關(guān)于現(xiàn)階段我國社會保障房建設(shè)和發(fā)展的幾個問題

關(guān)于現(xiàn)階段我國社會保障房建設(shè)和發(fā)展的幾個問題

1保障房建設(shè)和管理出現(xiàn)一些問題自1995年國家制定“住宅用地”以來，我國的住宅保障制度經(jīng)歷了“確立、縮小、重新確立、更好地完善”的發(fā)展過程。2010年以來,為保障和改善民生,大力建設(shè)和供給保障性住房成為我國住房制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容。中央在“十二五”規(guī)劃綱要中明確指出未來5年將新建3600萬套保障性住房,將保障性住房的覆蓋率從當(dāng)前的不足10%提高到20%。2011年我國新開工了1000萬套保障房建設(shè),2012年住建部又提出了700萬套的建設(shè)任務(wù)。2011年各地方政府簽署了“軍令狀”后,保障房建設(shè)陸續(xù)開工。截至當(dāng)前,保障房的建設(shè)開工、分配以及管理出現(xiàn)許多問題,如保障性住房建設(shè)資金不足,公租房投放后“棄租”普遍,公租房分配公平性受損等,引起了社會各領(lǐng)域?qū)ΡＵ戏宽椖磕芊窨沙掷m(xù)發(fā)展的質(zhì)疑?？偟恼f來,保障性住房制度建設(shè)時日尚短,尚處于探索階段,因而必然會存在認(rèn)識、機制以及經(jīng)驗上的不足,進而出現(xiàn)各種各樣的問題。正如住建部部長姜偉新說的:“這些問題既有住房保障制度不夠健全、政策不夠完善的原因,也有管理不到位和實施過程中操作不規(guī)范的問題,需要及時總結(jié)經(jīng)驗,完善制度,加強管理。”本研究將逐個對保障性住房領(lǐng)域的重要問題從歷史和發(fā)展的角度,探究問題產(chǎn)生的機制、體制原因,并立足于保障性住房體系的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出有針對性的政策建議。2中國住房體系與政治發(fā)展的總結(jié)2.1住房銷售模式《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》首次提出“要建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”,立足于解決中低收入家庭的住房問題。1995年1月20日出臺《國家安居工程實施方案》則標(biāo)志著“安居工程”在我國全面起步,其計劃在原有住房建設(shè)規(guī)?；A(chǔ)上,新增安居工程建筑面積1.5億平方米,用五年左右時間完成。安居工程直接以成本價向中低收入家庭出售,并優(yōu)先出售給無房戶、危房戶和住房困難戶,在同等條件下優(yōu)先出售給離退休職工、教師中的住房困難戶,不售給高收入家庭。這一階段我國住房的主要模式為“集資合作建房”和“安居工程”兩種方式,同時實物分房還沒有完全取消。經(jīng)濟適用房開始進入保障房體系。2.2住房消費需求1998年國家將1995年開始的安居工程的配套政策推廣到經(jīng)濟適用房,試圖通過加大經(jīng)濟適用住房的投入,以增加住宅市場的有效供給,滿足城市中中低收入家庭的住房消費需求。《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(國發(fā)23號)提出了對不同的家庭實行不同的住房供應(yīng)政策,建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系,即最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房,中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房,其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。這一階段,經(jīng)濟適用房的建設(shè)出現(xiàn)了“小陽春”。2.3普通商品住房供應(yīng)體系2001年年底開始,以大連市為代表的部分城市提出了經(jīng)營城市的理念,通過出讓土地來獲取政府收入,導(dǎo)致建設(shè)經(jīng)濟適用房的積極性逐步減弱。經(jīng)濟適用房土地須劃撥供給,開發(fā)利潤需限定在3%以下,使得全國大部分城市隨后在經(jīng)濟適用房開發(fā)建設(shè)上動力不足,以經(jīng)濟適用房為主的住房供應(yīng)體系并沒有形成。2003年,為適應(yīng)房地產(chǎn)市場化大發(fā)展,我國的城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系主基調(diào)調(diào)整為以普通商品住房為主?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》(國發(fā)18號)要求完善住房供應(yīng)政策,調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu),包括:逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房;加強經(jīng)濟適用住房的建設(shè)和管理;增加普通商品住房供應(yīng);建立和完善廉租住房制度;控制高檔商品房建設(shè)。供應(yīng)結(jié)構(gòu)政策內(nèi)容的變化,加之供給周期的延后,使得這之后很長時期內(nèi)的住房供應(yīng)比例體現(xiàn)出商品房供應(yīng)比重的持續(xù)加大和經(jīng)濟適用房供應(yīng)的持續(xù)減少(見下圖)。2.4建立健全鼓勵低保住房經(jīng)濟體系2007年《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》指出,城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑,經(jīng)濟適用住房供應(yīng)對象為城市低收入住房困難家庭,并與廉租住房保障對象銜接。2008年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》,要求加大保障性住房建設(shè)力度。2.5加快落實保障住房建設(shè)2010年年底中央經(jīng)濟工作會議明確提出要強化政府責(zé)任,逐步形成符合國情的保障性住房體系和商品房體系。2010年國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》,要求加快保障性安居工程建設(shè),確保完成2010年建設(shè)保障性住房300萬套,各類棚戶區(qū)改造住房280萬套的工作任務(wù)。同年,住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部委聯(lián)合制定《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》指出要通過大力發(fā)展公共租賃住房來完善住房供應(yīng)體系,培育住房租賃市場,滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求。3目前，住房建設(shè)和開發(fā)的一些優(yōu)先事項已明確開展3.1下至保障住房產(chǎn)品保障系統(tǒng)現(xiàn)存問題由于我國當(dāng)前保障性住房建設(shè)和管理總體上尚帶有探索性質(zhì),缺乏系統(tǒng)性的制度體系。因此上至保障性住房供應(yīng)體系的制度目標(biāo)、主要機制,下至保障性住房產(chǎn)品的類別、保障范圍、保障方式等都尚不規(guī)范和系統(tǒng),存在碎片化、錯位等各種相互矛盾的問題。如市場中各類保障性住房劃分不規(guī)范,中央政府與各級地方政府之間、政府和企業(yè)之間在保障性住房建設(shè)方面的權(quán)責(zé)不明晰,分配錯位。簡單地說,保障性住房供應(yīng)體系頂層制度設(shè)計存在以下不健全的問題:3.1.1保障房的分類及供給側(cè)從資源配置方式的角度,普遍的觀點認(rèn)為保障房就是與完全市場化的住房配置產(chǎn)品——商品房相對應(yīng)的住房產(chǎn)品。根據(jù)“十二五”規(guī)劃綱要的闡述和各地的實踐,我國各地也將保障性住房理解為各種“政策房、公共福利房”,包括城鎮(zhèn)地區(qū)的公租房、廉租房和經(jīng)濟適用房以及各類棚戶區(qū)改造工程。其中,上海市在其《上海市保障性住房建設(shè)導(dǎo)則(試行)》中規(guī)定“保障性住房包括:經(jīng)濟適用住房、公共租賃住房、廉租住房和動遷安置房等?！睆B門市則將其保障性住房稱為社會保障性住房,認(rèn)為其是指政府提供的,限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和銷售價格或租金標(biāo)準(zhǔn),具有保障性質(zhì)的住房,具體包括社會保障性商品房、社會保障性租賃房(含廉租房、普通租賃房、租賃公寓)、安置房(含拆遷安置房、解危安置房以及落實僑房政策安置房)等。并指出社會保障性住房的建設(shè)與管理實行統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運作。再比如《廣東佛山市南海區(qū)公共租賃住房管理實施細(xì)則》顯示,南海保障性住房房源主要包括政府投資建設(shè)、改建、收購和租賃的公共租賃住房,在商品房開發(fā)項目或“三舊”改造項目中配建的公共租賃住房,各類投資主體在開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)中配建的符合公共租賃住房標(biāo)準(zhǔn)的員工宿舍和政府和企業(yè)建設(shè)的人才公寓等八大部分組成。由以上各地的保障房種類定義看出,將含有一定政策性或保障性的住房歸入保障房產(chǎn)品范圍,保障房即各種“非商品房”產(chǎn)品是普遍的共識?！皠舆w安置房、社會保障性商品房、人才公寓、產(chǎn)業(yè)園區(qū)職工公寓”等被納入說明了這個問題。但我國“十二五”規(guī)劃綱要關(guān)于住房供應(yīng)體系的設(shè)計是“確立政府和市場相調(diào)節(jié)的,以政府為主保障基本居住需求和市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系制度架構(gòu)?！蹦敲船F(xiàn)實中各種居住檔次與商品房相差無幾的公務(wù)員經(jīng)濟適用房、為吸引人才而提供的人才公寓等政策房是滿足基本居住需求的住房產(chǎn)品嗎?這些人才公寓、社會保障性商品房是否與“十二五”規(guī)劃綱要提出的“保障基本需求,提供基本保障”的制度設(shè)計背離?3.1.2保障對象的確定鑒于我國當(dāng)前經(jīng)濟和社會發(fā)展水平限制以及將市場作為資源配置基本方式的發(fā)展理念,長期以來我國政府一直秉持提供相對較低的住房保障范圍和水平的執(zhí)政理念,“十二五”規(guī)劃綱要也將未來的保障范圍確定為城鎮(zhèn)人口的20%,指出“要立足保障基本需求、引導(dǎo)合理消費,加快構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系?！痹撛O(shè)計包括兩層含義:一是保障對象限定為“難以自我滿足基本住房需求”的群體;二是保障性住房的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)以滿足基本的居住功能為條件。但現(xiàn)實中保障對象界定依據(jù)多樣化,各地納入保障房供應(yīng)的人群多種多樣,現(xiàn)實分配與“20%的城鎮(zhèn)低收入家庭”設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重不符,公平性受損。三類保障對象確定依據(jù)。第一類當(dāng)然是以收入和家庭資產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)衡量的居于城市人口總體中的“真正低收入者”,其保障房準(zhǔn)入上限通常是上一年度該城市的可支配收入的一定比例,只有年收入低于該標(biāo)準(zhǔn)才能有資格被保障。如杭州市2009年廉租房的申請要求為家庭人均收入在城市低保標(biāo)準(zhǔn)的2.5倍以下;經(jīng)濟適用房申請家庭的要求是家庭人均可支配收入低于上年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的80%。(1)第二類是以買不起商品房標(biāo)準(zhǔn)衡量的群體,如公務(wù)員、教師等機關(guān)事業(yè)單位的群體。這些群體的供應(yīng)方式是經(jīng)濟適用房和限價房?？陀^地說,這些人群不屬于保障房制度所指的低收入者人群。第三類是城市政府根據(jù)其他政策目標(biāo)需要而納入的特殊群體,如人才公寓的供應(yīng)對象,其政策目標(biāo)是解決勞動力流失、引進人才。深圳、杭州等城市明確規(guī)定部分保障房,包括經(jīng)濟適用房和公共租賃將提供給高層次專業(yè)人才、行政事業(yè)單位初級人員等。(2)以上指出的第二類和第三類保障對象嚴(yán)格來說應(yīng)不包括在我國一直以來確定的保障水平之內(nèi)。但現(xiàn)實卻存在將非常稀缺有限的保障房資源分配給中高收入者的現(xiàn)象,正因如此,有專家曾將這種住房福利稱為“負(fù)福利”,認(rèn)為是住房改革的倒退。(3)本課題的研究者也認(rèn)為我國住房供應(yīng)體系如其他很多制度一樣,不僅存在城鄉(xiāng)二元化,更存在體制內(nèi)外的二元割裂?；蛘哒f,城鄉(xiāng)二元其實是體制內(nèi)外二元化的一種典型表現(xiàn)。這種體制內(nèi)外的二元標(biāo)準(zhǔn)沖擊和挑戰(zhàn)了住房供應(yīng)制度和政策內(nèi)涵,與當(dāng)前和未來確定“保障基本需求,提供基本保障”的住房供應(yīng)制度設(shè)計目標(biāo)不符,繼續(xù)不予糾正的話則會使“該保的得不到保障,不該保的卻享受保障”的不公平錯配問題更加嚴(yán)重,危及政府的公信力,進而會影響社會和諧發(fā)展。3.1.3保障房資源閑置利用的合理性經(jīng)央視調(diào)查顯示,各地棄購經(jīng)濟適用房和公租房的申請人中有相當(dāng)比例是因為“買不起”或“租不起”,而同時卻存在另外一些具有支付能力卻不符合資格的低收入者。如根據(jù)廣州政策,在經(jīng)適房申購打分排序輪候中,越是收入低、住房困難的群眾分?jǐn)?shù)越高,分?jǐn)?shù)越高就越容易買到房。但有的市民盡管符合申購條件,也拿到選房資格,卻因為付不起首付或月供而放棄,成為“夾心層”。一是囿于保障資金的不足和低水平的保障,各地低收入保障對象準(zhǔn)入收入標(biāo)準(zhǔn)和家庭資產(chǎn)上限都定得很低。結(jié)果導(dǎo)致了保障房資源使用上的空置浪費。二是源于各地保障房群體并軌管理,沒有體現(xiàn)層次性。從經(jīng)濟學(xué)角度看,住房消費要量入為出,根據(jù)自己的財產(chǎn)狀況和未來收入能力選擇適合自己支付能力的住房方式。收入高的購買產(chǎn)權(quán)房屋,收入低的租賃住房。保障性住房作為消費品依然也需要進行層次性選擇和消費。基本沒有住房支付能力和暫時性需求的低收入人群理應(yīng)選擇政府提供的租賃型保障房,而有一定的財產(chǎn)和支付能力的低收入家庭則可以選擇產(chǎn)權(quán)性質(zhì)保障房,在政府的幫助下?lián)碛凶约旱淖》?。但是類似廣州這樣的經(jīng)濟適用房和廉租房申請人員并軌管理的確定方法,必然使那些收入最低的保障人群最有資格購買經(jīng)濟適用房,但他們卻是最沒有可能買得起的低收入者,保障房選擇的層次性失效。在當(dāng)前保障房供應(yīng)數(shù)量不足,商品房的銷售價格和租金較高的情況下,應(yīng)致力于將有限的保障房資源進行科學(xué)合理的配置。在保障最低收入人群“應(yīng)保盡保”的前提下,適度擴大經(jīng)濟適用房和公租房的保障對象覆蓋范圍,讓廉租房之外的保障對象根據(jù)自己的支付能力“宜租則租,宜購則購”,配以公平的輪候制度可增加夾心層人員獲取公共資源的公平性,同時也可以最大程度的避免保障房資源的浪費。3.2保障房建設(shè)資金缺乏實踐中,由于立法上尚無明確規(guī)定各級政府分別應(yīng)對住房保障的實現(xiàn)途徑如資金投入、質(zhì)量監(jiān)管、運營管理等承擔(dān)何種具體責(zé)任,各地的保障房建設(shè)存在各種避重就輕,規(guī)避責(zé)任的情況。一方面,職責(zé)不清晰加上長期經(jīng)營城市的思維導(dǎo)致了許多地方政府在保障房建設(shè)中往往注重經(jīng)濟效益,卻忽視了政府的投入、籌集資金等責(zé)任,導(dǎo)致目前保障房建設(shè)的資金來源以貸款和土地出讓金收益為主,商業(yè)銀行出于自身風(fēng)險顧慮支持有限,結(jié)果是保障房建設(shè)存在很大的資金缺口。因此,有必要從供應(yīng)制度上明確“政府主導(dǎo)提供保障性住房的確切含義和責(zé)任”,包括每一級政府在資金投入、組織管理、保障方式等內(nèi)容上確切任務(wù)。另一方面是保障性住房建設(shè)和供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理,許多地方政府以資金壓力較小的經(jīng)濟適用房和限價房或拆遷安置房建設(shè)為主。如山東2011年保障房建設(shè)的構(gòu)成:公租房7.4萬套,廉租房1.2萬套,經(jīng)濟適用房8.6萬套,限價商品房3.3萬套,棚戶區(qū)改造11.54萬戶,新增廉租房補貼0.78萬戶。資金相對有保障的產(chǎn)權(quán)式保障房占到保障房建設(shè)總量的71.4%。上海2012年新開工建設(shè)與籌措的16.58萬套保障性安居工程計劃,其中共有產(chǎn)權(quán)保障房(經(jīng)濟適用住房)5.3萬套,動遷安置房(限價商品房)4.28萬套,另外,建設(shè)和籌措4萬套公共租賃住房,對符合廉租住房條件的受益家庭“應(yīng)保盡保”,城市舊區(qū)改造完成2.5萬戶,產(chǎn)權(quán)式保障房供應(yīng)仍然高達83.6%。目前只有北京、廈門少數(shù)將租賃型保障性住房作為主要的供給方式。如廈門2011年43021套住房中,公共租賃住房比重最大,達1.95萬套。相反,投入大、無法短期回收的廉租房和公租房項目,供地普遍位于遠離主城區(qū),交通、生活配套等嚴(yán)重不足的城市邊緣地帶。結(jié)果是滿足了住房保障卻喪失教育、醫(yī)療等其他社會保障福利。3.3確保住房融資以實現(xiàn)難題3.3.1住房資金籌集缺乏長效管理從保障房各地建設(shè)現(xiàn)狀看,資金與土地供應(yīng)依然是當(dāng)前保障房建設(shè)最重要的兩個問題。保障性住房建設(shè)資金需求可大致分為三部分:土地一級開發(fā)資金需求、住房建設(shè)資金需求和保障住戶補貼及融資需求。由于經(jīng)濟適用房、“兩限房”是出售型保障性住房,且經(jīng)過多年的探索與實踐,取得了相對成熟的經(jīng)驗,通過開發(fā)商墊付、土地劃撥、開發(fā)貸款等方式一定程度上解決了融資難題。公共租賃住房和廉租房是出租型保障性住房,具有政府補貼、投資期長等特點,是保障性住房的籌融資難點。公租房和廉租房的投資建設(shè)與商品房相比,存在投資收益率低且回收期長等特點,加之地方政府尚缺乏鼓勵社會資金進入的有效機制,存在資金來源單一、融資難、總量不足、結(jié)構(gòu)不合理等問題。“十二五”時期,我國將公共租賃房確定為保障房供應(yīng)的主要形式,因此,保障性住房建設(shè)的資金壓力可以想象,保障房資金的可持續(xù)性困難越來越讓人擔(dān)憂。目前,保障性住房地資金來源主要包括土地出讓金凈收益、住房公積金增值收益、財政補貼(中央、地方政府)和銀行貸款以及企業(yè)債、信托、保險行業(yè)資金。綜合看來,與龐大的資金總量相比,財政補貼投入在當(dāng)前還比較低,只占到總投入的30%,資金缺口達70%。2011年1000萬套保障性安居工程總投資超過1.3萬億元,但只有其中5000億元資金由中央、省、市、縣各級政府來籌集(只占了總投資的38.5%),另外8000多億元建設(shè)資金則推向了社會和企業(yè)。2012年全國將再新開工700萬套保障房,有媒體估計,2012年新建和2011年順延下來的保障房建設(shè)總資金壓力在1.8萬億~2萬億元。(1)在以上列舉的保障房資金來源中除了中央預(yù)算投入、土地出讓金收益、住房公積金增值收益較穩(wěn)定外,其他類型資金出于風(fēng)險和贏利考慮對贏利和還款機制尚不明確的公租房項目積極性不大,難以保證。3.3.2保障房建設(shè)籌資渠道規(guī)模尚小且不穩(wěn)定(1)地方財政預(yù)算投入與需求之間還存在較大差距。保障性住房的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定政府應(yīng)是保障性住房建設(shè)和運營的資金投入和運營主體。然而,到目前尚無相關(guān)的立法或制度明確各級政府財政預(yù)算中保障性住房中投入的占比。中央和地方財政在保障住房建設(shè)資金投入方面的政策不連續(xù),缺乏明晰穩(wěn)固的籌資安排制度。這直接導(dǎo)致了保障房財政資金不足和來源波動性。2011年我國1000萬套保障性安居工程的投資超過1.3萬億元,其中只有5000億元資金由中央、省、市、縣各級政府來籌集,占總投入的38.5%,另外的8000多億元建設(shè)資金則完全推向了社會和企業(yè)。在上海,據(jù)上海市住房保障和房屋管理局測算,要完成上海住房保障的“十二五”規(guī)劃,至少需要4000億元資金,其中包括建設(shè)投入和長期持有所需資金。其中2011年計劃建設(shè)和籌措保障性住房1500萬平方米(約22萬套),所需資金900億元。上海市、區(qū)兩級財政投入將只占100億元,另外近800億元的資金,需要吸引各種資金進入。除此之外,有些地方甚至還存在保障房建設(shè)資金被挪用的情況。(2)(2)其他政府籌資渠道規(guī)模尚小且不穩(wěn)定。首先,受金融危機和經(jīng)濟增長速度下滑的影響,土地出讓金收益有下滑的可能,導(dǎo)致可提取的規(guī)模下降不穩(wěn)定。住房公積金收益提取相似。以北京為例,2011年土地收益和住房公積金貸款基本能夠到位,但通過土地收益、住房公積金等渠道取得的資金來源總規(guī)模不超過100億元,與488億和686億元的總投資需求相比,只能解決一小部分問題。其次,地方融資平臺由于負(fù)債率過高,加之銀行緊縮貸款,難以獲得信貸。從地方債發(fā)行情況看,此前的融資目標(biāo)并非全部指向保障房,且已陸續(xù)到期。平衡預(yù)算、及時還債反而是地方政府面前的首要工作,如果處理不當(dāng)則極易引發(fā)信任危機,影響到后續(xù)融資。在這一語境下,我們很難期望用于保障房建設(shè)的地方融資規(guī)模能有一個大的突破。2013年地方政府債務(wù)不良貸款債務(wù)高達10.07萬億元,占到GDP的27%,超過2010年財政總收入,是2010年土地財政收入的約四倍(3)。最后,對于《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》指出的房地產(chǎn)稅、城建稅、城鎮(zhèn)公用事業(yè)附加費、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等新來源同樣規(guī)模太小而難以進行。從房產(chǎn)稅試點開征情況看,2011年上海、重慶兩地分別征繳稅款不過22.1億元和1億元,這與高達數(shù)萬億元級別的資金需求相比,著實是杯水車薪,不足以成為主要的資金來源。3.3.3社會資金進入激勵不足我國的住房金融體系目前以銀行信貸和土地出讓金收益為主,缺乏直接融資手段,房地產(chǎn)市場風(fēng)險過分集中在商業(yè)銀行。致使銀行等金融機構(gòu)對保障房的支持力度非常有限。對于銀行而言,投入資金支持保障性住房尤其是租賃型保障房,無法在短期內(nèi)收回資金,甚至資金償還都存在風(fēng)險,對資金的占用程度以及資金的風(fēng)險回報都超出了銀行可以承受的底線。造成這樣結(jié)果的原因一是近兩年貨幣政策和房地產(chǎn)市場調(diào)控影響,導(dǎo)致放貸風(fēng)險緩釋不足、還款保障難以落實;二是我國對商業(yè)性房地產(chǎn)融資與保障性住房金融沒有明確加以區(qū)分,引導(dǎo)社會資金進入的激勵不足。表現(xiàn)是:(1)住房開發(fā)、消費信貸缺少政策性擔(dān)保。保障性住房缺乏相應(yīng)的擔(dān)保和保險政策,在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產(chǎn)質(zhì)量認(rèn)定、不良貸款核銷等方面依然執(zhí)行等同于其他建設(shè)項目的金融政策。而國外很多在保障性住房大力建設(shè)的時期都曾經(jīng)以政府信用做擔(dān)保,支持過住房合作社、住房協(xié)會等多元投資主體的資金籌措。同時,過高的城市房價使中低收入家庭購房支付能力不足的問題十分突出。如果由政府提供政策性的信貸擔(dān)保,就可以降低廣大中低收入家庭在首付和供房過程中的經(jīng)濟負(fù)擔(dān),對現(xiàn)階段刺激廣大城鄉(xiāng)居民在住房和其他領(lǐng)域的消費需求大有幫助。(1)(2)貼息、稅收返還、減免等優(yōu)惠政策和操作流程不明朗,導(dǎo)致資金不敢貿(mào)然進入。保險資金、社保基金等社會資金普遍認(rèn)為,保障房在制度上和操作上都可能存在風(fēng)險。比如目前地方政府支持力度不一,以及多數(shù)地方政府負(fù)債運行,進入后金融風(fēng)險較大。另外,保障房在建成后如何管理,如何收益,目前都看不到明確的前景和操作流程。因而,雖然已有太平洋保險集團發(fā)起設(shè)立“太平洋—上海公共租賃房項目債權(quán)投資計劃”,募集40億元資金,用于上海地產(chǎn)集團在上海市區(qū)建設(shè)的約50萬平方米公共租賃住房項目的建設(shè)和運營。但仍被認(rèn)為是險資進入保障房市場的個案。并且,截至目前,保險資金投資保障房的具體操作意見仍未出爐,上述個案仍屬于“一事一批”范圍。各地眾多保障房項目倚重險資融資的可能性不大,長效融資渠道建設(shè)問題仍有待破解。3.4居民缺乏真實需求自2007年保障房制度確立,中央要求各地必須大力建設(shè)和供應(yīng)保障房開始,各地就不斷有經(jīng)濟適用房、廉租房、公共租賃房等保障性住房被“棄購、棄租,受冷遇”的報道。綜合各方觀點看,其主要原因是很多地方保障性住房的選址、戶型、定價等完全由政府一頭說了算,很少公開征求低收入階層的意見,供給與真實需求存在差距。第一就是總量需求與局部區(qū)位需求的矛盾,也就是總量建設(shè)來看滿足要求,但是從一個城市的不同方位有需求的人可能因為工作、孩子上學(xué)等原因,可能已經(jīng)適應(yīng)住在了北城,但是他的房子在南城,這個時候來講居民往往會放棄保障性住房。第二就是質(zhì)量價格、配套服務(wù)設(shè)施與居民的期待值引來的矛盾,地方政府往往受制于資金的原因會選擇比較偏僻的地方建設(shè)保障房,那么這些地方往往短時間內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、公交設(shè)施配套往往跟不上,成了一個“睡城”,居住問題是解決了,但是生活和發(fā)展問題無法解決,甚至倒退。住房福利被抵消。3.4.1被調(diào)查者對經(jīng)適用房的非需求導(dǎo)向有困難自2008年以來濟南、杭州、昆明、石家莊等城市,經(jīng)濟適用房被棄購的新聞層出不窮。2007年7月,濟南204套經(jīng)適房過半被棄購;2008年8月,杭州第一期經(jīng)適房兩成遭棄購;2008年12月,廣州首批經(jīng)適房1170套被棄購;2008年,該年度深圳市388套經(jīng)濟適用房遭棄購。(2)2012年,鄭州市第三期經(jīng)適房輪候報名過程中,出現(xiàn)了大批比市場均價低出一半以上的經(jīng)濟適用房無人申購的怪現(xiàn)象;而此前,鄭州市面向社會供應(yīng)的1500多套公租房申請初期也遭冷遇。比周圍商品房價低不少的經(jīng)濟適用房被紛紛棄購,說明了什么問題?據(jù)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查表明,對于“你認(rèn)為經(jīng)濟適用房經(jīng)濟嗎?”的問題,有83.1%的被調(diào)查者選擇了“不經(jīng)濟”;被問到“你認(rèn)為經(jīng)濟適用房是否有利于改善生活?”時,45.1%的人認(rèn)為“不利于”緣何經(jīng)適房既不“經(jīng)濟”又不“適用”?本研究認(rèn)為主要原因是該種產(chǎn)品設(shè)計出現(xiàn)了非需求導(dǎo)向癥結(jié),導(dǎo)致了保障對象被錯配。經(jīng)濟適用房被棄購的一個重要原因是經(jīng)濟適用房的地理位置不合理,導(dǎo)致生活便利性下降問題。據(jù)《經(jīng)濟參考報》2012年5月12日報道:“近日,河南省鄭州市進行了第三期經(jīng)適房輪候供應(yīng)報名,供應(yīng)房源4002套,但在登記首日,650名符合資格的市民中,只有64位進行了選房登記,隨后鄭州市房管局延長登記日期并擴大輪候號段,但到本期登記截止,仍有866套經(jīng)適房無人申購?！币詢r格而言,這批經(jīng)適房均價不足3000元,比目前鄭州市場均價低出一半還多,吸引力不可謂不強。但低房價往往意味著位置偏遠、配套不足,由此帶來的生活不便對城市低收入群體影響更加明顯。在該次配售的項目中,剩余房源最多的、有738套房無人申購的“珠江榮景”樓盤位于鄭州市區(qū)北四環(huán)外,緊鄰連霍高速惠濟區(qū)出入口和惠濟區(qū)老鴉陳鎮(zhèn)薛崗村,樓盤外圍是幾家即將拆遷的汽車修理或配件商店,離樓盤不遠處便是一片麥地,被百姓戲稱“這個樓盤在鄉(xiāng)下”。在教育和醫(yī)療設(shè)施上,該樓盤目前只能依靠附近的兩個村子里的小學(xué)和衛(wèi)生室,距最近的衛(wèi)生院大概有三千米遠;交通上,樓盤附近有三趟公交車如果要去市中心繁華地帶則需要換乘,乘坐一趟公交車在非上下班高峰期時,到鄭州市中心紫荊山公園附近用了一個小時。這些位置偏遠的經(jīng)濟適用房由于交通、就醫(yī)、就學(xué)不便等引致各種福利和機會減損,使新增加的住房福利被交通財力和時間成本的增加以及其他各種物質(zhì)和精神公共福利的減少所抵消,搬到位置不合理的經(jīng)濟適用房后保障對象享受的總體社會福利反而是減少的。作為需支付一定對價獲取的經(jīng)濟適用房,其申購者必然也綜合理性考量其性價比和總福利是否提升。一些低收入者明確指出“房價降低,家庭生活成本卻提高了?！背鲇谏蠈W(xué)、就醫(yī)的考慮,他們也只好棄權(quán)。甚至有些特困戶寧可住在十幾平方米的舊房子里,也不愿意搬入寬敞但配套不完善的新居。3.4.2租賃型保障房棄租的原因分析租賃型保障房被棄租與經(jīng)濟適用房被棄購有一個共同的重要原因,即選址不佳導(dǎo)致其社會總福利降低,很多地方的公租房面向社會供應(yīng)時,在許多申請人的眼里,租賃公租房不如在“城中村”租房劃算,出現(xiàn)了“熱鬧的城中村”與“尷尬的公租房”對峙。2011年年底鄭州市公租房配租也由于選址偏僻,生活不便等原因被很多申請人棄租。除此之外,租賃型保障房被棄租還有其獨特原因———公租房的租金水平與申請者支付能力不符。廉租房由于租金以政府補貼為主,因此基本上不存在租金問題。而公租房的建設(shè)和供應(yīng)計劃制訂過程中,由于政府部門缺少長遠規(guī)劃和需求調(diào)研,急于完成上級部門下達的保障房建設(shè)和供應(yīng)任務(wù),倉促上馬,出現(xiàn)了供求嚴(yán)重不匹配的現(xiàn)象。于是棄租也就不可避免地出現(xiàn)了。表現(xiàn)在:(1)公租房的單位租金定價與當(dāng)前政策界定的公租房合格申請者的支付能力不匹配。當(dāng)前,公租房的申請者范圍仍然較窄,其中相當(dāng)部分是廉租房申請的資格人,讓他們承租只比市場租金低20%左右的公租房,顯然支付能力不足。(2)由于公租房戶型偏大,導(dǎo)致租金總水平超過了申請者的支付能力。如武漢市首批公租房近三成申請者因為租金過高而棄租,其重要原因便是該批公租房是洪山區(qū)政府承租的拆遷安置房源,戶型面積偏大,使一套住房的總租金水平過高,超出了很多家庭和個人的承擔(dān)能力。3.5屋質(zhì)量問題保障房屬民生工程,關(guān)系老百姓的生活起居和生命財產(chǎn)安全,其質(zhì)量問題的重要性不容置疑。但許多地方在搶保障性住房的工期過程中,由于利潤低,監(jiān)管機制不健全,導(dǎo)致出現(xiàn)了不少房屋質(zhì)量問題,極大損害保障房項目的聲譽。2010年10月北京“明悅灣”項目有8棟保障房由于存在質(zhì)量問題被責(zé)令拆除。2011年12月初,武漢市漢口區(qū)面積最大的經(jīng)濟適用房項目紫潤明園被曝出現(xiàn)地基下陷、墻面開裂、樓房漏水等問題,被稱之為“樓脆脆”、“樓裂裂”。2011年11月曾經(jīng)備受中下收入階層矚目的廣州市海珠區(qū)萬松園經(jīng)濟適用房項目被曝因為部分樓盤水管爆裂、屋內(nèi)滲漏,被業(yè)主拒絕接收。而在其他一些省份,部分保障性住房被查出存在質(zhì)量不高、使用“瘦身鋼筋”、安全隱患較多、材料報驗和工序驗收把關(guān)不嚴(yán)、項目管理人員不到位等問題。3.5.1保障房的質(zhì)量必須得到保障據(jù)分析,目前保障房質(zhì)量問題暴露較多的,大都是由開發(fā)商代建、配建的保障房項目。而相比之下,由政府部門、國有企業(yè)直接承建的保障房,質(zhì)量往往能夠保障。這體現(xiàn)了市場主體逐利的本性,一旦監(jiān)管不健全,便容易產(chǎn)生質(zhì)量問題。因為交由市場進行建設(shè)的代建回購以及配建型保障房,利潤是開發(fā)商運作該項目的指揮棒。目前限定偏低的利潤率使很多開發(fā)商不得不靠在材料上降低投入來提高其收益。因此,我們應(yīng)思考“不同的保障房建設(shè)模式是否應(yīng)適用不同的質(zhì)量監(jiān)管模式”?3.5.2市場管理方面保障房的建設(shè)質(zhì)量與商品房有同樣的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和制度,但質(zhì)量頻頻出現(xiàn)在保障房項目上,說明執(zhí)行在保障房的質(zhì)量監(jiān)管上大打折扣,究其原因還是各環(huán)節(jié)、各部門的違法、規(guī)則責(zé)任追究不嚴(yán)格,違法成本太低。保障房出現(xiàn)質(zhì)量問題后,一方面購房群眾的維修訴求得不到及時處理,開發(fā)商和物業(yè)公司經(jīng)常以“建筑通病,難以避免、也無法克服”為理由不積極作為。從建設(shè)過程的規(guī)定看,建筑施工必須請監(jiān)理公司現(xiàn)場監(jiān)理。但目前的監(jiān)理公司是買方市場,開發(fā)商占絕對的主動權(quán),監(jiān)理公司在一定程度上是形同虛設(shè)。而有關(guān)職能部門的例行檢查不過是走走形式而已。監(jiān)理公司形同虛設(shè)、政府監(jiān)管機關(guān)不作為或少作為、違法成本低、產(chǎn)品定向回購不愁銷路等多項因素使得保障房建設(shè)過程中,極易出現(xiàn)開發(fā)商和監(jiān)理公司惡意串通而降低工程質(zhì)量的情況。國務(wù)院強調(diào)的“保障房質(zhì)量終身責(zé)任制”很好,但是關(guān)鍵是如何通過完善的問責(zé)機制糾正其執(zhí)行力差的問題,保證將來出現(xiàn)質(zhì)量問題時這些單位和個人能被準(zhǔn)確問責(zé),讓其當(dāng)前就明確預(yù)期其可能要承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任。3.5.3立案門檻較高房屋質(zhì)量的社會監(jiān)督機制早已存在,任何一個質(zhì)疑房屋質(zhì)量的公眾,都可以向相關(guān)部門舉報。但囿于房屋質(zhì)檢部門的立案門檻較高以及其他的“不作為”或者“少作為”,致使該種監(jiān)督難以發(fā)揮有效性。應(yīng)通過完善房屋質(zhì)量監(jiān)督部門對民眾舉報和監(jiān)督的回應(yīng)制度來敦促質(zhì)檢部門及時有效地對保障房的建設(shè)進行質(zhì)量監(jiān)管。4解決土地融資和建設(shè)實踐創(chuàng)新問題4.1融資模式創(chuàng)新4.1.1共有產(chǎn)權(quán)模式保障房的共有產(chǎn)權(quán)模式由江蘇淮安首創(chuàng),其基本內(nèi)容是“政府出地,百姓出錢”,在產(chǎn)權(quán)上有兩種比例,一種是個人占70%產(chǎn)權(quán),政府占30%,另一種兩者各占50%。上海市后來也提出了共有產(chǎn)權(quán)保障房建設(shè)模式,首次提出使用權(quán)和產(chǎn)權(quán)相分離的概念,向保障對象出售一定的產(chǎn)權(quán)用以回籠部分保障房建設(shè)資金。著重解決經(jīng)濟適用房使用的保障性和收益分配的公平性問題。其制度內(nèi)容為:申請人可以先購買保障房的部分產(chǎn)權(quán),比如20%或30%,政府持有剩下的70%~80%。達到一定年限后,保障對象可以通過購買的方式,將政府產(chǎn)權(quán)部分購買過來,最終將這套房屋變成自己的產(chǎn)權(quán)房屋。目前除上海以外,福建、湖南、河北、山東等多個省市也都紛紛開始試點。共有產(chǎn)權(quán)模式的設(shè)計初衷是通過向保障對象出售一定產(chǎn)權(quán),用以回籠部分保障房建設(shè)資金,緩解當(dāng)前保障房建設(shè)資金缺口壓力。因為共有產(chǎn)權(quán)房能較快實現(xiàn)成本回收,以投入后續(xù)開發(fā),并能有如3%左右的一定利潤。就地方政府而言,這樣的運作模式,也讓其擁有了保障房建設(shè)的積極性。但是,這種實質(zhì)為保障房購買者和政府兩方入股合資建設(shè)保障房的模式也存在爭議,如購買者和政府究竟應(yīng)該各占股多少、權(quán)益如何分配、相應(yīng)的退出機制如何制定等。本課題研究者認(rèn)為既然為共有產(chǎn)權(quán),在無特殊供求狀況時,政府和保障對象應(yīng)根據(jù)購買房產(chǎn)時的市場價格分享各自的產(chǎn)權(quán)比例,并將此比例作為以后收益、分配以及管理等行為的基本法則。當(dāng)保障房的物質(zhì)性供給短缺解決后,政府也可借鑒英國、中國香港、新加坡等政府的經(jīng)驗,通過低價出售自己的產(chǎn)權(quán)份額來推進實施住房的市場化以及幫助居民擁有自己的產(chǎn)權(quán)房。4.1.2推動市場化融資,拓展融資渠道保障性投融資平臺是國有獨資企業(yè)在政府的授權(quán)下對保障性住房及配套設(shè)施等國有資產(chǎn)行使運營、管理、收益處置等職責(zé)。政府與公共租賃住房投融資平臺之間是委托代理關(guān)系,雙方用規(guī)范的契約關(guān)系明確政府與平臺的權(quán)利與義務(wù)。政府交由投融資平臺進行保障性住房項目的投融資、建設(shè)、運營等活動,使保障性住房的整體運營活動以市場化機制運作。以投融資平臺為核心,融合ABS模式、PPP模式、REIT模式等融資模式。這種做法的好處是能夠充分利用各種融資方式,籌資建設(shè)保障性住房,通過市場化的運作能夠拓展融資渠道、創(chuàng)新融資方式,提高融資效率。此外,通過融資平臺進行有效的運營管理還可以加強成本核算,提高資金使用效率,管理建筑工程,保障住房建設(shè)質(zhì)量。北京市著力創(chuàng)新投融資機制,在破解融資難題上取得了重大進展。2011年6月30日,北京市財政直接注資100億元成立北京市保障性住房建設(shè)投資中心,承擔(dān)保障房融資、建設(shè)及公租房運營管理等方面職責(zé),是目前全國最大的保障性住房建設(shè)投資企業(yè)。截至2012年5月28日北京市保障性住房建設(shè)投資中心已經(jīng)通過發(fā)行債券、銀行貸款、公積金貸款等渠道,累計實現(xiàn)融資136.6億元。此外,通過私募債募集資金支持保障房建設(shè)成為重要融資渠道。目前已有6家企業(yè)完成私募債注冊發(fā)行,累計發(fā)行221億元,支持保障性住房項目26個,535萬平米,6.6萬套。據(jù)不完全統(tǒng)計,截至目前已經(jīng)先后有湖北、河南、云南、黑龍江、陜西、吉林、甘肅等省份成立了省級保障性住房投融資平臺,以解決保障房建設(shè)的融資問題。4.2安全住房建設(shè)模式經(jīng)過幾年的發(fā)展,我國各地的保障房建設(shè)創(chuàng)新模式大致可歸為三大類型,即政府直接建設(shè)、政府與企業(yè)共建和企業(yè)獨立建設(shè)。4.2.1設(shè)立平臺公司,以核算機構(gòu)服務(wù)為依托,是支持下的政府支持政府直接建設(shè)型是指政府設(shè)立負(fù)責(zé)保障房建設(shè)的平臺公司,并將土地和啟動資金注入該平臺公司,由平臺公司獲得銀行、保險和社?；鸬冉鹑跈C構(gòu)的貸款,負(fù)責(zé)保障房建設(shè)和運營管理的建設(shè)方式。政府直接建設(shè)型的特點,一是政府無償提供土地;二是政府設(shè)立平臺公司;三是貸款為主財政直接支出為輔;四是規(guī)模建設(shè),高效快速;五是通過先租后售的方式實現(xiàn)財務(wù)平衡;六是平臺公司全程管理。重慶的保障房建設(shè)模式是政府直接建設(shè)型的典型。但重慶可以實施該模式是以其豐富的政府土地儲備為條件,重慶土地儲備主要控制在政府而不是開發(fā)商手里。土地隨政府基礎(chǔ)設(shè)施投入改善和人口集聚而不斷增值的那部分收益,盡可能多的掌握在了政府手里。因此,政府的土地投入以及土地收入為支撐的資金投入比較有保障。而這一點其他很多城市則不具備。所以重慶模式雖然適合大規(guī)模建設(shè),但其缺點也是政府資金投入量大,負(fù)債高;后續(xù)運營管理要求高;社會企業(yè)無法參與。4.2.2政府與企業(yè)共建模式PPP模式(Public—Private—Partnership)即是指政府與私人組織之間,為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務(wù),以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系,并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù),以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。保障房的政府與企業(yè)共建型即指政府和社會企業(yè)合作,共同建設(shè)保障房的方式。PPP模式的優(yōu)點:第一,該模式可以引入市場競爭機制以提高產(chǎn)品提供效率;第二,該模式可以解決城市公共產(chǎn)品建設(shè)過程中的產(chǎn)權(quán)歸屬問題,避免完全私有化帶來的產(chǎn)權(quán)糾紛;第三,在PPP中,政府和私營機構(gòu)各自發(fā)揮比較優(yōu)勢。政府扮演的是投資經(jīng)紀(jì)人的角色,發(fā)揮管理優(yōu)勢;私營機構(gòu)是參與合作方,發(fā)揮資本及其技術(shù)優(yōu)勢。相比較而言,PPP模式更多地適用于政策性較強的準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)——有一定的現(xiàn)金流入,但無法實現(xiàn)自身的收支平衡,政府需要對這類項目給予一定的政策傾斜和必要的資金補償。因此PPP模式更加適用于保障性住房的建設(shè)。政府與企業(yè)共建型可分為BT模式、代建模式和配建模式。BT是英文Build(建設(shè))和Transfer(移交)縮寫形式,意即“建設(shè)—移交”。BT模式是指政府將保障房項目運作由投資方總承包,融資、建設(shè)、驗收合格后移交給政府,政府向投資方支付項目總投資加上合理回報的建設(shè)方式。BT模式的特點,一是政府利用非政府資金進行保障房建設(shè);二是投資方負(fù)責(zé)投融資;三是政府負(fù)責(zé)BT全過程監(jiān)管;四是投資方建成后將房屋所有權(quán)移交政府;五是政府以分期付款的方式回購;六是投資方對所建設(shè)的房屋不存在經(jīng)營性收益。BT模式的優(yōu)點是政府在保障房建設(shè)期間的資金投入小;能夠發(fā)揮投資方的工程建筑管理優(yōu)勢?！癇T”模式有利于政府,但對地產(chǎn)商而言風(fēng)險不小,首先企業(yè)需要自籌資金,其次收益與商業(yè)項目相比大相徑庭,同時還存在政府違約和市場波動帶來的風(fēng)險,資金實力薄弱的房產(chǎn)企業(yè)很難介入保障房建設(shè)。如果大量企業(yè)采用“BT”模式介入保障房建設(shè),最終還是會通過銀行貸款完成前期的資金籌備。由于政府采用的是分期回購方式,企業(yè)資金回籠周期被拉長,再加上通貨膨脹因素,企業(yè)利潤被大大壓縮。深圳模式的特點是銀行愿意在政府擔(dān)保的前提下借款給地產(chǎn)商,在地方債務(wù)危機加劇的背景下,深圳模式并不適宜在全國推廣。代建模式是開發(fā)企業(yè)接受政府的委托,代為建設(shè)保障房。受委托的開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)整個工程項目的管理,包括可行性研究、設(shè)計、采購、施工、竣工試運行等工作,但不承包工程費用。代建模式的特點,一是政府投入財政性資金;二是代建人通過招標(biāo)方式產(chǎn)生;三是代建人的收益來自代建管理費和項目投資節(jié)余獎勵;四是代建人負(fù)責(zé)項目的全過程實施管理。代建模式的優(yōu)點是政府減輕管理負(fù)擔(dān),開發(fā)企業(yè)無須資金投入,且能發(fā)揮開發(fā)企業(yè)的管理、成本和品牌優(yōu)勢。缺點是政府需要資金投入大,開發(fā)企業(yè)的投資回報率低。配建模式是政府以配建一定的保障房為條件出讓商品房用地,開發(fā)商在項目開發(fā)中,按要求完成配建的保障房建設(shè)并將產(chǎn)權(quán)移交給政府的建設(shè)方式。配建模式的特點,一是政府無須資金投入,并能獲得一定的土地出讓收益;二是開發(fā)商需從商品房收益中補貼配建保障房的建設(shè)成本;三是配建保障房建成后產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給政府;四是配建保障房體量有限。配建模式的優(yōu)點是政府不但無須資金投入,且能擁有一定的土地出讓收益;開發(fā)商能發(fā)揮管理、營銷和品牌優(yōu)勢。缺點是配建的保障房體量有限,建設(shè)計劃受開發(fā)商參與意愿制約,開發(fā)商受到的限制過多。目前,一些地方政府采用的“限地價,競配建”、“競地價,定配建”和“競地價,競配建”等土地出讓方式,就是通過配建模式建設(shè)保障房。4.2.3保障房建設(shè)模式企業(yè)獨立建設(shè)型是政府沒有或較少投入資金和免費土地,充分利用社會企業(yè)的力量建設(shè)保障房的方式。企業(yè)獨立建設(shè)型可分為限價模式、萬科萬匯樓模式、信托基金模式。即指政府以限制商品房銷售價格上限為條件出讓商品房用地,且建成后的房屋只面向經(jīng)政府審核符合要求的人群銷售。限價模式的特點,一是政府以“限價”方式出讓土地;二是開發(fā)商負(fù)責(zé)投資建設(shè);三是開發(fā)商受一定的開發(fā)限制;四是限價房只向符合規(guī)定的群體銷售;五是限價房具有商品房的屬性;六是政府不但無須資金投入,而且能獲得土地出讓收益。限價模式的優(yōu)點是政府不但無須資金投入,并能獲取一定的土地收益;開發(fā)商能發(fā)揮管理、營銷和品牌優(yōu)勢。缺點是建設(shè)計劃受開發(fā)商參與意愿制約;開發(fā)商的開發(fā)限制過多;存在受成本因素價格波動風(fēng)險。許多地方政府采用的“限房價,競地價”、“限地價,競房價”和“限房價限戶型、競地價”等土地出讓方式,就是通過限價模式建設(shè)保障房。該模式是開發(fā)商獨立投資、建設(shè)和運營的保障房,具有公益性質(zhì)。其特點有,一是開發(fā)商以市價獲取土地;二是開發(fā)商負(fù)責(zé)投融資;三是建成后開發(fā)商自己運營;四是投資回收期漫長。萬科萬匯樓模式的優(yōu)點是最大限度地動員了社會力量參與建設(shè)。缺點是企業(yè)資金投入過大,投資回收期漫長,無法贏利。據(jù)萬科測算,萬匯樓總共投資4700萬元,需57年才能收回成本。信托基金模式是由社會資本發(fā)起成立保障房住宅基金,通過委托開發(fā)企業(yè)建設(shè)保障房,并委托專業(yè)運營商對保障房進行經(jīng)營管理以取得投資回報的建設(shè)方式。信托基金模式能分散投資風(fēng)險,有利于吸引資金參與保障房建設(shè),但回報率低,在西方多作為社會福利手段,既利用了市場效率,也照顧了社會公平。如果通過金融創(chuàng)新,引入在國外境外通用的金融工具——房地產(chǎn)信托投資基金,就可以把充裕的社會資金引入保障房建設(shè),解決建設(shè)和持有資金來源的問題,增加保障房的市場供應(yīng)量。這種信托投資基金同時是一種資本品,可以到資本市場上流通交易,為我國長期低迷的資本市場帶來生機。合理的利潤率是實現(xiàn)社會資金與保障房建設(shè)對接的重要一環(huán),例如二三線城市的舊區(qū)改造、經(jīng)濟房和廉租房建設(shè)都可通過讓渡土地收益方式增加投資主體的回報。同時,參與保障房建設(shè)的主體還能夠通過充分享受參建過程中的土地紅利,包括舊區(qū)改造過程中的一級土地開發(fā)獲益等。信托基金的特點,一是由社會資本發(fā)起;二是以市價獲得土地;三是委托專業(yè)公司代建;四是以建設(shè)租賃保障房為主;五是委托專業(yè)公司經(jīng)營管理;六是以經(jīng)營收益作為投資者回報。信托基金模式的優(yōu)點是投資風(fēng)險分散化,有利于吸引資金參與保障房建設(shè)。缺點是回報率低。綜上所述,在大力推進保障房建設(shè)的初期,各種保障房建設(shè)模式都代表著決策者們的思考與實踐。政府應(yīng)當(dāng)高度重視財務(wù)收支平衡,控制保障房債務(wù)風(fēng)險;應(yīng)當(dāng)充分利用稅收優(yōu)惠吸引社會力量參與保障房建設(shè)。開發(fā)商參與保障房建設(shè)要善于利用自身優(yōu)勢,謹(jǐn)慎選擇合適的進入模式。5關(guān)于保障住房可持續(xù)發(fā)展的政策和建議5.1通過立法和相關(guān)法律為保障房建設(shè)提供法律保證保障性住房建設(shè),包括公共租賃房建設(shè),是作為一項公共福利向社會中的中低收入者提供。政府作為資源和政策的制定者,其真正的優(yōu)勢在于提供法律上的支持,如稅收、土地出讓金的豁免或者優(yōu)惠、特別貸款(在規(guī)模、時間、取得方式上能夠突破現(xiàn)有的金融制度限制)等。通過立法推進保障房建設(shè),明確政府是保障性住房提供的主體負(fù)責(zé)人,實行問責(zé)制,可以真正保障建設(shè)者和管理者基本的利益,使得每一個參與者都能預(yù)見自己在未來參與時的風(fēng)險和收益,必然能夠促進更多的主體參與其中。因此應(yīng)加快《住房保障法》的出臺,推動保障房建設(shè)有法可依。應(yīng)在以下方面加強頂層制度設(shè)計:5.1.1保障房的保障和保障產(chǎn)品基于“十二五”規(guī)劃綱要確定的20%保障房覆蓋率目標(biāo),以公平性原則為主導(dǎo)思想,系統(tǒng)化、層次化和體系化保障房供應(yīng)制度,尤其要細(xì)化和明確我國城鎮(zhèn)保障房的各項基本制度,包括保障房的性質(zhì)、水平和產(chǎn)品類別以及明確保障對象主要確定依據(jù)的準(zhǔn)入和退出制度。一攬子解決保障房分配不公平、尋租騙購等問題。同時,應(yīng)借鑒日本要求各級政府定期制訂保障房的短、中、長期計劃,分解階段性目標(biāo)任務(wù)?！笆濉逼陂g保障房供應(yīng)體系的建設(shè)重點是增加保障房的物質(zhì)供給,大力建設(shè)保障房實體,以彌補前些年數(shù)量建設(shè)上的欠賬。隨后,在保障性住房的供求缺口大幅減低之后,政策方向應(yīng)適時調(diào)整為需求方補貼,資助保障對象到市場中獲取住房,盡量降低對市場的干預(yù)。對于已存的租賃型保障性住房其政策也應(yīng)放在保障房的持續(xù)運營能力建設(shè)上。5.1.2明確規(guī)定保障房的建設(shè)和運營管理模式第一,明確中央和省級政府的資金投入職責(zé),以及資金來源方案。包括中央和地方財政安排的年度建設(shè)資金比例、金額等做出明確規(guī)定,要求列入各級政府年度預(yù)算計劃。第二,明確規(guī)定保障房的建設(shè)和運營管理的主要責(zé)任主體是所在地政府。第三,根據(jù)保障房的融資體系現(xiàn)狀,制定階段性的信貸、稅收優(yōu)惠等政策,引導(dǎo)社會資金參與保障房運營。5.2發(fā)展城鄉(xiāng)一體的土地市場,推動城鄉(xiāng)土地一體化針對當(dāng)前城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢,保障性住房建設(shè)應(yīng)作為引導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要手段。一是在人口規(guī)模大、流動性強的特大城市提供更多的廉租房,滿足實際需要,同時避免大城市人口過度膨脹。對于矛盾比較突出的特大城市和大城市城鄉(xiāng)結(jié)合部,應(yīng)致力于建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的房地產(chǎn)市場,尤其是應(yīng)處理好保障性住房建設(shè)過程中的城鄉(xiāng)土地一體化問題,可以部分破解保障性住房民間資金的積極性不足問題。如可借鑒中國南方如浙江解決住房問題的經(jīng)驗:在城市郊區(qū)通過統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一制定安全標(biāo)準(zhǔn),鼓勵農(nóng)民自建的方式,在近郊農(nóng)村集體用地上建設(shè)房屋提供給流動人口來居住。即城市人民政府可在控制規(guī)模、優(yōu)化布局、集體自建、只租不售、土地所有權(quán)和使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)的原則下,有計劃的利用城市近郊的農(nóng)村集體用地建設(shè)公共租賃房用于完成保障房建設(shè)需求。二是鼓勵發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)應(yīng)加強廉租房建設(shè),國家可以在財政上給予傾斜,鼓勵更多的廉價房吸引和穩(wěn)定更多人向中小城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)聚集。5.3明確可靠借貸資金償還方案要讓民間或者社會資金積極參與,一個很重要的前提是提供足夠的誘因,使民間資本預(yù)期參與保障房的建設(shè)和運營有“利”可圖,第二個前提是,通過明確可靠的借貸資金償還方案穩(wěn)定社會資金的信心,降低其風(fēng)險預(yù)期。但保障房的本質(zhì)是微利保本或者甚至虧空的,那么唯一可行的創(chuàng)新途徑一是政府讓“利”,讓民間資本有利潤可賺,二是由政府出面提供擔(dān)保,增強社會分散資金的穩(wěn)定預(yù)期和風(fēng)險估計。5.3.1健全財政擔(dān)保、補貼和市場互補性的信貸擔(dān)保機構(gòu)和擔(dān)保基金我國應(yīng)學(xué)習(xí)發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗,研究建立支持保障性住房開發(fā)和消費的信貸擔(dān)保體系,鼓勵成立專門的機構(gòu)為保障性住房項目融資提供貸款擔(dān)?；虮ｋU,降低信貸風(fēng)險;盡快成立專門為住房困難家庭提供住房抵押貸款以及政策性的貸款保險(擔(dān)保)的機構(gòu),建立財政擔(dān)保、補貼和市場之間的調(diào)節(jié)和補償機制。例如,可賦予前述保障性住房管理機構(gòu)作為住房保障的政策性信貸擔(dān)保機構(gòu)的職能;同時,還可以在各省市的保障性住房管理機構(gòu)對口設(shè)立相應(yīng)的住房信貸擔(dān)保機構(gòu),實施信用等級增強措施。即采取政府牽頭、第三方機構(gòu)組織的方式設(shè)立保障性住房擔(dān)保購建基金,需要擔(dān)保的保障性住房承建開發(fā)企業(yè)可以采取繳納保障金、資產(chǎn)抵押、出資