歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則

歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則

隨著《中華人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）、《中華人民共和國(guó)食品安全法》（1）（以下簡(jiǎn)稱《食品執(zhí)法條例》）和《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》的出臺(tái)，以及國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)和國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心的成立，中國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系初步形成。然而,通過(guò)對(duì)現(xiàn)行有關(guān)涉及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)范的分析,可以發(fā)現(xiàn)我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度一直缺乏基本原則的引導(dǎo)。這無(wú)疑是一個(gè)重大缺憾。因?yàn)?缺乏基本原則引導(dǎo)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度猶如一艘不安指南針的帆船,難以實(shí)現(xiàn)法律所賦予的預(yù)期功能。與我國(guó)的情況不同,在20世紀(jì)后期,歐盟因“瘋牛病”事件而重新設(shè)計(jì)自身的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度時(shí)就以一定的基本原則作為指導(dǎo),當(dāng)2002年1月28日歐盟施行《統(tǒng)一食品安全法》(theGeneralFoodLaw)以便將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正式法制化時(shí),也是以相應(yīng)基本原則為指導(dǎo)。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度基本原則問(wèn)題尚未研究。本文將對(duì)該問(wèn)題作一較為深入的闡述,以期對(duì)我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的理論和實(shí)踐有所啟發(fā)。(2)一、歐盟背景下的食品安全監(jiān)管制度通過(guò)分析歐盟《統(tǒng)一食品安全法》以及《關(guān)于食品安全的歐盟政策》(EuropeanPolicyOnFoodSafety)等的法律和政策文件,可以發(fā)現(xiàn),在歐盟,專(zhuān)司食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)是歐盟食品安全管理局(TheEuropeanFoodSafetyAuthority),而食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則主要通過(guò)歐盟食品安全管理局內(nèi)部的制度安排與相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限配置的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。因而,這些基本原則已經(jīng)不是紙面上的原則。歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的第一項(xiàng)、也是最重要的基本原則是科學(xué)上的卓越性,即歐盟食品安全管理局向歐盟的風(fēng)險(xiǎn)管理者提供的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的建議應(yīng)當(dāng)具有最高質(zhì)量的科學(xué)性。之所以將科學(xué)上的卓越性作為歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的首要基本原則,主要是出于兩方面的原因。一是消除“瘋牛病”事件所造成的公眾對(duì)歐盟及歐盟食品安全監(jiān)管制度的不信任。雖然早在1986年,英國(guó)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部(theMinistryofAgriculture,FisheriesandFood)的研究人員已經(jīng)承認(rèn)英國(guó)存在“瘋牛病”,但直到1988年,英國(guó)政府才成立工作組來(lái)評(píng)估“瘋牛病”對(duì)牲畜和人類(lèi)健康可能造成的危害。然而,這個(gè)工作組中沒(méi)有一位海綿狀腦炎專(zhuān)家,所依據(jù)的資料只限于官方的提供。因此,其結(jié)論可能是錯(cuò)誤的。評(píng)估報(bào)告認(rèn)為“瘋牛病”對(duì)人類(lèi)的危害看上去還是很遙遠(yuǎn)的。由于缺乏科學(xué)上的卓越性的組織對(duì)“瘋牛病”的風(fēng)險(xiǎn)作出可靠評(píng)估,再加上經(jīng)濟(jì)因素的考慮,使得歐盟以及英國(guó)政府遲遲未采取針對(duì)“瘋牛病”的措施,致使“瘋牛病”危害不斷擴(kuò)大。1996年3月6日,當(dāng)英國(guó)政府宣布“瘋牛病”對(duì)人類(lèi)有致命危害時(shí),立即引起了社會(huì)恐慌,幾百萬(wàn)人不再吃英國(guó)牛肉。短短幾個(gè)月,歐盟多個(gè)國(guó)家的牛肉銷(xiāo)售量急劇下降。歐盟消費(fèi)者對(duì)歐盟食品安全監(jiān)管制度也喪失信心。而在歐盟的食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)者看來(lái),恢復(fù)公眾對(duì)歐盟及歐盟食品安全監(jiān)管體系的信任的最有效方法是提高包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在內(nèi)的整個(gè)食品安全監(jiān)管體系的績(jī)效,而確保食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在科學(xué)上的卓越性,則是增強(qiáng)其績(jī)效的根本途徑。的確,“制度的績(jī)效是制度獲得人們信任的最主要途徑。制度的績(jī)效越高,那么制度就越能獲得人們的信任”。二是為有效實(shí)現(xiàn)歐盟食品安全管理局的任務(wù)。在歐盟食品安全管理局尚未成立之前,歐盟于2000年發(fā)布的關(guān)于食品安全的白皮書(shū)就提出卓越性將成為其運(yùn)作的基本原則,因?yàn)榭茖W(xué)上的卓越性允許它作為科學(xué)問(wèn)題的基準(zhǔn)而行動(dòng),且能夠解決科學(xué)爭(zhēng)議問(wèn)題。也就是說(shuō),在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題上,歐盟食品安全管理局所提供的科學(xué)建議將作為歐盟成員國(guó)的基準(zhǔn)?！督y(tǒng)一食品安全法》第23條則明確規(guī)定了歐盟食品安全管理局的任務(wù),諸如,為歐盟委員會(huì)和成員國(guó)提供最好的科學(xué)建議;在歐盟范圍內(nèi),促進(jìn)和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法的發(fā)展,對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意見(jiàn)進(jìn)行解釋和評(píng)價(jià)等?？梢?jiàn),歐盟食品安全管理局的使命是要成為歐盟范圍內(nèi)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估問(wèn)題上的“終審法院”。為確?？茖W(xué)上的卓越性得以實(shí)現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引與其他政策規(guī)范主要規(guī)定了三種機(jī)制。一是通過(guò)嚴(yán)格的程序招聘到最高水準(zhǔn)的科學(xué)專(zhuān)家組成科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組以從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作。對(duì)于科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員標(biāo)準(zhǔn),《統(tǒng)一食品安全法》雖然沒(méi)有作出明確規(guī)定,但食品安全管理局的內(nèi)部指引則規(guī)定,科學(xué)小組的成員選擇應(yīng)當(dāng)確保高水平的科學(xué)能力和專(zhuān)業(yè)知識(shí),以確保實(shí)現(xiàn)科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的使命,同時(shí),成員應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)地理上的分布,反映歐盟境內(nèi)的科學(xué)問(wèn)題和方法的多樣性。而且,科學(xué)小組的潛在成員將受制于一項(xiàng)真實(shí)性與合法性的審查,這種審查工作由食品安全管理局的人力資源部門(mén)來(lái)進(jìn)行。內(nèi)部的指引也為評(píng)價(jià)候選人制定了標(biāo)準(zhǔn):具有與相關(guān)食品安全領(lǐng)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專(zhuān)業(yè)知識(shí),至少在某一食品安全領(lǐng)域中具有公認(rèn)的卓越性、能夠優(yōu)越地進(jìn)行同行審查科學(xué)工作,具有從一個(gè)廣泛的學(xué)科背景角度來(lái)分析復(fù)雜問(wèn)題的能力,具有在一個(gè)多學(xué)科的國(guó)際背景下的專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、科學(xué)項(xiàng)目管理中的經(jīng)驗(yàn)以及公認(rèn)的溝通技巧。二是使用嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序來(lái)確保風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論的可靠性。為了持續(xù)的確保其所提供的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)建議具有最高科學(xué)性,歐盟食品安全管理局內(nèi)部的專(zhuān)門(mén)從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)委員會(huì)建立了一種嚴(yán)格的質(zhì)量保障程序。該程序由四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成:自我評(píng)估,即歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)使用一種自我審查的形式來(lái)確保持續(xù)性的遵循相同的步驟以實(shí)施每一次科學(xué)評(píng)估,比如,確保所有的科學(xué)數(shù)據(jù)被清楚的描述和參考,又如,在規(guī)定的期限之內(nèi)達(dá)成共識(shí)等;內(nèi)部審查,即歐盟食品安全管理局的一個(gè)內(nèi)部審查小組對(duì)經(jīng)自我評(píng)估程序的科學(xué)結(jié)論作第二次復(fù)查,該小組會(huì)提出修改建議;外部審查,即歐盟食品安全管理局通過(guò)建立外部獨(dú)立的專(zhuān)家小組來(lái)對(duì)其內(nèi)部的質(zhì)量審查程序加以審查,外部專(zhuān)家小組會(huì)提出建議;質(zhì)量管理年度報(bào)告,即歐盟食品安全管理將內(nèi)部和外部的審查建議匯編成它的質(zhì)量管理年度報(bào)告。該報(bào)告的作用是增強(qiáng)其工作程序的質(zhì)量,并在它的官方網(wǎng)站上公布。三是建立高效的信息和數(shù)據(jù)交換體系網(wǎng)絡(luò)。為了增強(qiáng)其工作的卓越性,歐盟委員會(huì)建立了服務(wù)于歐盟食品安全管理局的食品安全信息和數(shù)據(jù)交換體系網(wǎng)絡(luò)。比如,1993年歐共體理事會(huì)的第93/5號(hào)命令建立了就成員國(guó)之間關(guān)于食品問(wèn)題的科學(xué)上合作的制度。根據(jù)這項(xiàng)制度,成員國(guó)中負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的機(jī)構(gòu)有義務(wù)幫助歐盟食品安全管理局的工作。通過(guò)這項(xiàng)科學(xué)上的合作制度,成員國(guó)通過(guò)向歐盟食品安全管理局提供科學(xué)數(shù)據(jù),從而為科學(xué)的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)作出了貢獻(xiàn)。又如,2004年,歐盟委員會(huì)通過(guò)一項(xiàng)規(guī)章建立了歐盟基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室(CommunityReferenceLaboratories)。根據(jù)該規(guī)章的規(guī)定,歐盟基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室的基本功能是作為一個(gè)準(zhǔn)基點(diǎn)來(lái)行動(dòng),并協(xié)助國(guó)家基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室(theNationalReferenceLaboratories)。而國(guó)家基準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室是每一個(gè)成員國(guó)在食品安全規(guī)制領(lǐng)域必須建立的。由此,這些不同類(lèi)型的實(shí)驗(yàn)室將成員國(guó)與歐盟,特別是歐盟食品安全管理局連接起來(lái),為歐盟食品安全管理局從事風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供科學(xué)和技術(shù)上的幫助。二、食品安全監(jiān)管制度獨(dú)立性是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的第二項(xiàng)基本原則。與科學(xué)上的卓越性原則不同,歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條特別規(guī)定了獨(dú)立性原則。根據(jù)該條的規(guī)定,獨(dú)立性原則包含三層意思。一是歐盟食品安全管理局應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共利益獨(dú)立采取行動(dòng)。具體而言,歐盟食品安全管理局的組成機(jī)構(gòu),即管理委員會(huì)(aManagementBoard)、執(zhí)行董事(anExecutiveDirector)、秘書(shū)(aSecretariat)、顧問(wèn)論壇(anAdvisoryForum)、科學(xué)委員會(huì)(aScientificCommittee)和科學(xué)小組(ScientificPanels),都應(yīng)當(dāng)以公共利益作為行動(dòng)的唯一依據(jù)。二是歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員必須獨(dú)立于任何外部影響而采取行動(dòng),特別是獨(dú)立于食品生產(chǎn)企業(yè)和其他利害關(guān)系人。三是在行政上,歐盟食品安全管理局獨(dú)立于作為食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理者的歐盟委員會(huì)和成員國(guó)。當(dāng)然,作為歐盟的一個(gè)機(jī)構(gòu),歐盟食品安全管理局依然要接受歐洲議會(huì)的監(jiān)督,因?yàn)?至少其經(jīng)費(fèi)由歐洲議會(huì)所提供。在行政上的獨(dú)立性,也被學(xué)者們稱為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的分離,這是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度的一個(gè)重要特色。之所以將獨(dú)立性作為歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則,主要是基于兩個(gè)原因:一是吸取“瘋牛病”事件教訓(xùn)。肇始于英國(guó),并在歐盟和全球范圍內(nèi)帶來(lái)災(zāi)難性后果的“瘋牛病”,給歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的重構(gòu)所帶來(lái)的教訓(xùn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止要求其具有科學(xué)上的卓越性,另一項(xiàng)重要教訓(xùn)是將作為科學(xué)事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作與作為政治事業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管理工作相分離。如前所述,雖然早在1986年11月,英國(guó)的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部的研究人員已經(jīng)承認(rèn)英國(guó)存在“瘋牛病”,但從1986年到1996年英國(guó)首相召開(kāi)危機(jī)內(nèi)閣會(huì)議的十年期間,政府無(wú)數(shù)次保證英國(guó)牛肉是安全的。然而,英國(guó)政府卻遲遲未對(duì)“瘋牛病”采取措施,一個(gè)重要原因是擔(dān)心會(huì)給英國(guó)的牛肉產(chǎn)品制造業(yè)和相關(guān)加工行業(yè)帶來(lái)災(zāi)難性的經(jīng)濟(jì)損失。而英國(guó)政府之所以將食品企業(yè)的利益放在優(yōu)先位置,這與當(dāng)時(shí)英國(guó)的食品安全監(jiān)管制度密切相關(guān)。當(dāng)時(shí)英國(guó)農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部既負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和食品標(biāo)準(zhǔn)的制定,也承擔(dān)著促進(jìn)英國(guó)農(nóng)民和食品企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益的責(zé)任,而這兩項(xiàng)職責(zé)所保護(hù)的利益存在沖突,前一項(xiàng)是保護(hù)消費(fèi)者和公眾的利益,后一項(xiàng)是保護(hù)農(nóng)民和食品企業(yè)利益。然而,這兩項(xiàng)在利益上相互沖突的職責(zé)卻由同一項(xiàng)機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施?！隘偱２　笔录砻?如果不從制度上將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理分離出來(lái),消費(fèi)者的利益通常難以保障,為此,英國(guó)政府于2000年建立食品標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)(TheFoodStandardsAgency)負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,保護(hù)消費(fèi)者利益,而原先的農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和食品部也于2001年被撤銷(xiāo)。歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的設(shè)計(jì)顯然汲取了英國(guó)的教訓(xùn),當(dāng)然也吸收了英國(guó)建立一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)專(zhuān)司風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上,1996年“瘋牛病”危機(jī)在歐洲的全面爆發(fā),也促使歐洲議會(huì)建立一個(gè)調(diào)查委員會(huì)來(lái)調(diào)查歐盟的食品安全監(jiān)管制度。調(diào)查委員會(huì)所發(fā)布的《麥地那的奧爾特加報(bào)告》(theMedinaOrtegareport)多次提到,1996年之前歐盟食品安全監(jiān)管法律制度存在諸多缺陷,比如,作為科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估職責(zé)和與作為政策決策的風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)之間存在模糊,過(guò)于保護(hù)農(nóng)業(yè)和企業(yè)的利益等。二是保障科學(xué)上的卓越性原則得以實(shí)現(xiàn)。歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的設(shè)計(jì)者意識(shí)到,如果歐盟食品安全管理局不能獨(dú)立于食品生產(chǎn)企業(yè)或其他利害關(guān)系人,那么它是無(wú)法做出科學(xué)上公正的評(píng)估建議的。比如,2011年12月5日,歐盟食品安全管理局的管理委員會(huì)所制定的《關(guān)于歐盟食品安全管理局的獨(dú)立性和科學(xué)決策過(guò)程的政策》(ThePolicyonIndependenceandScientificDecision-MakingProcessesoftheEuropeanFoodSafetyAuthority)的內(nèi)部指引在前言中就指出,歐盟食品安全管理局所實(shí)施的所有活動(dòng)(包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估)具有獨(dú)立性,對(duì)于確保其科學(xué)上的卓越性和聲譽(yù)是至關(guān)重要的。為確保獨(dú)立性原則得以實(shí)現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引規(guī)定了四項(xiàng)主要機(jī)制。一是建立了一套規(guī)則來(lái)確保專(zhuān)家的選擇具有獨(dú)立性,不受無(wú)關(guān)因素干擾。歐盟食品安全管理局的科學(xué)委員會(huì)、科學(xué)小組及其工作團(tuán)體和其他為歐盟食品安全管理局提供服務(wù)的外部專(zhuān)家,是基于他們的科學(xué)能力和專(zhuān)業(yè)知識(shí),并根據(jù)客觀和透明的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)選擇的。此外,為了確保選擇過(guò)程的一致性,由獨(dú)立的外部專(zhuān)家來(lái)審查科學(xué)小組成員資格。二是建立一套嚴(yán)格的程序以確?？茖W(xué)方案的采納具有獨(dú)立性。它是指,為歐盟食品安全管理局中的科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組所采納的所有最終科學(xué)方案都是基于最新的科學(xué)信息和知識(shí)。這些科學(xué)方案是集體審議和決定的結(jié)果,每一個(gè)成員都具有平等的發(fā)言權(quán)。沒(méi)有一位專(zhuān)家能夠不合理地影響科學(xué)小組的決定,少數(shù)派的意見(jiàn)將被記錄在案。如果歐盟食品安全管理局發(fā)現(xiàn)參加關(guān)于某一特定問(wèn)題的科學(xué)活動(dòng)的成員與該問(wèn)題存在不合理的利害關(guān)系,那么該成員的觀點(diǎn)將記錄在案。此外,科學(xué)委員會(huì)中的成員有獨(dú)立的責(zé)任要求科學(xué)委員會(huì)的主席注意任何帶有偏見(jiàn)的意見(jiàn)。三是確立了一套利益聲明規(guī)則,確保歐盟食品安全管理局根據(jù)公共利益來(lái)行動(dòng)。對(duì)此,《統(tǒng)一食品安全法》第37條第1款規(guī)定,歐盟食品安全管理局的管理委員會(huì)、咨詢論壇的成員和執(zhí)行董事應(yīng)當(dāng)根據(jù)公共利益獨(dú)立采取行動(dòng)。為了這個(gè)目的,他們應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益聲明,以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益。這些聲明應(yīng)當(dāng)每年以書(shū)面形式作出。該法第37條第2款規(guī)定,科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員在不受任何外部影響下都應(yīng)該采取行動(dòng)。為了達(dá)到這個(gè)目的,他們應(yīng)當(dāng)制作一份承諾宣言和一份利益聲明,以表明不存在違反他們獨(dú)立性的直接或間接利益。這些聲明應(yīng)當(dāng)每年以書(shū)面形式作出。該法同條第3款還規(guī)定,管理委員會(huì)成員、執(zhí)行董事、咨詢論壇成員、科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的成員以及參與工作小組的外部專(zhuān)家,在每次會(huì)議時(shí)都應(yīng)當(dāng)聲明不存在任何與議程項(xiàng)目有關(guān)而影響其獨(dú)立性的利益存在。此外,歐盟食品安全管理局的《關(guān)于利益宣告的政策》的內(nèi)部指引進(jìn)一步規(guī)定,這些不同主體的承諾宣言和利益聲明都在歐盟食品安全管理局的網(wǎng)頁(yè)上公布,供公眾監(jiān)督,對(duì)于每一次會(huì)議之前的利益聲明都將記錄在案。值得一提的是,在歐盟食品安全管理局的官方網(wǎng)站上,公布了需要聲明利益的具體事項(xiàng):所有權(quán)或其他投資,包括股票;一個(gè)管理機(jī)構(gòu)或類(lèi)似機(jī)構(gòu)的成員;一個(gè)科學(xué)顧問(wèn)團(tuán)體的成員;就業(yè);顧問(wèn)/咨詢;研究經(jīng)費(fèi);知識(shí)產(chǎn)權(quán);其他會(huì)員或隸屬關(guān)系;近親家庭成員的權(quán)益以及其他事項(xiàng)。四是確立了一套解決潛在利益沖突的規(guī)則,防止歐盟食品安全管理局成員與食品生產(chǎn)企業(yè)或其他利害關(guān)系人之間存在不正當(dāng)?shù)睦骊P(guān)系,從而避免出現(xiàn)偏見(jiàn)。對(duì)此,歐盟食品安全管理局已經(jīng)實(shí)施了一項(xiàng)內(nèi)部指引,即2009年9月8日施行的《識(shí)別和處理潛在的利益沖突的規(guī)則》,該指引規(guī)范了用以審查和處理因涉及到歐盟食品安全管理局活動(dòng)而發(fā)生的利益沖突的程序,對(duì)于什么構(gòu)成歐盟食品安全管理局所認(rèn)為的利益沖突作了定義。比如,涉及一項(xiàng)食品企業(yè)資助的研究并不一定構(gòu)成利益沖突,只要該研究與科學(xué)小組或工作組所考慮的主題沒(méi)有直接利害關(guān)系?？梢赃@樣認(rèn)為,用以解決潛在利益沖突的規(guī)則是利益聲明規(guī)則的進(jìn)一步深化。除了這四項(xiàng)主要機(jī)制之外,為確保獨(dú)立性,《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引還規(guī)定了其他機(jī)制。比如,經(jīng)費(fèi)保障,歐盟食品安全管理局的成員有資格獲得每天300歐元補(bǔ)貼作為差旅及開(kāi)會(huì)的費(fèi)用。三、透明性:食品安全監(jiān)管體系的民主性透明性是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的第三項(xiàng)基本原則。與獨(dú)立性原則一樣,該原則為《統(tǒng)一食品安全法》第38條所明確規(guī)定。根據(jù)該條的規(guī)定,透明性的含義是指歐盟食品安全管理局實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的過(guò)程和結(jié)果都要公開(kāi)和透明。具體而言,以下七方面事項(xiàng)不能遲延公開(kāi):科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的議程和時(shí)間;科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組采納的意見(jiàn)也應(yīng)當(dāng)包括少數(shù)人的意見(jiàn);在不違背第39條(1)和41條(2)的情況下,科學(xué)意見(jiàn)的基本信息;管理委員會(huì)成員、執(zhí)行董事、顧問(wèn)論壇成員和科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組成員每年做的利益聲明,以及在議程會(huì)議中對(duì)相關(guān)項(xiàng)目做出的利益聲明;科學(xué)研究結(jié)果,比如,就科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組而言,一項(xiàng)科學(xué)見(jiàn)解的進(jìn)展情況,以時(shí)間表的形式,公布在歐盟食品安全管理局的官方網(wǎng)站上,為感興趣的人提供向秘書(shū)交流的機(jī)會(huì)。又如,在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論被執(zhí)行之前,主要科學(xué)見(jiàn)解的草案要公開(kāi),少數(shù)派的意見(jiàn)也要公開(kāi);每年活動(dòng)報(bào)告;歐盟議會(huì)、委員會(huì)或成員國(guó)對(duì)科學(xué)意見(jiàn)的請(qǐng)求,這些科學(xué)意見(jiàn)被拒絕或修改,以及請(qǐng)求拒絕或修改科學(xué)意見(jiàn)的理由。此外,除非執(zhí)行董事提議,否則管理委員會(huì)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行會(huì)議。對(duì)于日程中特殊管理環(huán)節(jié),它應(yīng)當(dāng)授權(quán)消費(fèi)者代表或其他利益團(tuán)體觀察食品安全局活動(dòng)的進(jìn)程。之所以將透明性作為歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則,主要是基于兩個(gè)原因:一是吸取“瘋牛病”事件教訓(xùn)。如前所述,“瘋牛病”危機(jī)在歐洲的全面爆發(fā)后,歐洲議會(huì)專(zhuān)門(mén)建立的調(diào)查委員會(huì)發(fā)布了一份《麥地那的奧爾特加報(bào)告》,該報(bào)告特別指出了包括風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在內(nèi)的歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管體系的不透明和不公開(kāi)性。這種不透明性嚴(yán)重侵害了消費(fèi)者的知情權(quán),使得消費(fèi)者無(wú)法監(jiān)督政府和企業(yè)的行為,導(dǎo)致“瘋牛病”危機(jī)的擴(kuò)大?！尔湹啬堑膴W爾特加報(bào)告》所指出的問(wèn)題引起了歐盟食品安全監(jiān)管體系改革者的重視,歐盟于2001年發(fā)布的關(guān)于善治的白皮書(shū)就指出,透明性應(yīng)當(dāng)像一根“金”線那樣,貫穿于包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在內(nèi)的歐盟各項(xiàng)政策的各個(gè)層面上。二是增強(qiáng)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在內(nèi)的整個(gè)歐盟食品安全監(jiān)管體系的民主性,獲得公眾和貿(mào)易對(duì)象的信任并自覺(jué)接受其監(jiān)督。歐盟食品安全監(jiān)管體系的改革者意識(shí)到,如果食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力活動(dòng)是不為人所知的或者在很大程度上不為公眾所知,那么就很難讓這些權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為對(duì)公眾負(fù)責(zé),公眾也難以監(jiān)督它們的行為。同樣,透明性對(duì)于增強(qiáng)包括食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度在內(nèi)的整個(gè)歐盟食品安全監(jiān)管體系的民主性極端重要,對(duì)于恢復(fù)并增強(qiáng)消費(fèi)者、其他利害關(guān)系人和貿(mào)易對(duì)象對(duì)歐盟的整體食品安全制度的信心也十分關(guān)鍵。由此,《統(tǒng)一食品安全法》在序言中指出,透明度原則應(yīng)當(dāng)覆蓋到“從餐桌到農(nóng)田”全過(guò)程監(jiān)管所涉及全部信息。該法第9條特別規(guī)定,在食品法的制定、評(píng)估和修訂過(guò)程中,可以直接或者通過(guò)代表機(jī)構(gòu)來(lái)保證公共咨詢的公開(kāi)和透明,除非問(wèn)題的緊迫性不允許這么做。為確保透明性原則得以真正實(shí)現(xiàn),《統(tǒng)一食品安全法》以及歐盟食品安全管理局的內(nèi)部指引規(guī)定了多項(xiàng)機(jī)制。其中最為重要的是兩項(xiàng)。一是歐盟食品安全管理局通過(guò)一項(xiàng)內(nèi)部指引規(guī)定了公眾以及成員國(guó)可以獲得的涉及食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的文件的范圍、不能獲得的文件的范圍以及相應(yīng)的程序。這一指引被稱為《獲得文件的決定》。它于2003年9月16日生效。該指引其實(shí)是落實(shí)《統(tǒng)一食品安全法》的具體規(guī)定。因?yàn)樵摲ǖ?8條第3款規(guī)定,對(duì)于該條第1款和第2款所提及的透明度規(guī)則的實(shí)施,食品安全管理局應(yīng)當(dāng)在其內(nèi)部規(guī)則里制定相關(guān)的實(shí)踐安排。二是2005年3月10日,歐盟食品安全管理局的管理委員會(huì)規(guī)定了一項(xiàng)涉及到《執(zhí)行透明度和保密性要求的決定》。根據(jù)這項(xiàng)決定,管理委員會(huì)強(qiáng)調(diào)了歐盟食品安全管理尊重透明度原則的方式,特別是通過(guò)這類(lèi)手段,比如,公開(kāi)管理委員會(huì)的會(huì)議,公開(kāi)顧問(wèn)論壇、科學(xué)委員會(huì)和科學(xué)小組的會(huì)議報(bào)告。就涉及到科學(xué)見(jiàn)解的基礎(chǔ)性背景而言,包括少數(shù)派意見(jiàn)在內(nèi)的科學(xué)見(jiàn)解也公開(kāi)。此外,對(duì)科學(xué)見(jiàn)解的所有請(qǐng)求也被公開(kāi)且記錄在相關(guān)登記之中。除了在規(guī)范層面對(duì)透明性原則具體規(guī)定,歐盟食品安全局的內(nèi)部機(jī)構(gòu)還積極實(shí)踐透明性原則,比如,它的顧問(wèn)論壇一直積極致力于執(zhí)行透明度原則。在2005年一次會(huì)議上,顧問(wèn)論壇提出了六方面的信息公開(kāi)要求,強(qiáng)調(diào)了在歐盟層面,統(tǒng)一的和透明的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)踐的重要性。顧問(wèn)論壇指出,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的透明度問(wèn)題直接與不確定信息的溝通問(wèn)題的關(guān)。既然科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估具有特定的不確定性,那么關(guān)于所運(yùn)用的數(shù)據(jù)的弱點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)信息的充分性必須讓公眾明白。為了讓特定的科學(xué)見(jiàn)解更為透明,風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中所運(yùn)用的基本假設(shè)及涉及到的不確定性也必須作為重要的信息被承認(rèn),這些信息應(yīng)當(dāng)包括在公開(kāi)的見(jiàn)解之中,從而證明特定的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的正當(dāng)性。顧問(wèn)論壇還認(rèn)為,科學(xué)小組的主席應(yīng)當(dāng)通過(guò)例子來(lái)說(shuō)明到目前為止如何解決不確定的信息問(wèn)題決以及在制定科學(xué)見(jiàn)解時(shí),確定的信息如何考慮,而其他信息為何不考慮的原因。四、協(xié)商性原則公眾協(xié)商性是歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的第四項(xiàng)基本原則。雖然與其它三項(xiàng)基本原則相比,公眾協(xié)商性原則還處于不斷發(fā)展過(guò)程之中,但是,這也是為《統(tǒng)一食品安全法》所明確規(guī)定的原則,即該法第42條規(guī)定,食品安全管理局應(yīng)當(dāng)與消費(fèi)者代表、生產(chǎn)者代表、加工商和其他利益團(tuán)體進(jìn)行有效聯(lián)系,并且,歐盟食品安全管理局已經(jīng)通過(guò)實(shí)踐執(zhí)行了該原則,(1)從而積累了一些經(jīng)驗(yàn)。就當(dāng)前而言,歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的公眾協(xié)商性原則主要規(guī)定在歐盟食品安全管理局制定的《關(guān)于科學(xué)意見(jiàn)的公眾協(xié)商方法》的指引之中。根據(jù)該指引的規(guī)定,該原則中的“公眾”包括學(xué)者、非政府組織、行業(yè)和所有其他潛在的興趣和受影響的各方。公眾協(xié)商的對(duì)象主要是歐盟食品安全管理局制定科學(xué)意見(jiàn)的過(guò)程,具體而言:在歐盟食品安全管理局自己施加風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)的情形之中,協(xié)商涉及定義任務(wù)的范圍和定義任務(wù)的原則;在評(píng)估過(guò)程的初步階段,也就是歐盟食品安全管理的科學(xué)專(zhuān)家或成員剛開(kāi)始制定科學(xué)意見(jiàn)時(shí),為了能夠?yàn)榭茖W(xué)意見(jiàn)提供最佳的方法和最佳的數(shù)據(jù),歐盟食品安全管理局通常就一個(gè)特定科學(xué)主題,向公眾尋求信息、數(shù)據(jù)和觀點(diǎn);當(dāng)一項(xiàng)科學(xué)意見(jiàn)的草案已經(jīng)列舉出了歐盟食品安全管理局就一個(gè)科學(xué)問(wèn)題的最初主張時(shí),作為一項(xiàng)原則,歐盟食品安全管理局會(huì)開(kāi)展公眾協(xié)商,目的是確?？茖W(xué)草案的最后版本具備完整性、正確性和清晰性。此外,歐盟食品安全管理局認(rèn)為公眾協(xié)商是一個(gè)反復(fù)的過(guò)程,而不是一個(gè)單一事件。之所以將公眾協(xié)商性作為歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的基本原則,主要原因是為了有效實(shí)現(xiàn)歐