我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度研究

農(nóng)民是中國制度變遷和社會轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的特殊群體，主要指仍生活在農(nóng)村地區(qū)的工人，在當(dāng)?shù)鼗蚱渌胤綇氖路寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)的工人。2005年的數(shù)據(jù)顯示,我國農(nóng)村勞動力外出務(wù)工者約為1.2億,進(jìn)城農(nóng)民工約為1億,跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工約為6000萬,且此規(guī)模在不斷擴(kuò)大,農(nóng)民工已經(jīng)成為我國一線產(chǎn)業(yè)工人中的重要組成部分。我國還沒有建立全國統(tǒng)一的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,而具有地方特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度差別較大,還有一些地區(qū)甚至沒有出臺農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率只有15%。農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)涉及農(nóng)民工的合法權(quán)益,也關(guān)系到統(tǒng)一的社會保障體系的建立與完善。隨著農(nóng)民工群體的不斷擴(kuò)大,其對經(jīng)濟(jì)、社會的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展的影響逐漸增大,農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)作為社會保障體系建設(shè)的重要組成部分也逐漸受到政府和學(xué)界的關(guān)注,建立全國統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)接軌的統(tǒng)一的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度迫在眉睫。一、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式實(shí)踐中,很多地方特別是沿海地區(qū)以當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際狀況為依據(jù),通過制定地方法規(guī)或規(guī)章的形式已基本確立了具有地方特色的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。經(jīng)濟(jì)條件較為優(yōu)越的廣東、浙江、上海、北京、天津等發(fā)達(dá)地區(qū)依據(jù)本地實(shí)際情況率先開始了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì),其農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度因經(jīng)濟(jì)、地域、政策因素不同而存在一定的差異,但經(jīng)綜合比較分析,可將各地的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法簡要地概括為以下幾種類型。(一)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度該類型以廣東、深圳為代表,將農(nóng)民工納入現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老制度,執(zhí)行與城鎮(zhèn)職工相統(tǒng)一的政策,農(nóng)民工與城鎮(zhèn)職工同等繳費(fèi),享受同等待遇。1998年,深圳市通過《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》,并分別于2000年和2006年對其進(jìn)行了兩次修訂。新的實(shí)施細(xì)則也隨之頒布,對非本市戶籍員工的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要政策進(jìn)行了規(guī)定。該類型在養(yǎng)老的制度設(shè)計(jì)上一視同仁,體現(xiàn)了社會公平,有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)一。統(tǒng)一型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然在保險(xiǎn)待遇上與城鎮(zhèn)居民實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一,但與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不同的是,農(nóng)民工與用人單位解除或終止勞動合同后,養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)便將個人賬戶的資金一次性支付給農(nóng)民工本人,統(tǒng)籌賬戶資金則留在原參保地,以此終結(jié)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,故也不存在養(yǎng)老保險(xiǎn)的接續(xù)問題。(二)多部門、多主體、多渠道的綜合保險(xiǎn)此類型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系將農(nóng)民工的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等多種風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一于一種社會保障體系之下,實(shí)行單獨(dú)的農(nóng)民工社會保險(xiǎn)制度。以上海為例,針對外來務(wù)工人員,上海市分別于2002年和2005年出臺《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》及實(shí)施細(xì)則。該辦法規(guī)定,綜合保險(xiǎn)包括工傷、住院醫(yī)療和老年補(bǔ)貼3項(xiàng)內(nèi)容。規(guī)定使用農(nóng)民工的單位必須按本市職工上年平均工資的60%作為繳費(fèi)基數(shù),按照12.5%的繳費(fèi)比率繳納綜合保險(xiǎn)費(fèi),其中5%用于養(yǎng)老補(bǔ)貼;在男子60歲,女子50歲時,可憑證到戶籍所在地的商業(yè)保險(xiǎn)公司約定的機(jī)構(gòu)領(lǐng)取老年補(bǔ)貼。綜合保險(xiǎn)主要由勞動保障部門管理,交商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)辦。綜合型的社保體系為農(nóng)民工提供的社會保障較為全面,明確了用人單位的責(zé)任,農(nóng)民工本人不繳費(fèi),減輕了農(nóng)民工的負(fù)擔(dān),通過商業(yè)運(yùn)作模式也減輕了政府負(fù)擔(dān)。但社會保險(xiǎn)的商業(yè)化運(yùn)作并非長久之計(jì),商業(yè)保險(xiǎn)當(dāng)前尚無法完全取代社會保險(xiǎn)、履行全部的社會保障職能;另一方面,商業(yè)保險(xiǎn)所面臨的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也是參保人所不能承受的。(三)“雙低”仿城模式獨(dú)立型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式一般是指參照城鎮(zhèn)職工的保險(xiǎn)制度,為農(nóng)民工建立相對獨(dú)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,北京和浙江的農(nóng)民工保險(xiǎn)體系為此模式的典型代表,其制度核心主要是在現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)制度框架內(nèi)根據(jù)農(nóng)民工的情況適當(dāng)降低門檻。2003年7月,浙江省出臺《關(guān)于完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)“低門檻準(zhǔn)入,低標(biāo)準(zhǔn)享受”辦法的意見》,將農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)和個人繳費(fèi)比例分別降至12%和4%。浙江省以城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為參考,采取“低門檻準(zhǔn)入、低享受標(biāo)準(zhǔn)”辦法,將大量農(nóng)民工納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。農(nóng)民工與用人單位解除勞動關(guān)系后,保險(xiǎn)關(guān)系可以接續(xù)、轉(zhuǎn)移,也可向農(nóng)民工本人一次性支付保險(xiǎn)金,終止保險(xiǎn)關(guān)系?！半p低”仿城模式一定程度上解決了農(nóng)民工的養(yǎng)老保障問題,切合農(nóng)民工的實(shí)際,體現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)的公平,對今后城鄉(xiāng)統(tǒng)一養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的制度創(chuàng)新有示范作用。但是,該保障類型割裂了城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村勞動力的社會保障間的關(guān)系,一次性領(lǐng)取養(yǎng)老金也難以起到保險(xiǎn)作用。二、“素材”的“素材”一些地區(qū)所進(jìn)行的探索與嘗試,為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一及未來社會統(tǒng)一保險(xiǎn)制度的建立提供了寶貴的“素材”。誠然農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與完善并非“一朝一夕而畢其功”之事,對于農(nóng)民工這一在二元結(jié)構(gòu)與市場經(jīng)濟(jì)相碰撞中所產(chǎn)生的特殊社會群體,現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法因“先天不足”、后天又面臨多重體制性障礙,故在實(shí)際運(yùn)作中又引發(fā)一系列新的問題,究其原因主要體現(xiàn)在以下幾方面。(一)意識形態(tài)的差異1.地方政府之間缺乏協(xié)調(diào)目前,中央立法機(jī)關(guān)和中央政府沒有關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一立法,我國的社會保障工作主要以省級統(tǒng)籌為主,甚至實(shí)行縣市統(tǒng)籌。受自身理性和狹隘地區(qū)利益觀的影響,在涉及農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)跨區(qū)轉(zhuǎn)移的問題上,流入地通常不愿將積累資金轉(zhuǎn)移至其他地區(qū),于是在針對農(nóng)民工的地方性養(yǎng)老保險(xiǎn)立法中,便利用農(nóng)民工工作期間和地點(diǎn)的不確定性這一特征,通過人為的制度設(shè)計(jì)將個人賬戶與統(tǒng)籌基金分離開來,統(tǒng)籌基金以法定的形式被固定在統(tǒng)籌地。于此情形,地方政府實(shí)質(zhì)上并沒有承擔(dān)多少法律上、經(jīng)濟(jì)上的保障責(zé)任。同時,作為直接的利益相關(guān)者,地方政府間在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的立法和實(shí)施中缺乏協(xié)調(diào)。地方政府在相互博弈的過程中,不約而同地選擇了有利于本地經(jīng)濟(jì)利益的法律條款,在給予農(nóng)民工保險(xiǎn)待遇的同時又附加進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)利益。狹隘的地方觀念,割斷了農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)天然所應(yīng)具有的流動性。另一方面,思想意識上的偏差又必然導(dǎo)致現(xiàn)有農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)法律政策的執(zhí)行不力,即使在許多已經(jīng)建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的地區(qū),農(nóng)民工的參保率并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。2.企業(yè)對于政府保險(xiǎn)政策存在較大的排斥商業(yè)競爭日益激烈的今天,降低產(chǎn)品成本是企業(yè)提高競爭力的重要手段;而社會保險(xiǎn)費(fèi)用又是產(chǎn)品成本的一個重要組成部分,往往被企業(yè)看成是不利于保持、提高自身競爭力的因素。受企業(yè)組織“經(jīng)濟(jì)人理性”的局限,不少企業(yè)對社會保險(xiǎn)缺乏正確的認(rèn)識,通常只看到保險(xiǎn)增加企業(yè)成本的一面,而沒有看到社會保險(xiǎn)在激發(fā)員工工作熱情方面的積極作用,對于企業(yè)在勞動力再生產(chǎn)及國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展方面應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任的認(rèn)識更是無從談起。因此,在對待農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的態(tài)度上,企業(yè)對政府保險(xiǎn)政策存在一定的抵觸?，F(xiàn)實(shí)中,企業(yè)通過瞞報(bào)農(nóng)民工數(shù)量、涂改農(nóng)民工名冊等手段,逃避參保、逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象屢見不鮮。另一方面,在社會保障機(jī)制尚未完善的情況下,勞動力的需求方是絕對不會自動擔(dān)負(fù)起人力資本的全部保障責(zé)任的,即便國家的保障機(jī)制相對健全,雇主也會千方百計(jì)地尋找機(jī)會逃避責(zé)任。同時,地方政府與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系,政府在許多時候充當(dāng)著企業(yè)利益的保護(hù)者。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的落實(shí)表面上雖是強(qiáng)制性的,而實(shí)際上政府卻要同企業(yè)協(xié)商,甚至“屈從”企業(yè)的意見。企業(yè)無須為自己的違法行為買單,便可以坦然地不為農(nóng)民工參保。3.農(nóng)民工的工作特點(diǎn)農(nóng)民工背井離鄉(xiāng),進(jìn)城務(wù)工,其最主要目的是獲取貨幣收入以改善生活。而大部分農(nóng)民工受教育程度不高,可能對養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要性無清晰的意識,在他們看來,沒有什么比到手的工錢更實(shí)惠。對于要在每月的工資中扣除一部分,用作幾十年之后生活來源的保障,許多農(nóng)民工根據(jù)成長環(huán)境、教育背景、生活狀況、思想認(rèn)識等各方面主客觀因素進(jìn)行綜合比較,所得出的符合其所屬群體的較為理性的結(jié)論就是——不參保。當(dāng)前大部分的保險(xiǎn)辦法在農(nóng)民工參保的問題上,傾向于采取相對寬松的態(tài)度。農(nóng)民工若不愿參保,通常也不強(qiáng)制其參保。(二)該系統(tǒng)的設(shè)計(jì)不合理1.農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)問題的提出特殊的國情造成了農(nóng)民和市民之間二元居民身份的差別,進(jìn)入城市的農(nóng)民通常被界定為“亦工亦農(nóng)”群體,或者“邊緣人”群體。農(nóng)民工因農(nóng)村戶籍及身份而被邊緣化,二元的社會保障體制并未對農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)民工進(jìn)行覆蓋,從而在城鎮(zhèn)形成了沒有社會保障的勞動階層。國家尚未出臺專門針對農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)立法,少數(shù)地方政府雖然自行制定了有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施辦法,農(nóng)民工保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)相比,保障力度不夠。不管是綜合型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),還是獨(dú)立型的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),都割裂了城市與農(nóng)村勞動力的社會保障界限。農(nóng)民工脫離純農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)、進(jìn)入城鎮(zhèn)或在當(dāng)?shù)貜氖路寝r(nóng)生產(chǎn),其工作性質(zhì)從廣義上說與城鎮(zhèn)職工基本相同;從社會保障的角度看,農(nóng)民工應(yīng)與從事同工種的城鎮(zhèn)職工也享有同等的保障待遇。只是因?yàn)檗r(nóng)民工這一群體來自于農(nóng)村,受戶籍仍在農(nóng)村地區(qū)的身份所限,便為其在原有的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外直接或間接地設(shè)計(jì)出一套專門的辦法,名為維護(hù)農(nóng)民工的特殊利益,實(shí)則在農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民間又人為設(shè)立了一道不可逾越的界線。但農(nóng)民工群體的產(chǎn)生又有深刻的社會歷史原因,在整體社會保障制度尚不健全的今天考慮養(yǎng)老保險(xiǎn)問題時若無視國情也不切合實(shí)際。就目前而言,政府作為公共利益的代表者應(yīng)在制度設(shè)計(jì)上消除不平等因素,盡量體現(xiàn)社會公平。經(jīng)過多年的發(fā)展,農(nóng)民工群體內(nèi)部也發(fā)生了分化,在務(wù)工動機(jī)、工作的穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)收入水平、價(jià)值取向及保障需要等方面均存在較大差別。我們可以將農(nóng)民工進(jìn)行一下簡單分類:其一、在城市長期居住,有較穩(wěn)定的工作和收入;其二、進(jìn)城務(wù)工時間不長,沒有穩(wěn)定工作和收入;其三、短期進(jìn)城務(wù)工;其四、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)務(wù)工。第一類農(nóng)民工顯然并不滿足于專門的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)為其提供的保障,他們急需解決的是身份置換、子女入學(xué)等現(xiàn)實(shí)問題。而第四類農(nóng)民工基本上離土不離鄉(xiāng),其養(yǎng)老保險(xiǎn)問題應(yīng)置于農(nóng)村居民社會保障制度框架之下。只有第二和第三類最適合成為農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障對象?，F(xiàn)實(shí)的立法是否考慮到農(nóng)民工內(nèi)部經(jīng)濟(jì)和社會狀況的分化,是否能切實(shí)滿足他們的需要、解決他們的問題,很大程度上成為影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度實(shí)際運(yùn)作效果的關(guān)鍵因素。2.繳費(fèi)率較低一般情況下,企業(yè)以上月職工工資總額為基數(shù),按20%的費(fèi)率按月繳納保險(xiǎn)費(fèi);企業(yè)職工以本人上年度月平均工資收入為基數(shù),按6%的費(fèi)率繳費(fèi)。這對于城鎮(zhèn)企業(yè)職工來說尚可接受,但對于以低收入人群為主的農(nóng)民工而言,這樣的繳費(fèi)比例是他們所不能接受的。即便是為農(nóng)民工“量身訂做”的養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法,其所規(guī)定的相對較低的繳費(fèi)率也是大部分農(nóng)民工不愿承擔(dān)的。一項(xiàng)有關(guān)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的調(diào)查表明,83.2%的農(nóng)民工不愿意購買目前的養(yǎng)老保險(xiǎn),80%的企業(yè)主不贊成為農(nóng)民工購買養(yǎng)老保險(xiǎn),接受調(diào)查的農(nóng)民工90%以上沒有購買養(yǎng)老保險(xiǎn)。3.農(nóng)民工參保率低,繳費(fèi)時間短按照法律規(guī)定,只有累計(jì)繳納滿15年以上的勞動者,才可在退休或退職后領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金,這對于工作極不穩(wěn)定的農(nóng)民工來說是遙不可及的事情。農(nóng)民工解除勞動合同后,大多數(shù)地區(qū)的社保機(jī)構(gòu)會把個人繳費(fèi)部分直接發(fā)給農(nóng)民工。由于農(nóng)民工頻繁流動,單位和農(nóng)民工參保繳費(fèi)后,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的難以轉(zhuǎn)移和接續(xù)勢必會挫傷農(nóng)民工參保的熱情,在農(nóng)民工參保率低的情況下,參保的農(nóng)民工紛紛出現(xiàn)“退?！钡默F(xiàn)象。就全國的情況來看,農(nóng)民工的平均退保率為40%,在農(nóng)民工集中的廣東省退保率竟高達(dá)95%以上,并且逐年攀升。而繳費(fèi)時間過短,使參保者不能享受正常的基本待遇;另一方面?zhèn)€人賬戶積累額少而保障水平低,難以起到實(shí)質(zhì)性養(yǎng)老作用。4.養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)率養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇水平與勞動者退職或退休前的繳費(fèi)狀況直接相關(guān),而繳費(fèi)狀況又取決于參保者從事的工作種類和工資收入。我們知道,農(nóng)民工多從事低技術(shù)含量的勞動密集型工作,工作條件相對較差,勞動強(qiáng)度大,工資收入水平普遍低于城鎮(zhèn)居民,即使是在廣東這樣的經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)省份,農(nóng)民工的月平均工資水平也不足千元?？紤]到農(nóng)民工的收入狀況,現(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法均確定了較低的繳費(fèi)率。如依照低繳費(fèi)基數(shù)、低繳費(fèi)率的模式參保,即便農(nóng)民工“幸運(yùn)”地在統(tǒng)籌地退職并符合領(lǐng)取退休金的條件,那么其所能享受到的養(yǎng)老待遇也基本上滿足不了日常的生活需要。(三)該系統(tǒng)無法執(zhí)行1.跨地參保的困難對于農(nóng)民工而言,工作頻繁變動或者不穩(wěn)定,決定了他們在一個城市不可能進(jìn)行長期、穩(wěn)定的連續(xù)繳費(fèi)。由于工作流動性大,農(nóng)民工最終的退休所在地很難確定。養(yǎng)老金手續(xù)轉(zhuǎn)移的繁瑣,讓許多農(nóng)民工無所適從。農(nóng)民工在變動工作崗位后無法轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,即使能夠轉(zhuǎn)移,也費(fèi)時費(fèi)力?？绲亟永m(xù)困難,使得養(yǎng)老保險(xiǎn)反而成為農(nóng)民工的累贅。由于工作地點(diǎn)或單位變動,許多已參保的農(nóng)民工不得不辦理退保,然后再到新單位重新參保。當(dāng)前的大多數(shù)規(guī)定是,解除勞動合同后,可將個人繳費(fèi)部分一次性支付給農(nóng)民工本人,同時終止養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,也可保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,重新就業(yè)時續(xù)接,但程序繁瑣。目前全國缺乏系統(tǒng)、統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系遷轉(zhuǎn)、接續(xù)機(jī)制,使得保險(xiǎn)關(guān)系僅限于統(tǒng)籌地區(qū),離開統(tǒng)籌地區(qū),就失去了養(yǎng)老作用。2.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接轉(zhuǎn)難度農(nóng)民工的流動性,決定了社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的不穩(wěn)定。隨著農(nóng)民工工作地點(diǎn)的不斷變化,其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系也需要隨之轉(zhuǎn)移,否則就違背參保的初衷。就社會保險(xiǎn)的管理而言,全國或重要城市間沒有施行統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)和管理,遷入地和遷出地的養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定存在差異、信息傳遞的時間和準(zhǔn)確性難以把握、資金劃轉(zhuǎn)困難等一系列原因,導(dǎo)致農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系接轉(zhuǎn)的難度很大。當(dāng)前,農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化管理平臺不到位、軟硬件服務(wù)系統(tǒng)的缺失,都成為制約農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)正常接續(xù)和轉(zhuǎn)移的障礙。3.缺乏連續(xù)的參保機(jī)制農(nóng)民工一旦終止與統(tǒng)籌地的用人單位的勞動合同,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系即告終結(jié)。個人賬戶保險(xiǎn)金歸還農(nóng)民工本人,統(tǒng)籌賬戶資金留在統(tǒng)籌地,農(nóng)民工對該筆資金無權(quán)支取,不能異地轉(zhuǎn)接?，F(xiàn)階段的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)大多缺乏連續(xù)保障性,養(yǎng)老保險(xiǎn)時斷時續(xù),個人賬戶基金無法長期積累,統(tǒng)籌基金又變相地被剝離。而養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障作用應(yīng)在勞動者因年老或其他原因離開工作崗位后才予以體現(xiàn),利益期待性是養(yǎng)老保險(xiǎn)的本質(zhì)特征之一,保險(xiǎn)金一次發(fā)放難以起到真正的養(yǎng)老保障作用。4.法律上的障礙現(xiàn)階段的農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)立法對農(nóng)民工退保采取了相對寬松的態(tài)度,只要農(nóng)民工自愿,社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)通常將個人賬戶資金一次性支付給退保人,以此解除社會養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。因此,并不存在過多法律上的“障礙”。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2008年初,僅珠三角地區(qū)的農(nóng)民工“退保”比例達(dá)到了80%,有的地方甚至超過95%。農(nóng)民工退保固然有多方面的主客觀原因,但社會保險(xiǎn)是國家立法強(qiáng)制執(zhí)行的社會保障制度,并非如商業(yè)保險(xiǎn)一般以雙方合意為基礎(chǔ),并可基于投保人的意愿隨時解除保險(xiǎn)關(guān)系。社會養(yǎng)老保險(xiǎn)更多地承載的是維護(hù)社會安定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展的重要職能,其執(zhí)行過程中不能充斥過多的隨意性。隨意退保,加之非強(qiáng)制性參保,使得當(dāng)前的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)基本背離了社會保險(xiǎn)的本質(zhì)性要求。三、完善工人社會保險(xiǎn)制度的對策和建議(一)通過中央和地方兩個立法,建立和完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)保障體系農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的健全和完善,亟待一部全國統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的出臺,對統(tǒng)籌范圍、收繳技術(shù)、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、賬戶轉(zhuǎn)移、養(yǎng)老金發(fā)放、基金運(yùn)營與管理、保障措施等方面做出統(tǒng)一的規(guī)定,以保證此項(xiàng)工作有法可依、有章可循和順利實(shí)施,明確各級政府的資金管理權(quán)限,劃清各級政府的工作責(zé)任。統(tǒng)一辦法可為各地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系確立基本的制度框架,不同地方在中央政府確立的基本原則之下開展本區(qū)域農(nóng)民工專項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法建設(shè),既保證社會保障的全國統(tǒng)一與公平,又能體現(xiàn)地區(qū)差異。通過中央和地方立法的形式,明確用人單位和農(nóng)民工個人的社會保險(xiǎn)責(zé)任,明確農(nóng)民工參保的險(xiǎn)種和雙方的繳費(fèi)義務(wù)。強(qiáng)制雇傭農(nóng)民工的業(yè)主和企業(yè)參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn),按照相關(guān)辦法的規(guī)定按時、足額繳納保險(xiǎn)費(fèi)。對拒絕為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)或故意拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的業(yè)主和企業(yè)依法嚴(yán)厲處罰。在明確用人單位的義務(wù)的同時,也應(yīng)以代扣代繳的形式確立農(nóng)民工的繳費(fèi)義務(wù),以國家強(qiáng)制力彌補(bǔ)用工方和農(nóng)民工參保的自愿性不足,能夠有效改善參保率較低的狀況。(二)農(nóng)民工或企業(yè)參保農(nóng)民工在城市如果有固定住所、穩(wěn)定的就業(yè)和較穩(wěn)定的收入,只要本人愿意,都應(yīng)為其辦理戶口遷入手續(xù),在政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面享受與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)職工同等的待遇,允許其參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn),其子女應(yīng)該和當(dāng)?shù)鼐用褡优粯酉硎苷峁┑牧x務(wù)教育。在城鎮(zhèn)靈活就業(yè)的農(nóng)民工,應(yīng)由農(nóng)民工和企業(yè)共同繳費(fèi)參加農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)?？傊?應(yīng)允許農(nóng)民工根據(jù)自己的承受能力自由選擇養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。(三)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系目前,城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老、醫(yī)療保障主要實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的動作方式,每一個參保人都存在兩個賬戶,即社會統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)建立的背景不同于城鎮(zhèn)職工,統(tǒng)籌賬戶主要用于償還歷史債務(wù),而農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)不存在轉(zhuǎn)制消化債務(wù)的問題。取消統(tǒng)籌賬戶,將企業(yè)和個人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)全部歸入個人賬戶,允許個人賬戶隨人轉(zhuǎn)移,符合農(nóng)民工的參保心理,也可以減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。按農(nóng)民工個人身份證號碼進(jìn)行編號,建立全國統(tǒng)一的實(shí)名個人賬戶。實(shí)行繳費(fèi)確定、門檻較低、繳費(fèi)方式靈活、隨人轉(zhuǎn)移的彈性社會養(yǎng)老保險(xiǎn)方式。無論其將來在何地就業(yè),或是返鄉(xiāng),都能享受到社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民工在跨地區(qū)就業(yè)、調(diào)換工作崗位或回到原籍時,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及基金一并轉(zhuǎn)移,等到退休年齡可由轉(zhuǎn)移地憑農(nóng)民工個人養(yǎng)老保險(xiǎn)卡,領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)金。(四)確定政府責(zé)任的情況,確立相應(yīng)的參保條件和履行養(yǎng)老保險(xiǎn)的權(quán)利企業(yè)繳納和農(nóng)民工個人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)全部記入農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)個人賬戶,繳費(fèi)比例要低,企業(yè)和個人的繳費(fèi)率可考慮降為8%和4%,企業(yè)的繳費(fèi)比例可以有適當(dāng)彈性。在繳費(fèi)率相對較低的情況下,企業(yè)和農(nóng)民工履行繳費(fèi)義務(wù)的同時,政府應(yīng)適當(dāng)給予財(cái)政補(bǔ)貼,以法律的形式明確各級政府在農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的責(zé)任和義務(wù)。此舉既照顧到農(nóng)民工個人收入實(shí)際,又能為保險(xiǎn)基金提供足夠的資金來源,保證農(nóng)民工在符合條件時能獲得足額的支付。農(nóng)民工在