基于政府投資項目的外部效益評價體系構(gòu)建政府投資土地整理項目的外部效益評價

基于政府投資項目的外部效益評價體系構(gòu)建政府投資土地整理項目的外部效益評價

國家投資項目的評估是實施財務(wù)管理的科學(xué)有效性和要求的具體實踐。其評價體系是否科學(xué)完善關(guān)系到評價結(jié)果能否真實反映財政資金的使用績效,為管理和投資決策提供可靠依據(jù)。本研究針對目前項目評審工作中存在的不足,著眼于項目外部效益,通過構(gòu)建項目外部效益評價體系反映政府投資項目的外部效益,以期完善項目評審結(jié)果,全面、科學(xué)地反映項目實施績效。一、外部效益的表現(xiàn)形式1.外部效應(yīng)的經(jīng)濟解釋。在完全競爭市場結(jié)構(gòu)下,邊際社會成本與邊際私人成本相等,邊際社會收益與邊際私人收益相等,因而邊際社會效益與邊際社會成本相等,這是實現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置條件。然而,在現(xiàn)實社會經(jīng)濟運行中,由于市場條件的限制,私人成本及收益在大多數(shù)情況下并不等于社會成本及收益。以土地整理項目為例,土地整理項目的實施使得項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)改良、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模擴大、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)改善、農(nóng)地景觀優(yōu)化,項目區(qū)農(nóng)戶均可從中獲益,但項目本身卻并不完全享有其帶來的收益,這種經(jīng)濟活動對活動以外第三者的經(jīng)濟影響就是典型的外部性問題。2.外部效益的表現(xiàn)形式。項目的外部效益是相對于項目的內(nèi)部效益而言的,項目的內(nèi)部效益是指預(yù)期產(chǎn)生在項目自身范圍內(nèi),與項目投資目標(biāo)直接相關(guān)的成本和效益,這部分的成本效益分析與項目投資決策直接相關(guān)。項目的外部效益則是因項目實施而引起的與項目目標(biāo)沒有直接關(guān)系的成本或效益,屬于項目實施的連帶效益。各種不同類型項目的內(nèi)、外部效益各有區(qū)別,需根據(jù)項目預(yù)設(shè)目標(biāo)和實際情況進行分析。以土地整理項目為例,其內(nèi)部效益是指因土地整理項目實施為投資者帶來的各種收益,如基礎(chǔ)設(shè)施使用收益、耕地承包收益、土地增產(chǎn)收益等。項目的外部效益則是指因項目實施對項目區(qū)社會、環(huán)境、生態(tài)、景觀等方面的影響,具體來說可以將其歸納為三個層面的效益:在宏觀層面上,項目實施有利于促進社會公平,保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展;在中觀層面上,項目實施有利于促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)營制度的創(chuàng)新;在微觀層面上,項目實施有利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)充分利用資源,提高了農(nóng)地使用的經(jīng)濟效益。3.外部效益評價的必要性。目前政府投資項目評審體系的關(guān)注重點集中于財政資金運用的合規(guī)性、合理性以及項目建設(shè)的內(nèi)部質(zhì)量,對項目的外部影響較少涉及,評審報告僅對項目的外部效益進行簡單的描述。雖然項目的外部效益與項目目標(biāo)沒有直接關(guān)系,但是它在很大程度上影響或改變了某些人的福利狀況,因此投資者應(yīng)充分考慮其投資行為所引發(fā)的外部性問題。若項目評審僅關(guān)注項目內(nèi)部質(zhì)量而不考慮項目的外部效益,則評價結(jié)果難以準(zhǔn)確、全面地反映項目的真實效益,因此,有必要構(gòu)建政府投資項目外部效應(yīng)評價體系,通過開展項目外部效益評價,充實項目評審結(jié)論,真實反映項目績效。二、建立內(nèi)部土壤效率評估指標(biāo)體系(一)土地整理環(huán)境評價子系統(tǒng)如上所述,土地整理外部效益包括項目實施對社會、環(huán)境、生態(tài)、景觀等多方面的影響,因此土地整理項目外部效益評價體系應(yīng)包括社會影響評價、生態(tài)影響評價、環(huán)境影響評價、景觀影響評價等幾個子系統(tǒng)。1.社會影響評價。土地整理項目社會影響的評價對象是項目實施所導(dǎo)致的各種社會影響,具體來說,主要包括下面幾方面的評價內(nèi)容:(1)社會公平影響評價。主要用于分析項目實施對項目區(qū)收入公平狀況的影響,具體包括以下兩方面的內(nèi)容:(1)項目的收入分配是否公平;(2)項目實施在多大程度上減輕了貧困現(xiàn)象。(2)社會適應(yīng)性評價。主要分析土地整理項目是否獲得項目所在地政府及群眾的支持,群眾參與項目實施的積極程度。包括以下兩方面內(nèi)容:(1)項目所在地政府對項目實施的態(tài)度;(2)項目區(qū)公眾參與項目活動的態(tài)度。(3)其他社會影響評價。主要用于分析項目實施對項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理機制的影響,評價土地整理項目實施對項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織機構(gòu)及管理機制完善等方面的影響。2.環(huán)境影響評價。土地整理項目的目的在于兼顧人類對農(nóng)產(chǎn)品的需求與資源環(huán)境的改善,使項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建立在良好的環(huán)境基礎(chǔ)之上,使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境保護形成良性循環(huán)。由于存在改良環(huán)境的目標(biāo)導(dǎo)向,因此土地整理項目的實施必然會打破環(huán)境系統(tǒng)原有的狀態(tài)和結(jié)構(gòu),必然會對項目區(qū)各個環(huán)境要素進行重組,這個過程可能會實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo),改善項目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境,但同時也存在違背環(huán)境系統(tǒng)運行規(guī)律、導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境惡化的可能。因此,土地整理環(huán)境評價子系統(tǒng)就是要通過對土地整理項目實施前后項目區(qū)環(huán)境系統(tǒng)的狀態(tài)、結(jié)構(gòu)進行比較評價,確定項目實施對農(nóng)業(yè)環(huán)境的影響程度和方向,其評價對象主要包括土壤、水文、植被等環(huán)境要素。3.生態(tài)影響評價。土地整理項目的實施,會在不同程度上改變農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)的組成因子,而作為對這一改變過程的反饋,農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)必然會對人類的生產(chǎn)條件產(chǎn)生實質(zhì)性影響,這種反饋所導(dǎo)致的影響可能是正面的,但也可能是負(fù)面的。這一反饋過程從投資收益的角度來看,可以理解為土地整理投資既可能帶來正的生態(tài)效益(生態(tài)系統(tǒng)的正向演替),也可能帶來負(fù)的生態(tài)效益(生態(tài)系統(tǒng)逆向演替)。因此,土地整理生態(tài)影響評價就是要根據(jù)農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)的特性,反映生態(tài)系統(tǒng)變化對人類活動的影響,比較分析項目實施前后項目區(qū)水土流失、抗災(zāi)能力和生物多樣性等因素的變化情況。4.景觀影響評價。土地景觀是地球表層最廣闊的景觀類型,是人地互動的直接界面,既具有一般景觀的基本特點,又突出地表現(xiàn)為人類作用的結(jié)果。土地整理項目景觀建設(shè)便是運用生態(tài)學(xué)理論,通過精心設(shè)計、合理規(guī)劃,將方便農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與塑造良好的景觀結(jié)合起來,實現(xiàn)多目標(biāo)的統(tǒng)一,以達到合理配置、充分利用農(nóng)業(yè)資源的目標(biāo)。土地整理景觀影響評價就是針對景觀建設(shè)對景觀美感、景觀生態(tài)的影響,評價土地景觀因土地整理項目實施的改善程度。(二)評價指標(biāo)體系的構(gòu)建根據(jù)土地整理外部效益評價體系內(nèi)涵分析的結(jié)論,土地整理外部效益評價指標(biāo)體系應(yīng)涵蓋社會、生態(tài)、環(huán)境和景觀四方面的內(nèi)容,構(gòu)建過程應(yīng)包括指標(biāo)初選、搭建框架、體系優(yōu)化三個步驟。1.土地整理外部效益評價指標(biāo)初選。為全面反映土地整理外部效益評價體系的科學(xué)內(nèi)涵,本研究針對其四個組成子系統(tǒng)的主要特點及關(guān)注重點,通過收集四個子系統(tǒng)涉及領(lǐng)域的研究成果,對有關(guān)的指標(biāo)進行頻度統(tǒng)計,選擇那些出現(xiàn)頻度較高的指標(biāo)從不同側(cè)面來表征土地整理外部效益的水平。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)土地整理外部效益評價各子系統(tǒng)的內(nèi)在要求,對篩選的指標(biāo)進行整理歸類,剔除存在明顯重復(fù)的指標(biāo),從而構(gòu)建起土地整理外部效益初選評價指標(biāo)庫。2.搭建指標(biāo)體系框架結(jié)構(gòu)。在對土地整理外部效益初選評價指標(biāo)庫進行整理的基礎(chǔ)上,研究設(shè)計評價指標(biāo)體系的框架結(jié)構(gòu)。將指標(biāo)體系分為目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層三個層次。目標(biāo)層為土地整理外部效益水平;準(zhǔn)則層由社會影響、環(huán)境影響、生態(tài)影響、景觀影響四個子系統(tǒng)構(gòu)成;指標(biāo)層在上述四個系統(tǒng)下設(shè)立若干個評價指標(biāo),并由初選評價指標(biāo)庫中反映其內(nèi)涵的具體評價指標(biāo)構(gòu)成。3.指標(biāo)體系的優(yōu)化。根據(jù)數(shù)據(jù)的可得性對搭建的指標(biāo)體系框架進行優(yōu)化,剔除那些受條件限制無法獲取相關(guān)數(shù)據(jù)的指標(biāo),確保最終保留的各項指標(biāo)均可度量,經(jīng)過以上三個步驟建立起土地整理外部效益評價指標(biāo)體系,如表1所示。(三)量化方法的內(nèi)涵為確保合理準(zhǔn)確地量化評價指標(biāo),需要明確評價指標(biāo)的內(nèi)涵并對其量化方法進行必要的界定?？傮w來看,評價指標(biāo)量化的基本思路是:用有項目和無項目條件下的指標(biāo)變化率作為評價指標(biāo)的數(shù)值,各指標(biāo)內(nèi)涵及其測算公式如表2所示:三、評價方法與評價結(jié)果1.項目概況。濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目位于濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)東北部,北至南孫鄉(xiāng),南至雙楊店鎮(zhèn),東與固堤鎮(zhèn)、朱馬村等相接,西至高里二、橋西三等村,涉及小莊子、牟家院、三甲劉等19個行政村。建設(shè)內(nèi)容共4項:一是土地平整工程。整理土地1900.47公頃,新增耕地132.33公頃。二是農(nóng)田水利工程。修建排水斗溝90593米、農(nóng)溝191條56186米、過路管涵63座、過路橋涵7座、進地涵520座、生產(chǎn)橋2座,新打機井173眼,維修機井118眼,配置7.5千瓦潛水泵288臺套,安裝PVC管45588米,建閥門井1628個,安裝預(yù)交費智能排灌裝置288個,新建機井房288座,配電室20座,安裝變壓器20臺,架設(shè)高壓線3300米,埋設(shè)地下電纜77762米。三是田間道路工程。修建現(xiàn)澆混凝土路19956米、沙石路67406米。四是農(nóng)田防護林工程,種植速生楊14.4萬株。2.評價方法選取。土地整理外部效益評價指標(biāo)體系具有定性和定量相結(jié)合的特點,同時評價結(jié)果要求定性分級。針對上述特點,本研究認(rèn)為模糊綜合評價法較為適應(yīng)土地整理外部效益評價的要求。模糊綜合評價法是依據(jù)數(shù)據(jù)及評價專家的意見,綜合各項指標(biāo)的評價結(jié)果,對項目的成功程度做出定性結(jié)論的一種方法。其將模糊集理論引入評價中,以實現(xiàn)對事物的綜合評判,通常在確定定量指標(biāo)隸屬度的基礎(chǔ)上,由若干專家根據(jù)項目自身特點、所處環(huán)境以及國家有關(guān)政策,對定性指標(biāo)進行分析、評分,并判斷各個指標(biāo)在評價中的重要程度,確定相應(yīng)的權(quán)重,然后通過測算求得項目的綜合效益。其運用過程可分解為評價資料收集、確定分級標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)隸屬度、構(gòu)建評價指標(biāo)權(quán)重體系、確定評價準(zhǔn)則評級結(jié)論、獲得項目績效評價結(jié)論等五個步驟。3.評價資料的收集。根據(jù)土地整理項目外部效益評價的內(nèi)容和指標(biāo)體系,采用案卷調(diào)查、實地調(diào)研、問卷調(diào)查等方式,對濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目進行資料收集整理,并根據(jù)評價指標(biāo)測算方法,計算出了定量指標(biāo)的指標(biāo)值,對難以直接量化的指標(biāo),則采用特爾菲法,通過專家打分的方式進行了量化。4.評價分級標(biāo)準(zhǔn)與隸屬度。本研究將土地整理外部效益評價的成功度分為優(yōu)、良、中、差4個等級,綜合考慮同類型土地整理項目實施的外部影響及濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目實施的實際情況,為各指標(biāo)的每個等級制定了標(biāo)準(zhǔn),具體結(jié)果如表1所示。對照制定的指標(biāo)分級標(biāo)準(zhǔn),以與指標(biāo)相關(guān)的評價對象的比重(如各類土地面積比重、各收入等級農(nóng)民數(shù)量比重、持不同意見專家數(shù)量比重)為依據(jù),確定了各指標(biāo)的隸屬度,隸屬度評判結(jié)果如表3所示:5.評價指標(biāo)體系權(quán)重確定。采用層次分析法,計算濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目外部效益評價指標(biāo)體系的權(quán)重值。設(shè)項目目標(biāo)層為第一層,評價指標(biāo)體系準(zhǔn)則層為第二層,指標(biāo)層為第三層。邀請相關(guān)專家對各準(zhǔn)則及各指標(biāo)間的重要性進行判斷,在此基礎(chǔ)上,列出判斷矩陣,通過不斷反饋和調(diào)整,通過一致性檢驗,最終確定了評價指標(biāo)體系的權(quán)重,具體結(jié)果如表3所示。6.評價結(jié)果計算。由表3的指標(biāo)層權(quán)重組成權(quán)重矩陣A,由指標(biāo)績效等級隸屬度組成評價矩陣R,計算各準(zhǔn)則的績效等級B及其特征值。社會影響準(zhǔn)則的評價結(jié)果如下:計算社會影響準(zhǔn)則B社會=的特征值=(1,2,3,4)×(0.297,0.453,0.251,0)=1.956,其中,1、2、3、4分別對應(yīng)指標(biāo)評級的優(yōu)、良、中、差四個等級。采用與社會影響評價相同的測算過程,計算出了其他評價準(zhǔn)則及項目外部效益綜合影響評價結(jié)果。匯總各準(zhǔn)則及項目綜合評價結(jié)果,得出了土地整理項目外部效益評價結(jié)論,具體結(jié)果如表4所示。7.評價結(jié)論分析。根據(jù)計算的綜合模糊集合B綜合分析,濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目外部效益等級中優(yōu)為25.2%,良為43.8%,中為25.3%,差為5.7%。根據(jù)最大隸屬度原則,該項目外部效益等級確定為良。其中,項目的社會影響為良,隸屬度為45.3%;項目的環(huán)境影響為良,隸屬度為45.5%;項目的生態(tài)影響為良,隸屬度為43%;項目的景觀影響為優(yōu),隸屬度為51.6%。總體來看,濰坊市寒亭區(qū)高里鎮(zhèn)土地整理項目的實施取得了正的外部效益,對項目區(qū)的社會、環(huán)境、生態(tài)及景觀等均產(chǎn)生了良好的影響。四、難以對項目外部效益進行