(rèn)為其不違反國際法。以1996年的《赫爾姆斯—伯頓法》為例,主張?jiān)摲ǚ蠂H法的理由如下:1.根據(jù)國際上公認(rèn)的法律原則,任何人都不得非法使用別人所有的財(cái)產(chǎn)并牟利。《赫爾姆斯—伯頓法》針對的是20世紀(jì)60年代被古巴政府沒收的外國人(美國人)的財(cái)產(chǎn)。古巴政府沒收這些財(cái)產(chǎn)時(shí)沒有給予及時(shí)充分的補(bǔ)償。一旦古巴政府將這些財(cái)產(chǎn)出售給外國人,就會(huì)給將來的返還和賠償問題制造巨大障礙。美國政府也持這種觀點(diǎn)。時(shí)任國務(wù)卿的克里斯托弗就明確對外表示:“我們希望古巴政府將會(huì)最終決定將那些被征收的財(cái)產(chǎn)歸還其原始所有人,如果這些財(cái)產(chǎn)在被歸還前被外國投資者購買的話,賠償問題將會(huì)變得復(fù)雜化……因此那些潛在的投資者必須小心確認(rèn)古巴政府打算出售或處理的財(cái)產(chǎn)不是美國國民起訴的標(biāo)的”。2.美國的做法符合“效果原則”。根據(jù)美國《第三次對外關(guān)系法重述》第402條第1款c項(xiàng)和第403條的規(guī)定,一個(gè)國家可以針對發(fā)生于該國境外的行為制定法律,“只要該行為在其領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生或意圖發(fā)生實(shí)質(zhì)性效果”,或者至少該國行使該項(xiàng)立法權(quán)從各方面情況考慮都是合理的。3.《赫爾姆斯—伯頓法》的出臺(tái)可以彌補(bǔ)國際法執(zhí)行機(jī)制的不足。由于當(dāng)代國際法本身的缺陷,因國家征收引起的國際糾紛如果通過國際法途徑予以救濟(jì),費(fèi)時(shí)費(fèi)力且成效有限?！耙晾拭绹髢敺ㄍァ本褪抢C,該法庭成立20多年來,仍然沒有全部解決因伊朗革命后征收美國資產(chǎn)而引起的求償糾紛。美國的做法恰恰彌補(bǔ)了國際法執(zhí)行機(jī)制的欠缺,是對國際法的補(bǔ)充而非違背。4.在國際法上,大多數(shù)權(quán)威學(xué)者均認(rèn)為,違反國際法的征收行為不能導(dǎo)致被征收財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的有效轉(zhuǎn)移,任何國家也不應(yīng)當(dāng)去承認(rèn)這種征收行為引起的權(quán)利變更,這些財(cái)產(chǎn)在性質(zhì)上類似于被盜財(cái)產(chǎn)。如果第三方國民在明知的情況下仍然去購買或處分這些被征收財(cái)產(chǎn),這就類似于明知是被盜財(cái)產(chǎn)而惡意購買。這在任何文明國家的法律中都是受到限制的。(二)美國法上管轄權(quán)的相對化反對方認(rèn)為,支持美國單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁的觀點(diǎn)是站不住腳的。從根本上講,這種單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁違反了當(dāng)今國際法的基本原則,包括以下幾點(diǎn):1.美國的域外經(jīng)濟(jì)制裁法規(guī)違反了國際法上的國家管轄原則。根據(jù)普遍承認(rèn)的國際法原則,國家行使管轄權(quán)的依據(jù)有屬地原則(territoriality)、屬人原則(personality)、普遍管轄原則(universality)和保護(hù)性管轄原則(protectivejurisdiction),美國的域外經(jīng)濟(jì)制裁法律并不符合上述任何一項(xiàng)原則。首先,美國的法律針對的是發(fā)生在美國境外的交易行為,美國沒有屬地管轄權(quán);其次,美國的法律針對的是第三國的國民,因此美國也沒有屬人管轄權(quán)。再次,普遍管轄原則針對的是國際法上公認(rèn)的違法犯罪行為,而美國域外經(jīng)濟(jì)制裁法律針對的是普通的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易行為;最后,保護(hù)性管轄針對的是外國人直接危害本國安全的行為。美國域外經(jīng)濟(jì)制裁法律所針對的第三國與被制裁國之間的正常貿(mào)易往來并沒有對美國的國家安全構(gòu)成直接危害;至于有些西方學(xué)者提出的“被動(dòng)國籍原則”(passivepersonality),本身就存在爭議。美國政府向來也都認(rèn)為“被動(dòng)屬人管轄權(quán)”是違反國際法的。甚至美國法院也沒有完全接受該原則。而在另外一些被認(rèn)為是承認(rèn)了“被動(dòng)國籍原則”的案例中,或者是因?yàn)榇嬖谥鴺O為特殊的情況(如恐怖主義犯罪行為等),或者是該案同時(shí)符合其他管轄原則。2.對于古巴政府征收美國公民財(cái)產(chǎn)引起的賠償問題,屬于國際法上的爭端,應(yīng)當(dāng)通過國際法的途徑予以解決。在國際法上也已經(jīng)有現(xiàn)成的解決方法可以利用。美國歷史上也多次利用國際法途徑解決了同其他國家之間的類似問題。美國和伊朗之間也通過“美伊求償仲裁法庭”來解決伊朗對美國財(cái)產(chǎn)的征收賠償問題。3.美國的做法違反了沖突法的原則。從古巴政府手中購買了財(cái)產(chǎn)的第三國國民支付了對價(jià),獲得了該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。根據(jù)沖突法的一般原則,此種所有權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守財(cái)產(chǎn)所在地法,即古巴的法律。根據(jù)古巴法律,該所有權(quán)是合法的。4.《赫爾姆斯—伯頓法》與美國此前對待其他國家類似法律的態(tài)度大相徑庭,顯示出美國政府在同一問題上的兩面做法。例如在20世紀(jì)70年代末,當(dāng)阿拉伯國家聯(lián)合對以色列的支持者實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁時(shí),就遭到美國的激烈反對。美國迅速通過了1979年《對外貿(mào)易管理法》,規(guī)定了“抵制制裁措施”(antiboycottprovisions),禁止美國人遵從阿拉伯國家的制裁法令,否則將給予懲罰。一方面美國反對他國實(shí)施“二級制裁”,另一方面美國自己對外實(shí)施“二級制裁”,充分暴露了美國的霸道主義行徑。5.《達(dá)馬托法》進(jìn)一步暴露了美國域外經(jīng)濟(jì)制裁的非法性,該法完全禁止任何其他國家國民向伊朗和利比亞能源領(lǐng)域的投資,只要投資額超過一定限度,美國就要給予制裁,而根本不考慮這些投資行為與美國有沒有任何聯(lián)系。這就從根本上違反了國際法上國家管轄權(quán)的基本原則。三、域外制裁措施方面的制約美國的單邊域外經(jīng)濟(jì)制裁引發(fā)了其他國家的強(qiáng)烈抵制,從而導(dǎo)致他國出臺(tái)大量“抵制法規(guī)”。此外,隨著世界貿(mào)易組織的成立和發(fā)展,特別是WTO爭端解決機(jī)制的建立,很多國家開始尋求將美國貿(mào)易管制法的域外適用問題訴諸WTO爭端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)行裁決。比如,1996年美國頒布《赫爾姆斯—伯頓法》后,歐盟迅速向WTO提起爭端解決請求,指控美國的域外制裁措施排除了歐盟成員國根據(jù)WTO《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》和《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》享有的與古巴進(jìn)行自由貿(mào)易的權(quán)利,最后迫使美國與歐盟進(jìn)行談判,并達(dá)成“諒解”。此外,在歐美之間關(guān)于《馬薩諸塞州緬甸制裁法》的WTO爭端解決糾紛中,歐盟主張美國的制裁法違反WTO義務(wù)。而在2000年發(fā)生的歐盟針對美國1998年《綜