經(jīng)濟(jì)行政法視野下的行政審批制度創(chuàng)新

經(jīng)濟(jì)行政法視野下的行政審批制度創(chuàng)新

2001年9月，國(guó)務(wù)院成立了行政審批制度改革指導(dǎo)小組。10月，行政審批制度改革召開(kāi)電話會(huì)議。行政審批制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)迅速實(shí)施，取得了重大成果。《人民日?qǐng)?bào)》2002年11月4日?qǐng)?bào)道,國(guó)務(wù)院作出決定,取消789項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,其中,涉及經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)的有560項(xiàng)?！度嗣袢?qǐng)?bào)》2003年3月2日?qǐng)?bào)道,國(guó)務(wù)院決定,再取消406項(xiàng)行政審批項(xiàng)目,另將82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理,這標(biāo)志著行政審批制度改革又向前邁進(jìn)了一大步。行政審批制度改革正在全國(guó)范圍內(nèi)深入開(kāi)展。但是,正如國(guó)務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)李嵐清指出的,行政審批制度改革的效果如何,不僅要看減少了多少審批項(xiàng)目,更重要的是看是否通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。因此,能否實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新才是考察行政審批制度改革是否成功的標(biāo)志。對(duì)此,本文擬從經(jīng)濟(jì)行政法的角度進(jìn)行探討。所謂經(jīng)濟(jì)行政法,是規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的法律,經(jīng)濟(jì)行政法所調(diào)整的對(duì)象為政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中所形成的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。在經(jīng)濟(jì)生活中,政府的每一個(gè)干預(yù)行為都會(huì)直接或間接地影響市場(chǎng)資源配置的方式和市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)地位。行政審批是目前我國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的主要手段,從經(jīng)濟(jì)行政法的角度透視行政審批,就是要分析具體的行政管制對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的影響,優(yōu)化制度設(shè)計(jì),在該審批的地方才審批,用最合理的方式和手段進(jìn)行審批,實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新,讓行政審批制度重新煥發(fā)生機(jī)和活力。這里有必要理清幾個(gè)概念:行政許可、行政審批、管制、規(guī)制?！吨腥A人民共和國(guó)行政許可法》(草案)已于2002年8月23日在九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上進(jìn)行了第一次審議,草案將行政許可與行政審批視為同一個(gè)概念,指行政機(jī)關(guān)根據(jù)自然人、法人或者其他組織提出的申請(qǐng),經(jīng)依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)或者確立其特定主體資格、特定身份的行為,包括普通許可、特許、認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記。筆者贊同這種界定。關(guān)于管制,按照著名學(xué)者史普博的觀點(diǎn),“管制是由行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)配置機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為?！薄耙?guī)制”與“管制”是從同一個(gè)英文單詞Regulation譯過(guò)來(lái)的,余暉先生指出,在不涉及具體規(guī)章的制度、對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的監(jiān)督檢查并對(duì)其違法行為進(jìn)行處罰的時(shí)候,行政許可與規(guī)制是一種同質(zhì)的行為,它們都具有微觀取向性、合法性、權(quán)利約束性、自由裁量性和要式性等特征。因此,這幾個(gè)詞在某種語(yǔ)境下是指向一致的,都可以用來(lái)指稱行政審批制度,本文擬混同使用上述概念,目的在于借鑒管制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的研究成果進(jìn)行分析,利用管制理論來(lái)指導(dǎo)行政審批制度改革。一、明確行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查進(jìn)行形式審查加實(shí)質(zhì)審查的嚴(yán)格意義上的審批應(yīng)當(dāng)盡量減少,而代之以核準(zhǔn)、登記,只進(jìn)行形式審查,只要符合法律規(guī)定的條件就應(yīng)予批準(zhǔn)。這是因?yàn)?管制經(jīng)濟(jì)學(xué)上認(rèn)為,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的前提條件是市場(chǎng)失靈(包括外部性、內(nèi)部性、壟斷等),一項(xiàng)行政審批制度的存在必須具有經(jīng)濟(jì)上的合理性或非經(jīng)濟(jì)上的合理性。經(jīng)濟(jì)上的合理性是指當(dāng)市場(chǎng)被證明不能自發(fā)、有效地運(yùn)行時(shí),政府即具備了深入微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、實(shí)施管制行為的正當(dāng)理由,非經(jīng)濟(jì)上的合理性建立在市場(chǎng)運(yùn)行所造成不平等交易地位、道德風(fēng)險(xiǎn)、稀缺性等后果上,與社會(huì)上通行的一整套價(jià)值體系有關(guān)。除此之外,在市場(chǎng)可以自發(fā)調(diào)節(jié)的情況下,在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行嚴(yán)格的審批只會(huì)扭曲資源配置,造成“政府失靈”。而我國(guó)現(xiàn)行的行政審批中相當(dāng)多的處于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域,因此,嚴(yán)格進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的現(xiàn)狀必須改變。應(yīng)當(dāng)通過(guò)明確行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn),改用核準(zhǔn)制和登記制來(lái)解決這一問(wèn)題。行政許可的條件是法律法規(guī)對(duì)申請(qǐng)人提出的要求,包括程序性條件和實(shí)質(zhì)性條件,前者指申請(qǐng)人需要履行的手續(xù)方面的要求,后者主要包括申請(qǐng)人的行為能力條件和素質(zhì)條件。行政許可的標(biāo)準(zhǔn)是法律法規(guī)對(duì)許可機(jī)關(guān)許可行為提出的要求,這些標(biāo)準(zhǔn)比如申請(qǐng)?jiān)谙葮?biāo)準(zhǔn)、條件優(yōu)越標(biāo)準(zhǔn)、考試標(biāo)準(zhǔn)等。我國(guó)目前的情況是許可條件、標(biāo)準(zhǔn)不明確,審批機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)過(guò)大,產(chǎn)生了許可不公正、腐敗尋租等問(wèn)題,因此要通過(guò)改革明確行政許可的條件和標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化許可的羈束性。這樣既沒(méi)有完全放任,規(guī)定了必備的條件,又消除了審批制的弊端,對(duì)行政事務(wù)進(jìn)行了有效的管理。在這方面我國(guó)有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。比如我國(guó)以前實(shí)行的股票上市審批制度,由中央下達(dá)指標(biāo),嚴(yán)格控制公司上市,在某種程度上使權(quán)力產(chǎn)生異化,暴露出種種弊端,如湖北康賽集團(tuán)通過(guò)“資本運(yùn)營(yíng)”方式向兩位副部級(jí)國(guó)家干部行賄取得上市資格。因此,股票上市由審批制改為核準(zhǔn)制的呼聲很高,1999年《證券法》以法律形式規(guī)定了股票發(fā)行審核實(shí)行核準(zhǔn)制。又如我國(guó)的企業(yè)登記注冊(cè)制度,由“行政審批登記注冊(cè)制”向“準(zhǔn)則登記注冊(cè)制”轉(zhuǎn)變是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的明智之舉。而“準(zhǔn)則登記注冊(cè)制”實(shí)際上就是一種核準(zhǔn)制,即只對(duì)遞交的材料進(jìn)行形式要件的審核。據(jù)統(tǒng)計(jì),原來(lái)企業(yè)在上海申辦《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》時(shí),涉及前置審批的達(dá)195項(xiàng),現(xiàn)在,上海工商行政管理機(jī)關(guān)在部分地區(qū)探索企業(yè)登記注冊(cè)的行政審批的改革,試行直接登記的辦法,取得了一定實(shí)效。但是,目前對(duì)可以用注冊(cè)登記管理的事項(xiàng)實(shí)行審批制的情況還大量存在,因此,北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授張維迎說(shuō),如果現(xiàn)行的行政審批制改為注冊(cè)制,中國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值至少可以提高30%,“權(quán)力尋租”現(xiàn)象可以減少50%。這充分反映了經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)改革審批制的呼喚。二、許可證標(biāo)準(zhǔn)：確保成本和公開(kāi)化許可標(biāo)準(zhǔn)不明確,行政自由裁量權(quán)就得不到有效控制,標(biāo)準(zhǔn)不合理,就會(huì)損害社會(huì)公正,因此許可標(biāo)準(zhǔn)十分重要。應(yīng)當(dāng)重視以下標(biāo)準(zhǔn):1.行政許可申請(qǐng)的順序申請(qǐng)?jiān)谙葮?biāo)準(zhǔn)是指申請(qǐng)人均符合條件的情況下,先申請(qǐng)者比后申請(qǐng)者先得到許可。這是一種廣泛使用的標(biāo)準(zhǔn),但也要注意規(guī)定的合理性?！缎姓S可法》(草案)四十七條第二款規(guī)定:“對(duì)有數(shù)量限制的行政許可,兩個(gè)或者兩個(gè)以上申請(qǐng)人的申請(qǐng)均符合法定條件的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)受理行政許可申請(qǐng)的先后順序作出準(zhǔn)予行政許可的決定。但是,法律、行政法規(guī)規(guī)定有優(yōu)先順序以及依法應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)方式擇優(yōu)作出準(zhǔn)予行政許可的決定的,從其規(guī)定?！贬槍?duì)這一條文,有學(xué)者指出,凡涉及利用公共資源的行政許可都必須適用條件優(yōu)越標(biāo)準(zhǔn),以達(dá)到對(duì)公共資源的最優(yōu)利用,否則就難以根治某些人提前幾天排隊(duì),得到許可后再高價(jià)轉(zhuǎn)讓的不合理現(xiàn)象,這樣也有利于積累資金進(jìn)行與許可事項(xiàng)有關(guān)的公益事業(yè)(如保護(hù)環(huán)境、開(kāi)墾荒地等)。2.國(guó)外的無(wú)線通訊系統(tǒng)的發(fā)展這主要體現(xiàn)為招標(biāo)、拍賣(mài)方式。這種方式有利于解決需求過(guò)大和資源有限的矛盾,并且較為透明、公正,正成為世界各國(guó)廣泛采用的標(biāo)準(zhǔn),比如自1993年以來(lái),隨著無(wú)線通訊的發(fā)展,美國(guó)無(wú)線通訊委員會(huì)(FCC)改變以往免費(fèi)分配的作法,利用PCS拍賣(mài)機(jī)制分配無(wú)線頻譜資源,促進(jìn)了無(wú)線通訊的有序發(fā)展,也使國(guó)家增加了巨額收入。國(guó)外進(jìn)行的排污權(quán)拍賣(mài)也很成功,由政府評(píng)估出環(huán)境可接受的排污總量,然后公開(kāi)拍賣(mài),同時(shí)允許排污量低的公司把剩余的排污量出售給其他公司,它鼓勵(lì)采用先進(jìn)的環(huán)保設(shè)施,取得了良好的社會(huì)效果。使用條件優(yōu)越標(biāo)準(zhǔn)要注意加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管,比如采礦權(quán)拍賣(mài)后對(duì)在礦山安全的監(jiān)督更要加強(qiáng),以防止采礦者為獲得更多利潤(rùn)而降低安全標(biāo)準(zhǔn)。3.明確社會(huì)公布的條件和標(biāo)準(zhǔn)比如注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格考試、統(tǒng)一司法考試等等。實(shí)踐證明,這是一種明確、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),有利于保證許可的公正性。這些條件、標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府公報(bào)、報(bào)紙等形式向社會(huì)公布,在辦理具體的審批事項(xiàng)時(shí),如果當(dāng)事人詢問(wèn),行政主體應(yīng)當(dāng)明確告知這些條件和標(biāo)準(zhǔn),使審批在公平公開(kāi)的環(huán)境下進(jìn)行。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)在《行政許可法》中以法律的形式明確下來(lái)。在這方面可以借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。比如日本行政程序法明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制定并公布各種許可的條件和標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)介紹,目前日本各行政機(jī)關(guān)已制定4631種基準(zhǔn),公布4115種。而美國(guó)的信息自由法明確規(guī)定,公民申請(qǐng)?jiān)S可時(shí),有權(quán)取得官方有關(guān)信息,政府也有義務(wù)向申請(qǐng)人公開(kāi)并提供這些信息。三、政府設(shè)立行業(yè)組織當(dāng)今世界管制發(fā)展的趨勢(shì)之一是管制從政府走向社會(huì),由行政機(jī)關(guān)走向行業(yè)協(xié)會(huì)、中介組織、自治組織,包括商會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等等。這體現(xiàn)了“社會(huì)自我治理優(yōu)先”的原則,因?yàn)閷?duì)于一些技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的事項(xiàng),社會(huì)自治可能效果更好。這方面的典型例子是家電行業(yè)。近年來(lái)我國(guó)家電業(yè)重復(fù)建設(shè)、盲目上馬現(xiàn)象嚴(yán)重,極大地浪費(fèi)了社會(huì)資源。而在日本,彩電、冰箱、VCD等行業(yè)的項(xiàng)目審批都是由行業(yè)協(xié)會(huì)來(lái)進(jìn)行的,因而它們?cè)诳刂萍夹g(shù)改造項(xiàng)目、防止重復(fù)建設(shè)方面取得了很好的效果。在我國(guó),政府也開(kāi)始授予行業(yè)組織一定的審批權(quán)力。如1994年海南成立了中介服務(wù)組織——省進(jìn)出口商會(huì),逐步將省外貿(mào)廳掌管的進(jìn)出口配額指標(biāo)職能移交給省進(jìn)出口商會(huì),由此商會(huì)獲得對(duì)7種較敏感的出口商進(jìn)行主動(dòng)配額招標(biāo)分配的權(quán)力。讓這次國(guó)務(wù)院又將82項(xiàng)行政審批項(xiàng)目作改變管理方式處理,移交行業(yè)組織或社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理,更是集中體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢(shì)。建立獨(dú)立的、專業(yè)的管制機(jī)構(gòu)是另一個(gè)發(fā)展趨勢(shì)。比如在電信領(lǐng)域,隨著市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)、自由化和進(jìn)一步開(kāi)放,政府對(duì)電信事務(wù)的管理職能正趨于向社會(huì)中介組織轉(zhuǎn)移。比如上文提到的美國(guó)的FCC,一直是獨(dú)立于政府的電信管制機(jī)構(gòu),有1700人的規(guī)模。英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)的電信在以前由政企合一的郵政部門(mén)統(tǒng)一管理和運(yùn)營(yíng),后來(lái)也逐步走向獨(dú)立監(jiān)管。我國(guó)香港地區(qū)的電信管制局也是一個(gè)獨(dú)立于政府之外的社會(huì)中介機(jī)構(gòu),由香港特首直接任命總監(jiān)。建立獨(dú)立的管制機(jī)構(gòu)對(duì)于避免政出多門(mén)和政企同盟,保持公正性具有重要意義,更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的要求,也打破了政府對(duì)管制的壟斷,有利于管制的科學(xué)化、合理性。四、“政務(wù)超市”的由來(lái)及特點(diǎn)據(jù)報(bào)道,北京市具有行政審批職能的政府部門(mén),將對(duì)一批與企業(yè)和公眾密切相關(guān)、覆蓋面較廣的審批服務(wù)業(yè)務(wù)試行網(wǎng)上審批,爭(zhēng)取到2005年,市級(jí)政府所有審批事項(xiàng)都可以在網(wǎng)上完成。這一舉措讓百姓充分體驗(yàn)和享受了電子政府的便利與效率。以過(guò)去固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批為例,以往審批程序多達(dá)80多個(gè)環(huán)節(jié),時(shí)間有的長(zhǎng)達(dá)480天,通過(guò)網(wǎng)上審批,審批環(huán)節(jié)減到30多個(gè),時(shí)間也縮短到60天至180天,大大提高了效率。網(wǎng)上審批前景廣闊,值得深入研究。1999年初,浙江省金華市政府打破政府職能條狀分割于各局、委的現(xiàn)行行政體制,設(shè)立市政府集中辦事大廳,將全市46個(gè)具有行政審批權(quán)的局、委的審批辦證窗口集中于大廳。2000年10月16日,作為全國(guó)的首創(chuàng),中共南京市下關(guān)區(qū)委區(qū)政府在該區(qū)小市和熱河南路兩個(gè)街道推出行政服務(wù)新形式。它把民政、就業(yè)、城建、經(jīng)濟(jì)、信訪、法律、行政等八大類40余個(gè)服務(wù)項(xiàng)目的行政功能,集中在一個(gè)大廳集中辦理。這一形式具有公開(kāi)性、可選擇性、便捷性和豐富性、構(gòu)成“超市”的特點(diǎn),故形象地稱為“政務(wù)超市”。有人統(tǒng)計(jì),從1999年起,全國(guó)至少有14個(gè)省市的上百個(gè)地市(縣)紛紛設(shè)立了人稱“政務(wù)超市”的行政審批中心,它具有多方面的積極意義:(1)體現(xiàn)了現(xiàn)代政府管理“一站式”服務(wù)體制的世界潮流,提高了行政效率。為了提高行政效率,世界上有很多國(guó)家采用了集中統(tǒng)一為公眾服務(wù)的一站式服務(wù)體制,其中典型的是韓國(guó)和英國(guó)。政務(wù)超市體現(xiàn)了這一趨勢(shì),原來(lái)要跑幾十個(gè)部門(mén)辦的事項(xiàng),現(xiàn)在是“一幢樓”辦公,“一站式”服務(wù),采取“一門(mén)受理、窗口運(yùn)作、統(tǒng)一收費(fèi)、承諾辦結(jié)”的方式開(kāi)展行政審批工作,將過(guò)去的“串聯(lián)式”改為“并聯(lián)式”服務(wù)。實(shí)行窗口菜單式服務(wù),大大提高了行政效率。(2)體現(xiàn)了行政公開(kāi)的原則和WTO規(guī)則的透明度原則。行政公開(kāi)是現(xiàn)代民主制度對(duì)政府行政的基本要求,是行政法上的重要原則。以往的行政審批,往往有內(nèi)部審批的傾向,不透明,不公開(kāi)。而各地的政務(wù)超市都將審批事項(xiàng)的依據(jù)、條件、內(nèi)容、材料、程序?qū)ν夤?并且公布了審批時(shí)限、承諾事項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),有條件的地方還在大廳里配置觸摸屏和大屏幕,在服務(wù)窗口備有服務(wù)指南供公眾查閱。行政公開(kāi)原則得到了體現(xiàn),有利于相對(duì)人了解審批事項(xiàng),監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,建設(shè)“陽(yáng)光行政”。WTO《進(jìn)口許可證程序規(guī)定》第一條第四款規(guī)定了透明度原則,政務(wù)超市制度也體現(xiàn)了這一原則。(3)實(shí)踐了服務(wù)行政的理念,體現(xiàn)了WTO規(guī)則的程序簡(jiǎn)便原則。比如南京下關(guān)區(qū)的“政務(wù)超市”,取消了雙休日,確產(chǎn)了“立即辦、限時(shí)辦、轉(zhuǎn)報(bào)辦、解答辦、勸慰辦”的服務(wù)原則,實(shí)行“首問(wèn)負(fù)責(zé)制”、“服務(wù)承