對農(nóng)村資金互助社實(shí)施情況的調(diào)研與思考

對農(nóng)村資金互助社實(shí)施情況的調(diào)研與思考

為了滿足社會主義新農(nóng)村建設(shè)的資金需求，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2006年12月20日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整和開放農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)接入政策以更好地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》。根據(jù)低門檻、嚴(yán)格監(jiān)控的原則，調(diào)整和開放農(nóng)村地區(qū)金融機(jī)構(gòu)的接入政策。隨后,銀監(jiān)會于2007年1月22日下發(fā)了《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》),意在為在鄉(xiāng)村自愿加入資金互助社的農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè)提供存款和貸款及結(jié)算等農(nóng)村金融服務(wù)。但經(jīng)對已實(shí)施《暫行規(guī)定》的相關(guān)農(nóng)村地區(qū)———某省某貧困縣及縣以下地區(qū)的實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),《暫行規(guī)定》的實(shí)施與當(dāng)?shù)乜陀^現(xiàn)實(shí),存在一定的問題,現(xiàn)就其可行性深入探討做如下分析。1農(nóng)村合作資金互助組織資金互助組織,是通過資金在一定成員群體內(nèi)的動員和流轉(zhuǎn),為成員提供一個低成本融資的渠道,并以此促進(jìn)居民的消費(fèi)和投資。我國的農(nóng)村合作基金會于1984年成立,是由鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶按照自愿互利、有償使用的原則建立起來的鄉(xiāng)村資金互助組織,資金來源以集體資金為主,并吸納農(nóng)戶資金入會,貸款對象主要是村內(nèi)或鄉(xiāng)內(nèi)的農(nóng)戶,額度較小。1994年,農(nóng)村合作基金會開始吸納短期存款,且主要向鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供大額貸款,這就增加了潛在的資金風(fēng)險(xiǎn)。從1997年亞洲金融危機(jī)后,政府為維護(hù)金融秩序、打擊非法融資,撤銷和關(guān)閉了農(nóng)村合作基金會,農(nóng)村資金互助組織發(fā)展陷入低潮。近年來,伴隨著正規(guī)金融機(jī)構(gòu)從農(nóng)村陣地的大量收縮,農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)的金融服務(wù)供給越來越少,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的信貸需求得不到有效滿足,農(nóng)村民間融資逐漸發(fā)展并日益明朗化,銀監(jiān)會于2007年年初出臺了《暫行規(guī)定》,在法律程序上對農(nóng)村資金互助組織的經(jīng)營活動進(jìn)行了規(guī)范,以便更好地促進(jìn)農(nóng)村資金互助組織合規(guī)、有序和可持續(xù)發(fā)展。2控制條件:農(nóng)村資金通過調(diào)查研究,我們發(fā)現(xiàn)《暫行規(guī)定》中規(guī)定的設(shè)立、經(jīng)營及風(fēng)險(xiǎn)控制條件對于一般地區(qū)金融機(jī)構(gòu)而言是必須的、合適的,但對于其規(guī)定的中西部、東北等落后貧困地區(qū)來講,《暫行規(guī)定》對農(nóng)村資金互助社(以下簡稱為資金互助社)的有關(guān)規(guī)定是否合適值得探討。2.1缺乏對資金互助社資金籌集、籌資環(huán)境的規(guī)定,兩《暫行規(guī)定》第六十六條規(guī)定,本規(guī)定所稱農(nóng)村地區(qū),……國定貧困縣和省定貧困縣及縣以下地區(qū)。與此同時(shí),《暫行規(guī)定》第九條規(guī)定,設(shè)立農(nóng)村資金互助社應(yīng)符合以下條件:……(三)有符合本規(guī)定要求的注冊資本……;(四)有符合任職資格的理事、經(jīng)理和具備從業(yè)條件的工作人員;(五)有符合要求的營業(yè)場所,安全防范設(shè)施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施……。而在《暫行規(guī)定》所涉及的現(xiàn)實(shí)貧困地區(qū),其經(jīng)濟(jì)和籌備環(huán)境均難以達(dá)到《暫行規(guī)定》的有關(guān)要求。第一,就“在行政村設(shè)立的,注冊資本不低于10萬元人民幣,注冊資本應(yīng)為實(shí)繳資本”來講,目前在貧困縣鄉(xiāng)村一級的范圍內(nèi),農(nóng)民和農(nóng)村小企業(yè),由于受缺乏抵押以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擔(dān)保體系缺失等因素的影響,在籌集資金方面,要其按照《暫行規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定籌集10萬元資金入股,存在一定的難度。第二,就“有符合……工作人員”且“農(nóng)村資金互助社理事、經(jīng)理任職資格需經(jīng)屬地銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)……上崗前應(yīng)通過相應(yīng)的從業(yè)資格考試”來講,雖然目前我國的教育水平有了極大提高,但在廣大老少邊窮地區(qū),能夠達(dá)到這一要求的人員卻少之又少,這對籌建資金互助社又是一個難度不小的考驗(yàn)。第三,就“有符合要求的……其他設(shè)施”來講,經(jīng)調(diào)研,貧困鄉(xiāng)村地區(qū)目前還基本沒有符合《暫行規(guī)定》的符合要求的營業(yè)場所、安全防范設(shè)施和與業(yè)務(wù)有關(guān)的其他設(shè)施,如要建立相關(guān)設(shè)施,經(jīng)匡算,成本一般不會少于50萬元,而這對于貧困鄉(xiāng)村地區(qū)來說,無疑又是一個不小的難題。2.2設(shè)立資金互助合作社,解決資金缺乏項(xiàng)目資金的注入問題《暫行規(guī)定》第二條規(guī)定,農(nóng)村資金互助社是指經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),……社區(qū)互助性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。但同時(shí)第四十五條又規(guī)定,農(nóng)村資金互助社不得向非社員吸收存款、發(fā)放貸款及辦理其他金融業(yè)務(wù)……。這在一定程度上限制了農(nóng)村資金互助社的資金來源,無法滿足鄉(xiāng)村中小企業(yè)較大數(shù)額資金的需求。如果沒有其他資金注入,資金互助社的可持續(xù)發(fā)展將出現(xiàn)困難。同時(shí),這也使資金互助社同其他銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相比,無法享受同等的權(quán)利,把資金互助社的業(yè)務(wù)局限在一個十分狹小的空間內(nèi)。據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn),2006年,某省級貧困縣以本村為地域劃分界限,以互助為原則,創(chuàng)辦了懷仁街合作社、韓廟街合作社和鄭路鎮(zhèn)喬李石村互助合作社等3家農(nóng)民資金互助合作社,入社股金在社員內(nèi)部相互融通并有償使用。其中,鄭路鎮(zhèn)喬李石村互助合作社于2006年5月成立,截至2008年9月末,累計(jì)向社員發(fā)放小額信用貸款26筆,累計(jì)金額13.7萬元,懷仁街合作社、韓廟街合作社因資金規(guī)模過小,貸款業(yè)務(wù)無法有效地滿足社員的大量資金需求,且互助社內(nèi)部管理混亂,業(yè)務(wù)操作欠規(guī)范,致使部分社員提出退社要求,累及兩社于2007年上半年先后倒閉。2.3資本充足程度不同《暫行規(guī)定》第四十六條規(guī)定,農(nóng)村資金互助社應(yīng)審慎經(jīng)營,嚴(yán)格進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理:(一)資本充足率不得低于8%;(二)對單一社員的貸款總額不得超過資本凈額的15%……。而在同一時(shí)期,人民銀行對農(nóng)村信用社資本充足率規(guī)定為不低于4%。相對于農(nóng)村信用社,資金互助社無論在經(jīng)營規(guī)模還是資金規(guī)模上都有著較大差距,屬于弱者,但對兩者的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管來講,卻是實(shí)施低標(biāo)準(zhǔn)優(yōu)惠強(qiáng)者,如果單純?yōu)榱藵M足資本充足率而使農(nóng)村資金互助社原本就有限的資金閑置起來,無法充分發(fā)揮其作用,就違背了建立資金互助社時(shí)“服務(wù)社員,謀求社員共同利益”的宗旨。2.4基層人民檢察院應(yīng)對資金互助社危機(jī)的機(jī)制人民銀行作為我國的中央銀行,履行著金融穩(wěn)定職能,承擔(dān)著最后貸款人的角色,在我國存款保險(xiǎn)制度尚未建立的情況下,一旦資金互助社這一新生事物出現(xiàn)支付危機(jī),基層人民銀行將以何種形式介入并化解相關(guān)問題,在現(xiàn)行《人民銀行法》中均未明確規(guī)定。與此同時(shí),《暫行規(guī)定》在監(jiān)督管理中,也未明確規(guī)定互助社存在違規(guī)經(jīng)營時(shí),應(yīng)接受《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》等法律、法規(guī)的處罰,而僅按《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行處罰,其行政處罰依據(jù)有待商榷。3關(guān)于政治建議3.1創(chuàng)設(shè)資金互助社,發(fā)揮資金融通的作用由于互助社地處貧困地區(qū),有關(guān)部門要考慮實(shí)際情況,酌情降低對注冊資本、營業(yè)場所、機(jī)構(gòu)設(shè)置等的要求,切實(shí)減輕其負(fù)擔(dān),推動首先創(chuàng)建起來的資金互助社,在農(nóng)戶及小企業(yè)借款方面提供方便、快捷、低息的貸款,使其起到扶農(nóng)、惠農(nóng)的模范示范作用;在管理人才要求上不能脫離農(nóng)村實(shí)際,可以考慮適度放寬對管理人員的要求,政府和監(jiān)管部門可通過加大資金和技術(shù)投入,開展對資金互助社成員的培訓(xùn),來提高農(nóng)民對正規(guī)金融的了解程度和管理水平,保障資金互助社的健康發(fā)展。3.2資金互助社風(fēng)險(xiǎn)管理制度一是監(jiān)管部門要根據(jù)實(shí)際情況,因地制宜,根據(jù)各個縣、村的實(shí)際情況設(shè)定經(jīng)營制度,不搞“一刀切”;二是制定符合實(shí)際情況的風(fēng)險(xiǎn)管理制度,根據(jù)資金互助社的規(guī)模及自身狀況合理控制風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí),由于資金互助社是經(jīng)銀監(jiān)會批準(zhǔn)并經(jīng)工商部門注冊登記的合法農(nóng)村金融組織,具有一定的穩(wěn)定性和長期性,監(jiān)管部門除了對其日常經(jīng)營管理進(jìn)行一定的規(guī)范以外,應(yīng)當(dāng)給予其適當(dāng)自主經(jīng)營的權(quán)力,行使其作為合法農(nóng)村金融組織的權(quán)力。3.3民國時(shí)期,發(fā)揮好互助社的作用當(dāng)?shù)卣畱?yīng)做好政策宣傳和對農(nóng)民的培訓(xùn)工作,加強(qiáng)宣傳,消除認(rèn)知誤區(qū),明確資金互助社職能定位,展示其良好的惠農(nóng)品牌,引導(dǎo)農(nóng)民積極加入互助社,參與互助社的投資和建設(shè),同時(shí),應(yīng)免征資金互助社的稅金等相關(guān)費(fèi)用,在管理上給予優(yōu)惠政策,在營業(yè)場所上提供方便,還要在政策咨詢、安全保衛(wèi)等方面提供服務(wù)。另外,還應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)也積極入股,擴(kuò)大資金來源,進(jìn)一步壯大互助社資金實(shí)力。3.4建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制應(yīng)盡快修訂、完善人民銀行法、商業(yè)銀行法。明確規(guī)定資金互助社應(yīng)定期向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行及監(jiān)管部門報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表等,實(shí)施重大事件備案制,使當(dāng)?shù)厝嗣胥y行及監(jiān)管部門可以及時(shí)掌握互助社的動向。同時(shí),也應(yīng)盡快完善《暫行規(guī)定》的有關(guān)條款,根據(jù)貧困地區(qū)實(shí)際情況,相應(yīng)增減有關(guān)規(guī)定,實(shí)施分類監(jiān)管原則,建立監(jiān)管協(xié)作機(jī)制,形成人民銀行