新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共服務(wù)多元化供給

新公共管理運(yùn)動(dòng)與公共服務(wù)多元化供給

目前，中國(guó)正處于建設(shè)公共服務(wù)政府的過程中，公共服務(wù)的提供是政府治理領(lǐng)域的核心內(nèi)容。到2020年我國(guó)要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,加強(qiáng)公共服務(wù)供給就成為完善公共服務(wù)體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在我國(guó)政府能力不足的情況下,允許和鼓勵(lì)私人部門、社會(huì)組織參與公共服務(wù)的供給,滿足公眾不斷增大的公共需求,形成公共服務(wù)多元化供給模式便成為我國(guó)政府的必然選擇。一、資源整合與合作分工不清以及法律共同導(dǎo)致的困境從全球行政改革的基本趨勢(shì)判斷,公共服務(wù)供給主體的多元化已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。政府、私人部門與第三部門之間的資源整合與合作分工,打破了產(chǎn)品供給的單一集權(quán)格局,形成競(jìng)爭(zhēng)的多元權(quán)力中心,意味著在同一運(yùn)作體制中,具有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系而彼此間又相互獨(dú)立的權(quán)力中心,利用新機(jī)制從事合作性活動(dòng),解決彼此間存在的沖突,從而擺脫了公共產(chǎn)品單純由政府提供而導(dǎo)致不足的困境。(一)非競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)公共產(chǎn)品供給的“政府失靈”由于大量的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有非競(jìng)爭(zhēng)和非排他的特性,所以市場(chǎng)無法有效提供。政府組織由于其代表利益的公共性且具有凌駕于社會(huì)之上的權(quán)威性,在提供這類產(chǎn)品和服務(wù)的過程中具有先天的優(yōu)勢(shì),所以政府必然是這類公共服務(wù)的直接供給者。但是,實(shí)踐和理論也證明,政府作為一個(gè)非競(jìng)爭(zhēng)性的公共選擇主體,其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量可能與社會(huì)公共需要不一致。既可能供給不足而無法滿足社會(huì)需求,也可能因供給數(shù)量過多導(dǎo)致過高的預(yù)算支出,還可能因缺少約束導(dǎo)致供給成本超過實(shí)際所需成本而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)等等,即出現(xiàn)“政府失靈”。事實(shí)證明,這種失靈是不可避免的。因此在實(shí)踐中,政府的重心只是在于為社會(huì)成員提供“基本公共服務(wù)”。(二)公共服務(wù)的社會(huì)化私營(yíng)組織是以營(yíng)利為目的的市場(chǎng)主體,強(qiáng)調(diào)利用市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)配置公共資源并評(píng)估公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率。“政府和市場(chǎng)各有其功能優(yōu)勢(shì)和功能劣勢(shì),這是在政府權(quán)威與市場(chǎng)交換互動(dòng)歷史過程中顯現(xiàn)出來的不爭(zhēng)事實(shí)。”與政府機(jī)構(gòu)相比,為獲取更多的利潤(rùn),私營(yíng)企業(yè)往往具有管理成本低、工作效率高、運(yùn)營(yíng)靈活、營(yíng)銷活躍等優(yōu)勢(shì)。公共物品因非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性而常導(dǎo)致搭便車行為的發(fā)生,利用私營(yíng)組織提供公共服務(wù)實(shí)質(zhì)上是將公共物品的產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化、私有化。通過公共物品產(chǎn)權(quán)私有化明確公共物品產(chǎn)權(quán),從而解決搭便車問題。同時(shí),在公共服務(wù)的供給中引入私營(yíng)組織也有利于打破行政壟斷,優(yōu)化資源配置。但是“市場(chǎng)失靈”的客觀存在表明,由于市場(chǎng)的外部性、自然壟斷性、不確定性、不完全競(jìng)爭(zhēng)性和排他性、收入分配不公性、信息不完全性的存在,私營(yíng)企業(yè)趨利而動(dòng)。如果服務(wù)完全由私營(yíng)組織提供,就有可能出現(xiàn)拒絕提供或服務(wù)壟斷,出現(xiàn)公共產(chǎn)品提供不足或產(chǎn)品過剩等問題,出現(xiàn)忽略政府自身價(jià)值,忽略政府的公平、效率與責(zé)任等多樣化政治目標(biāo),低估市場(chǎng)機(jī)制引入的成本與潛在風(fēng)險(xiǎn)等問題。因此私人部門供給的公共服務(wù)是有限的。私人部門提供公共服務(wù)的有效范圍只能是部分“準(zhǔn)公共物品”和服務(wù)。(三)第三部門的作用第三部門是作為公共服務(wù)供給主體的公共部門與私營(yíng)部門之外的第三種主要供給力量。按照美國(guó)霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織比較研究中心的界定,同時(shí)具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性的組織都應(yīng)歸屬于第三部門。1在我國(guó),各種人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、各種行業(yè)協(xié)會(huì)和群眾性自治組織都屬于第三部門。由于第三部門具有彌補(bǔ)公共服務(wù)供給時(shí)存在的“政府失靈”與“市場(chǎng)失靈”而導(dǎo)致的供給空白的優(yōu)勢(shì),所以第三部門日益受到人們的重視。然而,雖然第三部門在一定程度上能緩解公共服務(wù)供給的空白,但目前我國(guó)第三部門發(fā)展還很不充分,自身組織建設(shè)和能力建設(shè)均不完善,存在著公益不足、操作不規(guī)范、獨(dú)立性欠缺等問題,使得第三部門在公共服務(wù)供給中發(fā)揮的作用依然有限。實(shí)踐證明,政府、私人部門和第三部門在公共服務(wù)供給中扮演著不同的角色,發(fā)揮著不同的作用。因此,要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給,提升公共服務(wù)供給的效率、效益和質(zhì)量,就需要三者緊密合作,在公共服務(wù)領(lǐng)域建立起一種有效的協(xié)調(diào)機(jī)制,在三者不斷的合作與競(jìng)爭(zhēng)中努力尋求多元權(quán)力的均衡點(diǎn),形成公共服務(wù)供給的多中心體制及互補(bǔ)機(jī)制。二、中國(guó)公共公共服務(wù)的壓力和機(jī)制不足目前,我國(guó)公共服務(wù)供給機(jī)制還不健全,公共服務(wù)多元治理程度較低,公共服務(wù)的質(zhì)量水平還有待于提高。(一)公共服務(wù)不斷擴(kuò)大,政府供給能力下降在社會(huì)轉(zhuǎn)型期間,我國(guó)社會(huì)公共服務(wù)需求激增。首先,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立并逐步完善,使我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“全能型”“單位制”的社會(huì)組織管理體制面臨解體。許多原來由企業(yè)和社會(huì)各單位自行管理的社會(huì)公共服務(wù)如廠辦學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園等被剝離出來由相關(guān)政府部門管理。其次,由于中國(guó)是后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家,中國(guó)不但要在較短的時(shí)間內(nèi)完成工業(yè)化和城市化等西方式任務(wù),還必須同時(shí)關(guān)注后工業(yè)社會(huì)面臨的后現(xiàn)代化的種種任務(wù)。再次,隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展、人民生活水平的迅速提高和城市人口的成倍增長(zhǎng),人們對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求也越來越多,并趨于多樣化和個(gè)性化。為滿足這些復(fù)雜多樣的需求,就必須努力提高我國(guó)政府公共服務(wù)管理水平。隨著經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展和社會(huì)分工程度的不斷提高,公共服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大,財(cái)政供給能力不能滿足需求的壓力不僅是在西方國(guó)家,也是處在轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)政府所面臨的難題。公共服務(wù)不斷擴(kuò)大與政府供給能力不斷下降的雙重壓力,客觀上使政府難以維持對(duì)公共服務(wù)大包大攬的局面。國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展單靠政府有限的財(cái)力是難以支撐的,需要政府與社會(huì)各種力量的合作。這就對(duì)政府公共服務(wù)管理方式提出了挑戰(zhàn),政府公共服務(wù)管理方式必須進(jìn)行相應(yīng)的改變,才能跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步。(二)公共服務(wù)供給的“錯(cuò)位”所謂公共服務(wù)供給的“缺位”主要是指公共服務(wù)供給職能沒有很好地發(fā)揮,應(yīng)該提供的公共服務(wù)沒有到位。公共服務(wù)供給的“越位”主要是指政府干了企業(yè)和市場(chǎng)能干的事,政府不僅是裁判員,也是運(yùn)動(dòng)員。表現(xiàn)在各級(jí)政府仍然習(xí)慣于用行政辦法代替市場(chǎng),直接干預(yù)企業(yè)決策,政府大量投資于一些競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)業(yè)和商業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),并利用行政壟斷阻止民間資本的進(jìn)入。公共服務(wù)供給的“錯(cuò)位”則是政府和企業(yè)、市場(chǎng)分工不清,行使了不應(yīng)由自身行使的職能。公共服務(wù)供給的缺位、越位和錯(cuò)位并存,一方面表現(xiàn)在政府、企業(yè)和社會(huì)力量三種供給主體間的分工不明確,在有經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的領(lǐng)域,三種主體都爭(zhēng)相供給、過度供給,而在回報(bào)緩慢甚至無利可圖的領(lǐng)域,則明顯供給不足;另一方面表現(xiàn)在各級(jí)政府間的公共服務(wù)供給職責(zé)界定不清,事權(quán)長(zhǎng)期層層下移,財(cái)權(quán)過于集中在中央,地方與中央的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等,從而影響了公共服務(wù)的有效穩(wěn)定供給。(三)中介組織自身存在著一定的障礙目前,社會(huì)中介組織成長(zhǎng)中存在的不成熟的種種問題卻牽制著政府公共服務(wù)多元化治理改革,其中最為突出的有兩點(diǎn):一是社會(huì)中介組織社會(huì)化程度低,官辦色彩濃厚。許多中介組織從經(jīng)費(fèi)和組織管理上依附于政府機(jī)關(guān),“政府與中介組織不分”的現(xiàn)象使政府的職能難以轉(zhuǎn)變,行政部門往往通過行政權(quán)力強(qiáng)制系統(tǒng)所屬的中介,對(duì)某些中介服務(wù)如會(huì)計(jì)、審計(jì)、驗(yàn)資、評(píng)估、查帳等進(jìn)行壟斷。據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì),各省市的會(huì)計(jì)師事務(wù)所、審計(jì)師事務(wù)所的業(yè)務(wù)量的60%-80%,是以行政手段或以行政機(jī)關(guān)的影響承攬的。這極大地妨礙了中介組織的獨(dú)立性、公正性,妨礙了公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成,也妨礙了政府自身職能的真正剝離和治理模式的轉(zhuǎn)變;2二是社會(huì)中介組織缺乏自我約束、自我管理機(jī)制。目前,中介服務(wù)行為不規(guī)范,導(dǎo)致違法違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,會(huì)計(jì)、法律、仲裁等高級(jí)專門人才短缺,影響了中介組織的服務(wù)質(zhì)量,破壞了其在公眾心目中的形象和在事務(wù)管理中的地位,并使其成為了整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的重要對(duì)象。信任度的降低使公眾仍習(xí)慣性地沿襲過去“找政府”的做法,對(duì)政府仍舊保持著強(qiáng)烈的依賴性。政府在中介組織難以擔(dān)當(dāng)重任的情況下,只好再承擔(dān)起一些管不好、管不了,也不應(yīng)管的事。因此,當(dāng)前的緊迫任務(wù)是加大對(duì)社會(huì)中介組織的脫鉤改制力度,健全監(jiān)督管制制度,制定相應(yīng)的政策法規(guī),明確法律責(zé)任,促使其規(guī)范發(fā)展;同時(shí),通過職業(yè)道德教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn),培養(yǎng)具有較高經(jīng)營(yíng)管理水平和職業(yè)素質(zhì)的中介隊(duì)伍,重新對(duì)中介組織進(jìn)行能力構(gòu)建。其意義已經(jīng)超越了對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行改造和重建的單純目的,從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,它是增強(qiáng)社會(huì)發(fā)育成熟度和組織化水平,從根本上實(shí)現(xiàn)政社分開、政企分開,創(chuàng)新政府公共管理體制,提高社會(huì)治理能力的基礎(chǔ)性工程。另外,政府長(zhǎng)期管理公共服務(wù),不利于增強(qiáng)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力。國(guó)際上許多國(guó)家的公共服務(wù)都是由私人企業(yè)經(jīng)營(yíng)的,如美國(guó)的航空客貨運(yùn)、德國(guó)的電信業(yè)、日本的郵政業(yè),這些國(guó)際企業(yè)由于長(zhǎng)期參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),已經(jīng)具備了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與競(jìng)爭(zhēng)能力。我國(guó)加入WTO后,這些國(guó)際企業(yè)必然會(huì)沖擊國(guó)內(nèi)相關(guān)行業(yè)的市場(chǎng),如果公共服務(wù)行業(yè)長(zhǎng)期處于政府的控制之下,必然缺乏對(duì)市場(chǎng)的應(yīng)激能力和競(jìng)爭(zhēng)能力,反而會(huì)被國(guó)際企業(yè)擠垮,造成外國(guó)企業(yè)壟斷國(guó)內(nèi)公共服務(wù)行業(yè)的不利局面。(四)強(qiáng)化監(jiān)管的體系和機(jī)制我國(guó)目前的公共服務(wù)供給領(lǐng)域中的監(jiān)管制度還很不完善,政府職能不清晰,管理權(quán)限不明確,監(jiān)管的體系和機(jī)制不健全,一些政府部門將公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化作為一種推卸責(zé)任、甩掉包袱的方法,疏于管理和監(jiān)督。而隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)和公共服務(wù)領(lǐng)域的逐漸開放,多種公共服務(wù)的供給主體開始并存,客觀上又對(duì)公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制提出了更高的要求。三、建立多樣化的公共服務(wù)協(xié)調(diào)機(jī)制的基本思路(一)政府角色的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換所謂“一主多元”,就是形成以政府為主導(dǎo),私人部門和第三部門廣泛參與的多種方式并存的公共服務(wù)供給格局。具體來說,該模式的基本理念在于:一方面,單一地依靠政府或市場(chǎng)均不是公共服務(wù)供給的有效解困之道。另一方面,政府繼續(xù)“壟斷”公共服務(wù)產(chǎn)品的供給既是不明智的也是不現(xiàn)實(shí)的。因此,將公共服務(wù)的供給權(quán)限與責(zé)任適度地移交給私人部門與第三部門,構(gòu)筑競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制,形成一種政府主導(dǎo)型的多元組織供給的局面,進(jìn)而有效提升公共產(chǎn)品供給的質(zhì)量、效益與效能。1.“一主多元”型的公共服務(wù)供給模式要得以有效推展,需要科學(xué)定位政府角色。政府作為公共服務(wù)的主導(dǎo)者,第一責(zé)任是保障社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的基本需求以及保證基本公共服務(wù)的供給。但是、在當(dāng)代社會(huì)中,社會(huì)的復(fù)雜性和公共事務(wù)所涵蓋范圍的廣泛性使得政府沒有能力也沒有必要包攬一切公共服務(wù)。公共服務(wù)的供給應(yīng)該從政府壟斷轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、私人部門和第三部門共同承擔(dān)的多中心供給結(jié)構(gòu)。在這個(gè)轉(zhuǎn)變的過程中,政府應(yīng)該清晰地界定自己的職責(zé),在公共服務(wù)中動(dòng)態(tài)地扮演安排者、生產(chǎn)者以及培育者、監(jiān)督協(xié)調(diào)者等多重角色。首先,政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)的安排者,這也是政府主導(dǎo)公共服務(wù)的具體體現(xiàn)。雖然管理主義認(rèn)為“政府不是公共服務(wù)的唯一供給主體”,但這并不意味著政府責(zé)任的推脫或削弱。政府不僅要保障基本公共服務(wù)的供給,保障全社會(huì)成員享受到基本的無差別的公共服務(wù),而且更重要的責(zé)任在于對(duì)社會(huì)公共服務(wù)作出安排,組織和調(diào)動(dòng)一切社會(huì)力量完善公共服務(wù)供給,滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。事實(shí)上,由于并非所有的公共服務(wù)都可以進(jìn)行市場(chǎng)化的改革,政府首先就需要確定哪些公共服務(wù)可以交給市場(chǎng)或者第三部門競(jìng)爭(zhēng)性供給,哪些只能由政府自身壟斷供給。在“一主多元”的公共服務(wù)供給模式中,政府可以通過與私營(yíng)企業(yè)、第三部門簽訂公共服務(wù)生產(chǎn)合同的方式,由私營(yíng)部門或第三部門來生產(chǎn)公共服務(wù),政府則作為一個(gè)安排者的角色付費(fèi)購(gòu)買服務(wù)。其次,政府應(yīng)當(dāng)是基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者。對(duì)基本公共服務(wù),政府不僅需要作出安排,而且需要直接進(jìn)行生產(chǎn)。政府作為基本公共服務(wù)的生產(chǎn)者是指政府直接提供基本公共服務(wù),滿足全體社會(huì)成員的基本公共需求。此時(shí),政府同時(shí)扮演著安排者和生產(chǎn)者的雙重角色。它包括政府服務(wù)、政府出售和政府間協(xié)議三種行為方式。政府服務(wù)即由政府直接向公眾提供公共服務(wù)。在政府壟斷型公共服務(wù)供給模式下,這幾乎是唯一的供給方式。政府出售公共服務(wù),公眾從政府那里直接購(gòu)買公共服務(wù)。但是,在“一主多元”的公共服務(wù)供給模式下,政府作為生產(chǎn)者的角色將相應(yīng)弱化。然而,這一動(dòng)向要受制于我國(guó)私營(yíng)部門與第三部門成長(zhǎng)的速度,以及它們的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給能力。第三,政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)多元主體的培育者。在“一主多元”型公共服務(wù)供給模式下,私人部門和第三部門是重要的供給主體。私人部門和第三部門的發(fā)展?fàn)顩r和成長(zhǎng)速度直接影響著公共服務(wù)多元化供給的有效性。但是,由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善,第三部門的發(fā)育程度也不是很成熟。正是市場(chǎng)、第三部門和公民的不成熟決定了政府還要扮演培育者的角色,要為私人部門和第三部門的發(fā)展?fàn)I造良好的競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展環(huán)境,積極培育和促進(jìn)私人部門尤其是第三部門的發(fā)展,使它們具備足夠的能力來承擔(dān)部分公共服務(wù)的供給職能。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨成熟,隨著我國(guó)第三部門的不斷發(fā)展壯大,隨著我國(guó)公民素質(zhì)的不斷提高,政府就可以逐漸從集體物品生產(chǎn)中解脫出來,從而較少地扮演服務(wù)生產(chǎn)者的角色,較多地扮演服務(wù)安排者和指導(dǎo)者的角色,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府角色的動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)換。第四,政府還應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)的監(jiān)督者。在“一主多元”型公共服務(wù)供給模式下,多元主體的參與和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入打破了政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率,但同時(shí)又必須要警惕私人部門的壟斷,以及防范第三部門滋生腐敗等問題,這就需要充分發(fā)揮政府的監(jiān)督作用。政府在公共服務(wù)供給中掌握著信息和權(quán)威的優(yōu)勢(shì),政府既要為私人部門和第三部門競(jìng)爭(zhēng)性供給公共服務(wù)創(chuàng)造一個(gè)公平、透明的環(huán)境,也要監(jiān)督它們提供的公共服務(wù)在價(jià)格、質(zhì)量等各方面是否符合要求,在公共服務(wù)的供給中是否實(shí)現(xiàn)了效率與公平的完美結(jié)合等等。2.引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,激勵(lì)私人部門提供優(yōu)質(zhì)高效和多樣化的公共服務(wù),提高公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量。私人部門與政府的明顯區(qū)別在于,私人部門有適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)的組織結(jié)構(gòu)和激勵(lì)機(jī)制,能夠在競(jìng)爭(zhēng)中高效率利用資源。在公共服務(wù)中,政府不僅應(yīng)該引入私人部門的一些有效的管理機(jī)制和技術(shù)方法來提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,而且更應(yīng)該采取恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)化的激勵(lì)機(jī)制(比如采取合同出租、政府采購(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)、政府資助或參股等方式)引導(dǎo)私人部門直接參與公共服務(wù),并與私人部門建立合作與伙伴關(guān)系。在與私人部門的合作中,政府應(yīng)該積極利用并合理引導(dǎo)私人部門追求利潤(rùn)的動(dòng)機(jī),促使其在利潤(rùn)和更好的公共服務(wù)之間取得“雙贏”。同時(shí),政府還應(yīng)該盡量降低私人部門進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的門檻,使更多的私人部門愿意加入到公共服務(wù)中來,以緩解政府的財(cái)政壓力并擴(kuò)張公共服務(wù)供給規(guī)模。此外,政府還應(yīng)該通過各種財(cái)政政策,激勵(lì)私人部門提供多樣化的公共服務(wù),提高公共服務(wù)的針對(duì)性和多樣性,擴(kuò)大服務(wù)的覆蓋范圍,滿足社會(huì)多元化的公共需求。3.要大力培育社會(huì)自治力量,發(fā)揮第三部門優(yōu)勢(shì),彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的不足。公共服務(wù)供給協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量的參與,強(qiáng)調(diào)政府公共管理職能向社會(huì)組織的轉(zhuǎn)移,從而促進(jìn)政府與社會(huì)之間關(guān)系的改善。第三部門不以營(yíng)利為目的,而是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益為宗旨,且第三部門結(jié)構(gòu)靈活,能夠克服政府官僚體制下的種種弊病,這就決定了它在公共服務(wù)中的先天優(yōu)勢(shì)。第三部門的公益性宗旨尤其體現(xiàn)在對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷上,使它能夠彌補(bǔ)政府對(duì)弱勢(shì)群體需求回應(yīng)不足的缺陷,有利于促進(jìn)社會(huì)公平。而且,第三部門往往是基于某種特定的社會(huì)需求而產(chǎn)生的,具有貼近公民的優(yōu)勢(shì),從而能夠滿足不同群體的要求。我國(guó)第三部門的發(fā)展起步較西方發(fā)達(dá)國(guó)家要晚一些,但隨著中國(guó)加入WTO,經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和全球化客觀上也要求一個(gè)“強(qiáng)社會(huì)”的出現(xiàn)。因此,政府需要把過去包攬的事務(wù)還給社會(huì),培育社會(huì)的自治能力。首先,政府必須積極培育各種民間社團(tuán),即積極培育各種帶有自治性、自主性的社會(huì)組織。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,各種社會(huì)組織不是附屬于政府的準(zhǔn)政府組織,而應(yīng)該獨(dú)立于政府行政控制之外的市場(chǎng)主體,這些獨(dú)立自治的社會(huì)組織將承擔(dān)起多樣的治理責(zé)任。沒有獨(dú)立自治的社會(huì)組織,必將導(dǎo)致社會(huì)失去活力、效率低下,爭(zhēng)取社會(huì)組織的相對(duì)獨(dú)立性和自主地位,就成為調(diào)整政府與社會(huì)關(guān)系的首要目標(biāo)。因此,政府需要大力培養(yǎng)社會(huì)力量,建立各種社會(huì)中介組織;政府要逐步剝離各種社會(huì)組織的政治職能和行政職能;要落實(shí)各種社會(huì)組織的經(jīng)營(yíng)和管理自主權(quán),確保各種社會(huì)組織在法律范圍內(nèi)享有較為廣闊的自主活動(dòng)領(lǐng)域;要促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展。其次,政府應(yīng)樹立平等觀念。政府也是社會(huì)中的一個(gè)組織,應(yīng)該注重與其它社會(huì)主體的協(xié)同合作。政府不應(yīng)該是一幅高高在上的統(tǒng)治者的模樣,也不是新公共管理所說的掌舵者的架勢(shì),而應(yīng)該是各主體間的一種催化劑和粘合劑,起到促進(jìn)各主體間協(xié)同合作的作用。(二)社會(huì)組織制度設(shè)計(jì)政府、私人部門與第三部門在公共服務(wù)中各具優(yōu)勢(shì),能否實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給關(guān)鍵還在于是否具有制度或正式程序的保障,以確保各類主體在公共服務(wù)中的行動(dòng)得到協(xié)調(diào),優(yōu)勢(shì)得到發(fā)揮,功能得到耦合。為此,需要利用政治、法律、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)等多種手段,促進(jìn)公共服務(wù)多元供給主體的合作與協(xié)調(diào)。1.以立法為基礎(chǔ),清晰界定公共服務(wù)多元參與主體的權(quán)利與責(zé)任。在當(dāng)代,私人部門和第三部門的各類組織參與公共服務(wù)不僅分擔(dān)了政府財(cái)政和政治壓力,而且還豐富了公共服務(wù)的內(nèi)容,促進(jìn)了公共服務(wù)多元化、多樣化和個(gè)性化,這也使公共服務(wù)領(lǐng)域的權(quán)利和責(zé)任結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜。私人部門和第三部門的各類組織既是公共服務(wù)的消費(fèi)者,也是部分公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者,既是權(quán)利主體也是責(zé)任主體。即使它們作為責(zé)任主體,在強(qiáng)調(diào)其供給公共服務(wù)的義務(wù)時(shí),也要尊重其內(nèi)在的權(quán)利。比如企業(yè)組織,它們?cè)趨⑴c公共服務(wù)過程中,我們一方面要對(duì)其服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、類別等提出明確的要求,另一方面,也要尊重其經(jīng)營(yíng)的特性和合理的利潤(rùn)要求,保證其服務(wù)成本得到報(bào)償。為此,須完善公共服務(wù)管理立法,確立私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織參與公共服務(wù)的主體地位,明確其供給公共服務(wù)的權(quán)利與義務(wù),促進(jìn)多元主體依法、高效、有序地參與公共服務(wù)。2.尊重私人部門和第三部門各類組織的利益要求,建立和完善激勵(lì)機(jī)制,促進(jìn)公共服務(wù)多元供給主體的功能協(xié)調(diào)。從根本上講,參與公共服務(wù)供給的私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織或多或少都具有“經(jīng)濟(jì)人”特征。它們參與公共服務(wù)的行為動(dòng)機(jī)都有“利益驅(qū)動(dòng)”的成分,有些組織“營(yíng)利”的特征還十分明顯。因此,從制度設(shè)計(jì)上要保證它們?cè)谧非笏嚼c實(shí)現(xiàn)公共利益之間的均衡,促使它們?cè)谧非笏嚼c公共利益之間尋找到一個(gè)平衡點(diǎn)。要為私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織參與公共服務(wù),追求公共利益提供正向激勵(lì),比如為私人部門直接提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或提高社會(huì)美譽(yù)度;對(duì)非營(yíng)利組織充分授權(quán),提供資金支持等等。要通過這樣的制度安排和設(shè)計(jì),促進(jìn)私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),共同為社會(huì)提供“無縫隙”的公共服務(wù)。3.構(gòu)建公共服務(wù)多元主體之間的對(duì)話合作機(jī)制,促進(jìn)權(quán)力分享,形成公共服務(wù)聯(lián)合體。在公共服務(wù)多中心供給模式中,各類主體之間必然存在權(quán)力依賴、主體互動(dòng)以及在此基礎(chǔ)上形成的各種各樣的合作伙伴關(guān)系。但是,不同主體之間的目標(biāo)與動(dòng)機(jī)不盡一致,因此,各類主體必須通過對(duì)話與協(xié)商來增進(jìn)理解與相互信任3,并在共同提供公共服務(wù)的過程中,通過權(quán)力分享、對(duì)話合作與行動(dòng)協(xié)調(diào),最終建立起共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的公共服務(wù)聯(lián)合體。4.建立完善監(jiān)督機(jī)制,保障公共服務(wù)多元供給主體的功能耦合。公共服務(wù)的質(zhì)量和水平,事關(guān)公眾的切身利益,需要一套較為健全的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制作為保障。強(qiáng)化公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展中的公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制,以及確保公共服務(wù)安全運(yùn)行、規(guī)范管理和有效使用,是黨和政府贏得人民擁護(hù)與信任的重要條件,同時(shí)也是保證公共服務(wù)健康運(yùn)作的一個(gè)基本前提。可以從以下幾個(gè)方面入手:第一,整合公共服務(wù)供給監(jiān)督體系,形成公共服務(wù)供給監(jiān)督合力。建立健全監(jiān)督保障機(jī)制,保證政府、私人部門和第三部門的各類社會(huì)組織密切配合,運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào),優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),以及功能耦合是完善公共服務(wù)的關(guān)鍵。為了形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的有機(jī)整體,使多層次、多途徑、立體式的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)貫穿于公共服務(wù)供給主體多元發(fā)展的全過程,首先要強(qiáng)化人民代表大會(huì)的公共選擇作用和對(duì)政府的監(jiān)督作用,以避免公共服務(wù)決策的片面性和隨意性;其次要在強(qiáng)化監(jiān)督主體職責(zé)和監(jiān)管機(jī)制的同時(shí),積