農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及對(duì)策研究

農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及對(duì)策研究

新中國成立以來，由于經(jīng)濟(jì)水平較低，農(nóng)村人口占有量很大，因此農(nóng)村老年人的問題沒有受到國家的充分重視。比如城市老年人，沒有必要像城市老年人那樣受到國家的重視。但隨著改革開放以來,我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展以及農(nóng)村人口所占比重的不斷下降,農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老問題逐漸進(jìn)入學(xué)者們的視野。迄今為止,經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老問題進(jìn)行了持續(xù)系統(tǒng)的研究,取得了不少成果。大體來看關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老問題的文獻(xiàn)主要關(guān)注的焦點(diǎn)有:第一,當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問題及對(duì)策;第二,農(nóng)村養(yǎng)老模式及方式的選擇;第三,不同養(yǎng)老制度異地接續(xù)問題。1新農(nóng)保制度的現(xiàn)狀在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民養(yǎng)老由家庭走向社會(huì),是農(nóng)業(yè)社會(huì)走向工業(yè)社會(huì)的內(nèi)在要求。因而,隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快,在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐漸成為社會(huì)共識(shí)。1992年民政部頒布實(shí)施了“以個(gè)人繳納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家予以政策支持”的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。作為新中國第一個(gè)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,該文件在具體實(shí)施過程中暴露出了不少問題,在10余年的時(shí)間里收效甚微。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國務(wù)院辦公廳于2009年9月發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)32號(hào))?！靶罗r(nóng)?！币欢ǔ潭壬蠌浹a(bǔ)了“舊農(nóng)保”的不足,明確了個(gè)人、集體、政府各自的責(zé)任,實(shí)現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的相適應(yīng)。雖然進(jìn)步明顯,但同時(shí)不少學(xué)者亦指出“新農(nóng)?！痹诮鉀Q農(nóng)村養(yǎng)老方面仍然面臨著不少問題。1.1對(duì)農(nóng)民繳費(fèi)行為的影響資金保障有力,農(nóng)村養(yǎng)老工作才能順利推進(jìn),因此只有多渠道籌措到足夠的資金,才能把政策落到實(shí)處。個(gè)人繳費(fèi)方面,雖然“新農(nóng)?！眰€(gè)人年繳費(fèi)的起點(diǎn)只有100元,但西部農(nóng)村居民由于收入水平低,每年所獲的收入只能用于解決基本的生活保障,對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)這種不可預(yù)期的“風(fēng)險(xiǎn)性投資”,絕大多數(shù)農(nóng)民并不具備這種能力。因此,有學(xué)者建議把個(gè)人的最低年繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民人均純收入掛鉤(焦克源等,2010)。政府應(yīng)對(duì)選擇較高檔次標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)的農(nóng)民給予適當(dāng)鼓勵(lì),以調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保的積極性,增加個(gè)人賬戶積累(沈小紅,2010)。針對(duì)農(nóng)民收入不穩(wěn)定的特點(diǎn),繳費(fèi)方式應(yīng)實(shí)行靈活的動(dòng)態(tài)繳費(fèi),如月繳、季繳等,并允許補(bǔ)繳(曾衛(wèi)民,2008)。政府補(bǔ)貼方面,由于我國現(xiàn)行財(cái)稅體制下,大部分財(cái)權(quán)在中央,因此,中央政府的補(bǔ)貼一般不成問題,但具體到地方政府就不一定能把補(bǔ)貼落到實(shí)處了。有學(xué)者指出,我國不少地區(qū),政府可支配財(cái)力少,基層財(cái)政資金緊張,但同時(shí)需要承擔(dān)多項(xiàng)社會(huì)保障資金的投入,地方政府補(bǔ)貼在制度試行和推廣中不能得到很好的保證,尤其是后續(xù)的長(zhǎng)期保障。因此,應(yīng)以立法的方式確保資金來源,明確政府的主體責(zé)任,保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的落實(shí)和完善,發(fā)揮非政府組織在資金籌集中的作用(羅淼等,2010)。同時(shí),建立公共財(cái)政對(duì)“新農(nóng)?！敝贫鹊拈L(zhǎng)期支持機(jī)制,對(duì)一些較為貧困的地區(qū),中央政府每年要確定一定比例的資金以充實(shí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金,對(duì)于沒有繳費(fèi)承受能力的農(nóng)民應(yīng)當(dāng)采取國家和集體補(bǔ)貼的方式幫助其參保(邵紅嶺等,2011)。1.2創(chuàng)新養(yǎng)老基金運(yùn)營管理模式通貨膨脹是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一個(gè)常態(tài)現(xiàn)象,為防止參保農(nóng)民個(gè)人賬戶因通貨膨脹而受到侵害就應(yīng)不斷創(chuàng)新養(yǎng)老基金的投資方式,改變過去投資渠道單一,運(yùn)行效率低下的狀況。為此,應(yīng)盡快出臺(tái)養(yǎng)老基金運(yùn)營優(yōu)惠政策并拓寬基金運(yùn)營渠道,比如,中央政府可以發(fā)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金專項(xiàng)優(yōu)惠債券;為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金提供優(yōu)惠的儲(chǔ)蓄利率;在保證資金安全的前提下,將部分養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專業(yè)投資公司進(jìn)行投資等(歡佩君,2008)。有效監(jiān)管才能保證資金安全,針對(duì)過去基金管理方面因監(jiān)管不力而出現(xiàn)挪用資金等問題,可以通過建立全國統(tǒng)一的基金管理機(jī)構(gòu),做到國家統(tǒng)一收繳,統(tǒng)一管理,根據(jù)支付條件,統(tǒng)一支付。在基金的監(jiān)督上,建立多層次的監(jiān)督機(jī)制,這一機(jī)制應(yīng)包括政府監(jiān)督、保監(jiān)會(huì)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督(張惠彥等,2010)。2發(fā)揮好社區(qū)養(yǎng)老作用,豐富農(nóng)村養(yǎng)老生活以資源尤其是經(jīng)濟(jì)資源主要由哪個(gè)主體來承擔(dān)為依據(jù),現(xiàn)存的養(yǎng)老模式大體分為四種:家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老、集體養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老(畢紅靜等,2010)。由于目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多較為脆弱,社區(qū)養(yǎng)老只能在少數(shù)富裕地區(qū)實(shí)踐;隨著我國人均耕作面積的減少,土地養(yǎng)老變得越來越不切實(shí)際。社會(huì)養(yǎng)老則因“新農(nóng)?！北Ｕ夏芰^弱亦難以獨(dú)立支撐起農(nóng)村養(yǎng)老的重任。所以有學(xué)者提出,在家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn),而社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)又難以在短時(shí)間內(nèi)拓寬保障范圍與提高保障水平的情況下,家庭和土地養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老以及補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的三位一體的綜合養(yǎng)老模式是我國農(nóng)村目前養(yǎng)老較為現(xiàn)實(shí)的選擇(趙云,2009)。當(dāng)然,如果農(nóng)村社會(huì)保障能力能夠不斷提高,則家庭在農(nóng)村養(yǎng)老中的負(fù)擔(dān)就會(huì)逐漸減輕。雖然在養(yǎng)老模式上農(nóng)村仍然以家庭養(yǎng)老為主,但在具體養(yǎng)老方式上則可以多樣化。除了傳統(tǒng)居家養(yǎng)老方式之外,針對(duì)“四二一”家庭養(yǎng)老的實(shí)際困難,有學(xué)者提出,國家應(yīng)不斷完善社區(qū)養(yǎng)老配套服務(wù),鼓勵(lì)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老事業(yè),在讓老年人們繼續(xù)住在家里得到家人照顧的同時(shí),可以考慮由社區(qū)來承擔(dān)部分養(yǎng)老工作或養(yǎng)老服務(wù)(李寧,2008)。對(duì)于農(nóng)村“空穴”家庭的養(yǎng)老,可以通過建立養(yǎng)老院進(jìn)行集體服務(wù),在具體管理上則可以不斷創(chuàng)新,例如,將“機(jī)構(gòu)養(yǎng)老”與“居家養(yǎng)老”結(jié)合起來,既能提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的全面的專業(yè)化的照料服務(wù),也能實(shí)現(xiàn)“居家養(yǎng)老”的舒適、便利與溫情,使居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老融為一體(高存,2010)。3養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)的完善建議由于我國目前的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度呈現(xiàn)出“碎片化”特征,因此,不同制度間如何順利實(shí)現(xiàn)異地接續(xù)及轉(zhuǎn)換受到了學(xué)界的不少關(guān)注。雖然國家于2009年發(fā)布了《人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》,類似農(nóng)民工這樣流動(dòng)就業(yè)的群體在工作地點(diǎn)改變時(shí),社保關(guān)系的異地接續(xù)有了明確規(guī)定,但具體實(shí)施中仍有不少待完善的地方。有些地方企業(yè)為農(nóng)民工繳納的養(yǎng)老金不足工資總額的12%,因此在實(shí)施該政策時(shí),這一資金缺口就要由當(dāng)?shù)刎?cái)政部門來補(bǔ)足,這必然造成短期財(cái)政壓力。而且,各地養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)規(guī)定不同必然帶來養(yǎng)老保障的不同,因此在不同地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)必然面臨相互折算的問題。諸如此類的問題,如果不能有相關(guān)的配套措施及具體實(shí)施辦法予以支持,那么所謂的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)新政策就可能變成一個(gè)空想(唐晨辰,2009)。于是有學(xué)者提出,應(yīng)該統(tǒng)一完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,設(shè)立基本養(yǎng)老全國調(diào)劑基金,建立全國統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)信息平臺(tái)(肖紅梅,2010)。又有學(xué)者提出了如下完善建議:統(tǒng)籌基金在養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)全部轉(zhuǎn)移;當(dāng)參保人待遇領(lǐng)取地與日常居住地不一致時(shí),可通過委托代理機(jī)制實(shí)現(xiàn)便民和監(jiān)管雙重目的;應(yīng)通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)參保人個(gè)人賬戶余額的保值增值;應(yīng)努力構(gòu)建全社會(huì)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(趙現(xiàn)軍,2010)。對(duì)于構(gòu)建統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的時(shí)間問題,有學(xué)者通過研究認(rèn)為,依據(jù)調(diào)整后的養(yǎng)老保險(xiǎn)支付水平,2019年是實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的成熟時(shí)間