完善預(yù)算支出績效評價體系研究

完善預(yù)算支出績效評價體系研究一、本課題出現(xiàn)的背景及意義

（一）績效管理出現(xiàn)的背景

“績效”最早出現(xiàn)在人力資源管理范疇，但在上世紀(jì)的八十年，面對激烈的經(jīng)濟全球化的挑戰(zhàn)，西方國家在解決日益困難的公共財政及政府信用問題上，實施了以公共服務(wù)和政府責(zé)任為核心理念的政府績效考評改革，取得了良好的效果。隨著政府績效考評制度的深化挖掘，以及預(yù)算管理內(nèi)涵的豐富，管理方法的完善，績效考評更多的與政府財政投入相結(jié)合，一些西方國家的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)向預(yù)算績效考評，把政治學(xué)、管理學(xué)內(nèi)容融入到西方經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)之中，這是預(yù)算管理上的一次飛躍與創(chuàng)新。雖然我國國情在當(dāng)下實施全面的績效預(yù)算管理的條件還不成熟，但從國際上的績效預(yù)算框架不斷創(chuàng)新，以及國內(nèi)在新常態(tài)下績效預(yù)算改革不斷深入的背景下來看，預(yù)算支出績效的評價構(gòu)建的作用至關(guān)重要。可以說，建立成熟的、符合國情的、契合發(fā)展總體目標(biāo)的預(yù)算支出評價體系是當(dāng)前政府財政預(yù)算改革的基本條件和關(guān)鍵內(nèi)容。

（二）研究本課題的重大意義

預(yù)算是政府財政收支平衡、優(yōu)化資源配置、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要“憑證”，推進預(yù)算績效現(xiàn)代化管理，實現(xiàn)預(yù)算與績效一體化，有利于財稅改革的順利實施，有利于資源的硬化約束，有利于構(gòu)建政府績效全鏈條管理，提高我黨治國理政水平。中國的預(yù)算績效管理很大程度上借鑒了西方資本主義社會績效預(yù)算相關(guān)政策及理念，并結(jié)合我國政體、國情，實施預(yù)算績效管理的“本土化”，但是目前我國的預(yù)算績效還沒有完全實現(xiàn)，如完善的監(jiān)控體系、健全的預(yù)算績效管理流程、透明嚴(yán)格的責(zé)任約束管理制度、公平客觀的權(quán)責(zé)管理制度等，因此，我國的預(yù)算績效管理的發(fā)展仍有很長的路，在2022年9月1日，黨中央國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》相關(guān)文件，文件對預(yù)算績效的全面實施做出整體要求及部署。在改革創(chuàng)新階段，相對于整體的預(yù)算績效改革，進一步構(gòu)建并完善預(yù)算支出績效體系更具有現(xiàn)實作用，這也是預(yù)算績效管理“兩大體系”中其中的一部分，它的不斷完善及成熟對于促進全面的財稅改革、預(yù)算制度改革有重大意義[1]。

二、我國不斷推進預(yù)算支出績效評價的必要性

（一）預(yù)算管理深化改革的內(nèi)在需求

隨著我國部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購等“國家賬本”改革的不斷加速、加深，現(xiàn)代化的預(yù)算管理制度框架已基本搭建，政府財政收支改革不斷加快，但與之相悖的是，一套完整、成熟、透明的政府公共財政資源分配、管理、使用、評估機制的缺乏仍是當(dāng)前財稅改革的阻礙。而一套完整的機制，預(yù)算支出績效評價是不可或缺的部分，如國庫管理與政府采購這倆者都和預(yù)算績效存有內(nèi)在關(guān)系。建立國庫單一的賬戶管理是國庫管理的核心要義，在這個賬戶的管理過程中，所有的財政支出都統(tǒng)一管理，財政部門掌握本地區(qū)單位、部門的支出、使用信息，杜絕了“信息孤島”、“虛假克扣”、“挪用截流”等不良情況的出現(xiàn)。而在績效改革之前，各單位各自開有獨立賬戶，自行使用預(yù)算，常出現(xiàn)挪用、造假、浪費的現(xiàn)象，在實施國庫集中支付之后這些現(xiàn)象得到遏制，各級財政部門為單位設(shè)置零余賬戶，所有的資金使用將按照國庫支付管理流程進行，銀行會將支出信息反饋給財政部門，確保了財政資金的使用安全及使用效率。一方面，國庫集中支付由預(yù)算評價實現(xiàn)合理性安排，只有績效評價下的存在合理性、科學(xué)性、適當(dāng)性，各單位的預(yù)算支出才允許批復(fù)，如果僅以“基數(shù)法”進行預(yù)算安排，而不對預(yù)算效果進行跟蹤、評價，各單位的預(yù)算安排與實際效果可能會“陰奉陽違”，出現(xiàn)預(yù)算與支出不相符，財政資金使用效果較差的情況，因此，國庫集中管理改革毫無意義。另一方面，預(yù)算績效評價由國庫集中管理實現(xiàn)各項指標(biāo)的控制，國庫集中支付制度是預(yù)算績效評價的手段，是預(yù)算執(zhí)行的途徑，更是預(yù)算管控的途徑，沒有績效管理的政府采購難以發(fā)揮其政策作用。因此，完善預(yù)算支出績效評價體系是預(yù)算管理深化改革的內(nèi)在需要及內(nèi)在要求[2]。

（二）有效緩解預(yù)算收支矛盾

雖然近年來疫情對我國經(jīng)濟有所影響，但“風(fēng)景這邊獨好”，我國經(jīng)濟規(guī)模正向增長的趨勢勢不可擋，同時，我國的財政收入規(guī)模數(shù)量也逐年提升。雖然政府的“錢袋子”鼓了，但花錢的地方也越來越多，支出壓力巨大，財政收支矛盾突出且長期存在。而政府在面對收支矛盾時，一般會采取兩種方法：一、加稅，我國一直實行減稅、退稅政策，以減少社會負(fù)擔(dān)，加稅的方式不可??；二、發(fā)放國債，這種方式以政府信用為擔(dān)保，社會負(fù)擔(dān)小，一直被采納為主要財政緩和手段。近年來，我國財政一直以赤字運行，雖然財政赤字并不代表著財政情況的絕對好壞，但負(fù)債規(guī)模的增加會不斷積累財政風(fēng)險，財政風(fēng)險在失控時就會產(chǎn)生債務(wù)危機，這就會對社會主義市場經(jīng)濟帶來不良影響，將債務(wù)水平維持在一個可控安全的水平，緩解財政收支矛盾，就必須推進預(yù)算支出績效管理，以實事求是、積極穩(wěn)妥的預(yù)算收入，保證政府預(yù)算的可持續(xù)性，以此打破原有財政投入固有思維，提高財政在經(jīng)濟調(diào)控中的重要作用。

（三）提升財政宏觀調(diào)控的必要手段

當(dāng)前，國際經(jīng)濟形勢并不樂觀，我國的進出口受到國際局勢影響較大，內(nèi)需還很難在短時間內(nèi)完全釋放，經(jīng)濟增長乏力的現(xiàn)象客觀存在，因此，提升財政政策宏觀調(diào)控能力顯得極為關(guān)鍵。例如近年來積極的財政政策就取得了良好的效果，隨著政府的一籃子財政投入，一些重點民生項目的開建，促進了我國經(jīng)濟的增長。但是，政府的財政投入要重視其科學(xué)性、合理性，只有科學(xué)合理的投資才能最大程度地發(fā)揮財政政策的效率，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。預(yù)算績效管理是保證政府財政政策發(fā)揮效能的重要保障，其反應(yīng)原理體現(xiàn)在以下兩點：一、從財政源頭上管控部門預(yù)算，尤其是對部門支出項目的評價，對保證財政資金的有效使用提供有效手段。二、從制度層面上保證資金運作，通過持續(xù)不斷的績效管理改革及完善，形成了成熟的預(yù)算管理主客觀條件，使得財政投資可以進入部門預(yù)算管理程序，實現(xiàn)預(yù)算資金的科學(xué)、高效實用。總之，預(yù)算績效改革的初衷也是側(cè)重于財政支出的績效水平，從而發(fā)揮有限的財政資金在宏觀調(diào)控的作用，為促進社會主義市場經(jīng)濟的有序發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)[3]。

三、當(dāng)前預(yù)算支出績效評價體系存在的問題

（一）法律法規(guī)保障尚不完善

2022年可以看做是預(yù)算績效評價實施元年，中央層面的預(yù)算績效評價于當(dāng)年開始試點，但直到2022年《預(yù)算法》在全國人大會議上重新修訂，在此十余年的時間內(nèi)關(guān)于預(yù)算績效評價相關(guān)的法律法規(guī)基本處于空白，新《預(yù)算法》首次明確績效的核心概念，明確各級績效應(yīng)以平衡、合理為主，應(yīng)以績效評價及績效目標(biāo)為手段進行編制。但以目前的法律法規(guī)來看，十九大以來績效管理工作的指導(dǎo)多以財政部的行為指導(dǎo)、指南、意見為主，與績效評價相關(guān)的法律法規(guī)還缺乏全國性的剛性約束，很難依法依規(guī)對評價目標(biāo)進行明確。全國性的政策性的法律法規(guī)還沒有制定出臺，這就導(dǎo)致各地方財政部門根據(jù)地區(qū)實情相繼制定了預(yù)算支出評價管理辦法，這些辦法往往是預(yù)算績效管理制度的組成部分，沒有其應(yīng)有的重點法規(guī)保障地位，導(dǎo)致了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和原則缺失的情況下，預(yù)算績效的評價工作相對落后，沒有形成足夠的法律權(quán)威及約束氛圍，這也一定程度上影響了地方財政資金的使用科學(xué)性、合理性[4]。

（二）預(yù)算支出評價體系存在漏洞

1.績效目標(biāo)管理制度不健全

績效目標(biāo)管理體系的不健全的原因還在于缺乏完善的法律法規(guī)體系作為支撐，績效目標(biāo)管理的各單位、各流程、各要求及結(jié)果運用不能以制度化、法律化的形式明確，績效目標(biāo)的對象也應(yīng)考慮部門職能的客觀需求及項目任務(wù)的契合度，同時各行業(yè)的共性指標(biāo)也沒有明確。預(yù)算支出績效目標(biāo)的制定要把定量做為側(cè)重點，定性做為支撐點，以便量化績效管理的實施效果。然后，績效目標(biāo)管理的內(nèi)容還不夠明確，對于績效目標(biāo)的管理對象、目標(biāo)原則、程序流程的認(rèn)識、掌握度不夠。

2.績效指標(biāo)設(shè)定不夠科學(xué)

科學(xué)的績效指標(biāo)的設(shè)定標(biāo)志著評價過程及結(jié)果運用有了合理的標(biāo)準(zhǔn)，這是體系構(gòu)建的銜接點，也是體系構(gòu)成的難點，國情不同，我們很難在指標(biāo)的具體設(shè)定上借鑒他國經(jīng)驗。政府支出預(yù)算績效指標(biāo)的構(gòu)成是十分復(fù)雜的，政府的支持不僅要考慮市場經(jīng)濟的引導(dǎo)，更重要的還要有社會效益及公民利益的需求，一些政府資金要進入市場調(diào)節(jié)不到的領(lǐng)域，或是一些重大基建項目、民生保障項目，例如我國花巨資在西南、西北地區(qū)建造的高鐵，這些高鐵線路短期看是政府資金失效的，但極大盤活了沿線經(jīng)濟，長期看又是十分必要的，所以，對政府支出的績效指標(biāo)設(shè)定還是有一定難度的。

3.績效監(jiān)督的硬化效果不明顯

績效監(jiān)督主要是在事中階段，加強防范、控制意識，在事中對評價對象加壓，才能實現(xiàn)政府支出的部門職責(zé)限界，促進財政工作的正向發(fā)展。但在實踐中，事中監(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮相應(yīng)作用，主要原因包括：一是缺少法律依據(jù)，在監(jiān)督主體、資金審計、責(zé)任追查的問題沒有理清頭緒。二是缺少監(jiān)督經(jīng)驗，我國績效監(jiān)督開展的年頭不足十年，績效監(jiān)督的理論及實踐沒有形成體系，還處于借鑒及摸索階段，一些部門還存有原來的“老好人”思想，監(jiān)督力度不足，監(jiān)督方法不足的現(xiàn)象還存在于地方政府。

（三）體系化配套措施不完善

預(yù)算績效管理改革應(yīng)內(nèi)在依托于整套體系化的配套措施，配套措施跟不上就容易造成主要工作的滯后。一是部門權(quán)責(zé)還未發(fā)生改變?，F(xiàn)行政府會計制度還主要以收付實現(xiàn)制為主，受到改革成本、思維局限的影響，政府部門的權(quán)責(zé)發(fā)生制主要在一些試點地區(qū)進行可控性改革實驗，政府的資金運用目前還不能全面分析，成本的評價及準(zhǔn)確計量水平仍有待提高。二是中期預(yù)算框架的未完善。中期預(yù)算的編制往往關(guān)系到今后數(shù)年的財政計劃，有利于財政資源在更長時間段內(nèi)的評價，為政府的中長期財政戰(zhàn)略有積極意義。而目前中期預(yù)算的編制還缺乏法律形式的明確，預(yù)算編制與政府規(guī)劃產(chǎn)生脫節(jié)。三是剛性的績效問責(zé)覆蓋不全面。績效問責(zé)是績效管理的“保險”，但我國績效問責(zé)的缺乏強度，政府的各部門浪費預(yù)算的現(xiàn)象屢見不鮮，但因缺乏透明的問責(zé)機制，民眾對績效概念了解不多，剛性的約束還難以覆蓋到績效管理全過程，導(dǎo)致了我國績效管理改革有所乏力[5]。

四、全面推進預(yù)算績效管理的建議

（一）完善預(yù)算支出績效評估的建議

1.積極推進事前績效評估

目前，預(yù)算支出績效評價還是側(cè)重于事后評價，在評價過程中即使發(fā)現(xiàn)問題，也因為事后結(jié)果而很難糾正，只能挽回部分損失。積極推進事前績效評價就是從源頭加強資金管理，從計劃編制階段就適當(dāng)加以評估，以減少政府資金投入后的損失，把有限的政府政策資金用在“刀刃”上。目前，我國在部分省市進行了事前績效評估實驗，比如，北京財政局在2022年就已經(jīng)開始的事前績效評估探索，把預(yù)算績效由“錦上添花”轉(zhuǎn)為“雪中送炭”，把“花錢”能夠辦成什么事擺在項目撥款之前，決定每一分錢花的值不值當(dāng)。由人大代表、政協(xié)委員、社科聯(lián)專家及第三方機構(gòu)對項目進行質(zhì)詢，全面評估項目的可實施性、風(fēng)險的可控性、項目預(yù)算的與績效目標(biāo)的契合性，子項目的制度管理合理性，最終形成細(xì)化方案，財政局再根據(jù)評估結(jié)果“該核減核減”，沒必要的錢一分不花。我國可以在總結(jié)地方經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，不斷對事前績效評估范圍擴大，將事前評價作為一種制度科學(xué)、合理地管控預(yù)算。

2.強化事后預(yù)算績效評價

目前，事后評價還是預(yù)算支出績效評價的主要方法，這種模式雖然可以發(fā)現(xiàn)問題，挽回部分損失，但難以及時整改，糾錯，但作為預(yù)算績效評價的初始模式，我國在近20年的摸索實踐過程中，結(jié)合著我國國情及政府機構(gòu)、職能的深化改革，也積累了較多的有益經(jīng)驗及方法。強化事后評價要注意兩方面的工作：一明確評價主體。對績效評價主體的完善以及職責(zé)的明確是事后評價工作開展的先決條件，尤其是進入“十四五”以來，在確立財政、審計部門的評價主體之后，還應(yīng)吸引其他力量進行監(jiān)督，包括社會事務(wù)所、咨詢所、評估所等第三方社會力量，以及人大、政協(xié)、社科聯(lián)、高校等中間政治力量。二擴展績效評價方法?！耙远繛橹鳎ㄐ詾檩o”、“內(nèi)外結(jié)合”、“互為補充”的評價方法簡單有效，但已經(jīng)不能滿足日益復(fù)雜的財政收支形勢，一些先進的評價方法也應(yīng)及時引入其中，如配比比較法、因素排序法、強制分布法等，這些方法豐富了預(yù)算績效評價手段，以圖表、數(shù)列、趨勢分析的形式起到了直觀的評價實踐效果。

3.提高績效評價結(jié)果應(yīng)用層次

績效評估結(jié)果實際上是規(guī)范行為、激勵行政的正向依據(jù)，而不是考核、監(jiān)督、制裁的消極憑證，在我國一些地區(qū)績效評價結(jié)果的應(yīng)用陷入被動，它的承上啟下，它的事后依據(jù)，它的動態(tài)構(gòu)成，無法在部門人事、權(quán)責(zé)、聯(lián)系方面發(fā)揮重要作用。在績效評價的過程中，雖然在我國形成了一定的結(jié)果應(yīng)用模式，但部門間權(quán)責(zé)劃分不明，人事不清，信息隔離的制度約束，績效評價結(jié)果的效能難以顯現(xiàn)，其中的公開與應(yīng)用應(yīng)從預(yù)算資金入手，加強預(yù)算評價結(jié)果在預(yù)算資金的安排力度，凸顯評價結(jié)果在年度預(yù)算資金計劃編制方面的導(dǎo)向性，要與部門人事聯(lián)系起來，不能“只軟不硬”，要把行政問責(zé)的權(quán)利給予大眾，避免預(yù)算編制與實際效果“兩條路”。需要明確的是，我國的社會主義基本制度牢不可破，人民利益至上的基本要求不可破，簡單量化不能作為預(yù)算調(diào)整的主要依據(jù)，要把眼光放到經(jīng)濟的宏觀形式上、民生事業(yè)的建設(shè)上、長期發(fā)展的規(guī)劃上，以多角度、多方向、多行業(yè)角度的方式豐富績效評價，保證政府資金的產(chǎn)出收益最大化。從這個角度來說，預(yù)算評價還應(yīng)有識別、判斷、分配能力，通過結(jié)果分析及時將財政資金分配到更為急迫、更為重要的項目上去。

（二）推進預(yù)算績效管理改革的路徑選擇

1.立足于全面的財政觀掌握預(yù)算績效效益

財政支出涉及的部門多、領(lǐng)域多、面積多，科學(xué)直觀反映支出績效存在相當(dāng)?shù)碾y度，比如一些投資規(guī)模較大的項目，投資可能持續(xù)數(shù)年，項目支出效益顯現(xiàn)時間長，當(dāng)財年很難做出評價。還有一些生態(tài)保護、民生改善項目，直接的經(jīng)濟效益并不明顯，但存在的社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)發(fā)展效益難以定量評價。因此，在預(yù)算支出績效評價的全面推進過程中，如何全面、正確、精準(zhǔn)地衡量績效目標(biāo)一直是困擾績效改革的重難點，如編制事中評價計劃、效益外溢范圍、事后評價效果都應(yīng)統(tǒng)籌考慮，不斷完善管理制度，轉(zhuǎn)變管理視角，并以數(shù)字說話，打造數(shù)字財政。在市場經(jīng)濟活動中，一切都以經(jīng)濟利益為核心，講究效益及資本效率，而政府的績效管理就如同企業(yè)一樣，財政支出的效益水平同樣要進行成本/收益分析，但是，績效評價需要在財政大政策、大方向范疇基礎(chǔ)作為基本前提考量，以