行政管理-杭州市城市管理存在的問題及對(duì)策分析

[摘要]：城市管理是城市發(fā)展規(guī)劃的重點(diǎn)工作，也是城市經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展的基礎(chǔ)性任務(wù)。作為一項(xiàng)長(zhǎng)期性、社會(huì)性、系統(tǒng)性的城市建設(shè)工程，城市管理不僅僅是城市發(fā)展的外在“形象”，也是城市發(fā)展軟實(shí)力構(gòu)建的重要內(nèi)容。只有在健康、秩序、和諧的城市建設(shè)和管理機(jī)制下，城市整個(gè)社會(huì)體系才能夠良性運(yùn)轉(zhuǎn)，才能夠?yàn)閺V大市民營造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。本文以杭州市蕭山區(qū)為例，就其城市管理中存在的問題及原因進(jìn)行分析，并有針對(duì)性地提出解決策略，以期為其他城市地區(qū)城市管理提供參考。[關(guān)鍵詞]：杭州市；城市管理；軟實(shí)力；問題及對(duì)策一、杭州市某區(qū)城市管理的基本情況概述（一）加強(qiáng)城市管理的意義1.城市管理的內(nèi)容

城市管理是指對(duì)城市社會(huì)體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)過程中涉及到的人員、資金、物進(jìn)行管理，以保證城市的高速運(yùn)轉(zhuǎn)。城市管理責(zé)任主管部門是各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，各級(jí)政府機(jī)構(gòu)通過依法履行行政管理職能，對(duì)于社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行組織以及合法化干預(yù)，解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的問題，保證城市的正常運(yùn)行。[①]2.城市管理的內(nèi)容

城市社會(huì)是多元化城市人際系統(tǒng)的交匯，是諸多社會(huì)關(guān)系的總和。由于城市本身就屬于極為復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，而城市管理則需要對(duì)如此復(fù)雜的內(nèi)容進(jìn)行管理。從整體上而言，城市管理包括行政管理、法治管理以及人文管理管理，在這三項(xiàng)管理中，行政管理又居于核心地位。具體而言，城市管理包括[②]：市政交通及道路用地規(guī)劃；市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；城市稅賦以及公共資金；城市科教、農(nóng)林、醫(yī)藥衛(wèi)生、文化娛樂；城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃以及招商引資；城市勞動(dòng)人事管及其社會(huì)福利保障；市政環(huán)境；城市治安與打擊“黃、賭、毒”；宗教信仰事物等。3.城市管理的意義

城市是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，其與每位市民的生活、出行、娛樂、學(xué)習(xí)、工作存在緊密的聯(lián)系。而城市管理則是對(duì)這一復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行管理，對(duì)于各種社會(huì)矛盾進(jìn)行化解，對(duì)于各種社會(huì)問題進(jìn)行解決，哪怕是道路上的斑馬線，都與城市未來發(fā)展息息相關(guān)。如果沒有城市管理，那么大街上的車輛就會(huì)隨意停放，道路上的車輛也會(huì)隨意行駛，道路旁邊占用公共用地的建筑將會(huì)隨處可見，城市的空地堆滿了垃圾廢物...這樣的城市根本就不是廣大市民想要的生活環(huán)境。城市管理涉及面極廣、工作任重而道遠(yuǎn)，這不僅要求城市管理人員充分履行自己的職責(zé)去維護(hù)城市，同時(shí)也需要每一位生活在城市中的市民去配合，只有這樣，才能夠?qū)⒊鞘薪ㄔO(shè)成美麗的家園。（二）杭州市蕭山區(qū)城市管理的現(xiàn)狀杭州市蕭山區(qū)城管局成立于2011年，其主要工作職責(zé)為城市管理、綜合行政執(zhí)法及行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)。杭州市蕭山區(qū)城管局現(xiàn)任局黨委書記、局長(zhǎng)孫偉忠，局黨委副書記、副局長(zhǎng)莫萬根。城管局內(nèi)設(shè)局辦公室、人事科、計(jì)財(cái)裝備科、宣傳教育科、綜合協(xié)調(diào)科（行政審批科）、法制科督察科、市容環(huán)境衛(wèi)生管理科、城市管理綜合監(jiān)管中心、廣場(chǎng)管理辦公室、數(shù)字城管信息處置中心科室，下轄局直屬中隊(duì)、城廂中隊(duì)、北干中隊(duì)、湘湖新城中隊(duì)、紅山中隊(duì)、臨浦中隊(duì)、義橋中隊(duì)、空港新城中隊(duì)等18個(gè)城管執(zhí)法大隊(duì)。

蕭山區(qū)城管局主要職責(zé)為：貫徹執(zhí)行國家、省、市相關(guān)城管部門制定的政策、規(guī)章制度以及相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；結(jié)合蕭山區(qū)城市發(fā)展規(guī)劃要求，制定短、中、長(zhǎng)城市發(fā)展規(guī)劃綱要。編寫城市道路建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生等專項(xiàng)技術(shù)文件；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、組織指揮、監(jiān)督檢查、綜合考評(píng)全區(qū)的城市管理及綜合行政執(zhí)法工作；擬訂本區(qū)城市管理及綜合行政執(zhí)法專項(xiàng)資金計(jì)劃，并監(jiān)督實(shí)施；負(fù)責(zé)劃分市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)、監(jiān)督檢查責(zé)任區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生；負(fù)責(zé)組織開展本區(qū)城市管理方面相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作等。二、當(dāng)前杭州市蕭山區(qū)城市管理問題的主要表現(xiàn)及其原因分析盡管近些年蕭山區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平得到迅猛發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值節(jié)節(jié)攀升，區(qū)內(nèi)各項(xiàng)工作建設(shè)得到了長(zhǎng)足發(fā)展。但是在看到取得的成果的同時(shí)，也應(yīng)該清醒地看到蕭山區(qū)城市管理中存在的突出矛盾與問題。（一）蕭山區(qū)城市規(guī)劃滯后城市發(fā)展規(guī)劃需要一定的時(shí)代超前意識(shí)，能夠?qū)τ诔鞘幸?guī)劃以及未來發(fā)展方向進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，并且以此為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)前城市發(fā)展現(xiàn)狀，有針對(duì)性地制定城市發(fā)展規(guī)劃。[③]但是就目前而言，蕭山區(qū)在城市規(guī)劃上存在較強(qiáng)的滯后性，而這種滯后性就對(duì)于蕭山區(qū)的城市綜合開發(fā)、道路建設(shè)以及舊城區(qū)改造帶來嚴(yán)重的影響。舉例來說，目前蕭山區(qū)常住人口最多的城廂街道為例，在城市規(guī)劃中沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮到道路的拓寬和擴(kuò)建問題，導(dǎo)致目前的道路過于狹窄，給廣大居民的正常出行帶來嚴(yán)重的影響。而目前如果要對(duì)道路進(jìn)行拓寬和翻新，則需要對(duì)道路兩旁的商鋪、房屋建筑進(jìn)行拆除，其成本之大，根本是蕭山區(qū)政府難以承受的。當(dāng)前蕭山區(qū)部分地方在進(jìn)行舊城改造時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)容積率指標(biāo)，導(dǎo)致很多房屋建設(shè)緊密想連在一起，這樣就造成建筑綠地面積少，基礎(chǔ)設(shè)施配備不完善等問題，給居民的生活帶來較多不便。除此之外，一些城市項(xiàng)目建設(shè)時(shí)沒有充分遵循生態(tài)性、協(xié)調(diào)性的設(shè)計(jì)原則，過于追求建筑的高大、華麗，導(dǎo)致建筑缺乏設(shè)計(jì)特色，難以形成活躍的城市脈絡(luò)。（二）蕭山區(qū)城市管理體制、機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適應(yīng)不夠

由于定位出現(xiàn)偏差，目前蕭山區(qū)城市管理存在市、區(qū)政府職責(zé)劃分不清晰的問題。首先，就城市規(guī)劃和城市管理執(zhí)法監(jiān)督而言，其主要權(quán)利應(yīng)該集中在市政府手中，由市政府根據(jù)各區(qū)實(shí)際情況，有針對(duì)性地制定管理策略。[④]而目前蕭山區(qū)城市管理存在市政府權(quán)利不夠集中的問題，很多城市規(guī)劃和城市管理執(zhí)法監(jiān)督權(quán)力是由蕭山區(qū)政府行使的，而蕭山區(qū)政府在進(jìn)行城市管理時(shí)往往著眼于本區(qū)，而沒有充分考慮到整個(gè)城市，從而導(dǎo)致很多建設(shè)違章、用地違章事件的產(chǎn)生；其次，城市日常瑣事管理權(quán)力過于集中于市政府手中，市政府需要管理的事物太多，不可能對(duì)于所有事情都面面俱到，從而導(dǎo)致城市管理難以到位。同時(shí)蕭山區(qū)政府、城管局以及下屬的各城管支隊(duì)的職能又沒有充分發(fā)揮出來，導(dǎo)致權(quán)力條塊分割、城市管理存在斷檔；最后，管理公益性設(shè)施建設(shè)仍處于起步階段，多元投資建設(shè)機(jī)制尚未形成，仍舊靠市、區(qū)政府的財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣就導(dǎo)致有限的城市管理資金更加緊張。（三）蕭山區(qū)城中村和郊區(qū)管理力度不足

隨著杭州市城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，蕭山區(qū)郊區(qū)、舊城區(qū)的土地逐漸被征用于商業(yè)用地、居住用地，這樣就導(dǎo)致很多擁有土地的農(nóng)民失去了土地，成為城市居民。但受制于目前的條件以及拆遷賠償制度，很多被征用土地的居民其就業(yè)安置以及環(huán)境措施嚴(yán)重不配套，這樣就導(dǎo)致很多“城中村”、“棚戶區(qū)”的格局產(chǎn)生。而城中村由于居民流動(dòng)性較大，人口成分較為復(fù)雜，這樣就在一定程度上增加了這些地方的管理效果。目前蕭山區(qū)仍然存在部分“城中村”、“棚戶區(qū)”未納入到城市管理體系中，建設(shè)規(guī)劃缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，這不僅影響了居民的生存環(huán)境，同時(shí)也會(huì)造成嚴(yán)重的土地資源浪費(fèi)。（四）蕭山區(qū)城市管理者的素質(zhì)有待提高

目前，蕭山區(qū)城市管理在法制建設(shè)上存在一定的滯后性，具體表現(xiàn)在：①城市管理者素質(zhì)有待提高，導(dǎo)致各種“暴力執(zhí)法”、“隨意執(zhí)法”現(xiàn)象產(chǎn)生。如2013年7月，蕭山區(qū)新街街道就發(fā)生一起暴力執(zhí)法案件，一位從湖州農(nóng)村來的瓜農(nóng)在新街街道上販賣西瓜，而按照規(guī)定街道是不能賣西瓜的，而賣西瓜的老農(nóng)并不知道此地不能賣瓜。城管人員趕到現(xiàn)場(chǎng)后，也沒有經(jīng)過勸離就將瓜農(nóng)的西瓜車退走，而瓜農(nóng)死活不原意讓城管把車子退走，在推搡的過程中，瓜農(nóng)的胳膊、大腿、頭部受傷；②城市管理者素質(zhì)法律素質(zhì)較低。目前包括蕭山區(qū)在內(nèi)的很多城區(qū)在城市管理上人治色彩依然非常強(qiáng)烈，往往是誰的權(quán)力大聽誰的，管理主觀隨意性以及領(lǐng)導(dǎo)意志現(xiàn)象極為嚴(yán)重，這往往導(dǎo)致城市管理中缺乏足夠的法律依據(jù)，也造成了很多悲劇的產(chǎn)生。從根本上來說，造成城市管理現(xiàn)代化發(fā)展是缺乏健全的法律制度以及依法管理的理念。三、完善杭州市蕭山區(qū)城市管理的建議（一）確立建管并重的城市發(fā)展與規(guī)劃觀念

城市發(fā)展并不是建了拆，拆了建，僅僅依靠重復(fù)性建設(shè)是不能夠解決城市管理中存在的諸多問題。建了拆，拆了建不僅造成了極大的資源浪費(fèi)，同時(shí)也給城市協(xié)同化發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響。城市的空間是有限的，不可能無限制地進(jìn)行建筑、道路的建設(shè)。尤其是隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城市用地面積將會(huì)越來越小，用地情況將會(huì)越來越緊張，城市地價(jià)將會(huì)越來越高，由此帶來的拆遷損失也會(huì)越來越大，成本也會(huì)隨之水漲船高。在城市發(fā)展用地到了瓶頸期時(shí)，就需要充分發(fā)揮出城市管理的作用，以保證城市社會(huì)體系良性運(yùn)行。在城市發(fā)展中應(yīng)該吸取西方國家在城市化發(fā)展進(jìn)程中只注重建設(shè)不注重管理的教訓(xùn)，確定建管并重的發(fā)展理念。將城市管理提升到與城市建設(shè)同等重要的位置，逐漸發(fā)揮出城市管理的主導(dǎo)地位，降低城市建設(shè)的數(shù)量，從而推動(dòng)城市不斷向前發(fā)展。城市規(guī)劃管理，是推動(dòng)城市管理科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要措施，也是促進(jìn)城市綜合效益發(fā)揮的基礎(chǔ)條件，只有在充分發(fā)揮出城市規(guī)劃管理作用的基礎(chǔ)上，才能夠不斷適應(yīng)城市管理形式的需求。蕭山區(qū)政府以及蕭山區(qū)城管局作為蕭山區(qū)城市管理建設(shè)的主導(dǎo)者、責(zé)任者，要充分發(fā)揮出自身客觀務(wù)實(shí)的工作態(tài)度，將城市規(guī)劃管理作為基礎(chǔ)民生性工作進(jìn)行建設(shè)，不斷推動(dòng)現(xiàn)代化城市化規(guī)劃管理，提升城市規(guī)劃管理的科學(xué)性和針對(duì)性。具體從以下幾點(diǎn)著手：①城區(qū)規(guī)模建設(shè)要適度，找準(zhǔn)自身定位，切忌追求建成區(qū)的過度建設(shè)，導(dǎo)致城市規(guī)劃與城市發(fā)展不配套，導(dǎo)致蕭山區(qū)自身優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日趨沉重；②拓寬經(jīng)濟(jì)格局，打造多元化經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。立足蕭山區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展電子商務(wù)、信息化產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)，形成開放性經(jīng)濟(jì)格局；③做好公共基礎(chǔ)設(shè)施的配套工作，將市政基礎(chǔ)實(shí)施建設(shè)作為民生建設(shè)的核心內(nèi)容，滿足城市居民多元化需求，為城市發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。（二）完善管理體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)蕭山區(qū)城市管理體制、機(jī)制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)

一是要實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府部門的權(quán)力合理劃分。通過對(duì)省、市、區(qū)政府的權(quán)力責(zé)任劃分，可以充分發(fā)揮出各級(jí)政府部門的職能，提高城市管理效率。[⑤]從實(shí)踐角度來說，分權(quán)的機(jī)構(gòu)其組織活躍性要比集權(quán)機(jī)構(gòu)要強(qiáng)，主要是通過分權(quán)的方式，無形中在各級(jí)政府部門機(jī)構(gòu)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使得組織機(jī)構(gòu)的工作積極性被大大調(diào)動(dòng)起來，工作效率自然也是得到有效提升。為了適應(yīng)這一發(fā)展需求，蕭山區(qū)城市管理應(yīng)該進(jìn)行權(quán)力下放，明確市、區(qū)、執(zhí)法大隊(duì)的責(zé)權(quán)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)高效的城市管理。

二是充分協(xié)調(diào)區(qū)政府、社區(qū)、市民之間的利益關(guān)系。城市發(fā)展是基于政府、社區(qū)、市民之間的相互博弈、相互作用、相互影響的基礎(chǔ)上，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的城市管理，就必須充分發(fā)揮三者的作用。蕭山區(qū)應(yīng)構(gòu)建以區(qū)政府為中心的城市管理機(jī)制，發(fā)揮出區(qū)政府、城管局的引導(dǎo)作用，建立起各種責(zé)任負(fù)責(zé)機(jī)制。發(fā)揮出社區(qū)的“承上啟下”功能，充分協(xié)調(diào)政府和市民之間的關(guān)系，向上傳遞問題，向下傳遞政策方針。

三是強(qiáng)化市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)。城市管理是一項(xiàng)系統(tǒng)、長(zhǎng)期性工作，其涉及到的人、財(cái)、物是眾多的，單純依靠政府財(cái)政補(bǔ)貼是很難達(dá)到應(yīng)有效果的。這就應(yīng)該充分發(fā)揮出市場(chǎng)化機(jī)制建設(shè)，吸引社會(huì)資本參與到城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。例如在進(jìn)行地下通道建設(shè)時(shí)，蕭山區(qū)政府可以通過出售通道廣告的設(shè)置權(quán)吸引社會(huì)資本參與到低下通道建設(shè)，這樣不僅可以有效緩解政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也可以充分發(fā)揮出地下通道的商業(yè)價(jià)值，可謂一舉兩得。同樣，城市園林綠化、公共設(shè)施養(yǎng)護(hù)也可以通過面向社會(huì)公開招標(biāo)的方式引入社會(huì)資本，從而有效降低城市管理資本。（三）實(shí)行城郊就地現(xiàn)代化

蕭山區(qū)政府和城管局要加快“城中村”、“棚戶區(qū)”的改造工作。始終建設(shè)將政府引導(dǎo)和市場(chǎng)開發(fā)相結(jié)合的工作理念，結(jié)合具體情況制定相應(yīng)的改造方案，以推動(dòng)城區(qū)一體化建設(shè)。在改造中，充分發(fā)揮出政府部門的引導(dǎo)規(guī)劃作用，鼓勵(lì)村民自籌資金進(jìn)行改造，或者是引進(jìn)一些商業(yè)項(xiàng)目、企業(yè)進(jìn)行合作改造，從而大大緩解政府部門的財(cái)政壓力，推動(dòng)“村改居”進(jìn)程發(fā)展，實(shí)現(xiàn)蕭山區(qū)“城中村”、“棚戶區(qū)”由農(nóng)村管理向城市管理方向轉(zhuǎn)變，全面提升城區(qū)的整體管理水平。當(dāng)然，在推動(dòng)舊城區(qū)改造的過程中，如果區(qū)域農(nóng)民以及實(shí)現(xiàn)職業(yè)化非農(nóng)轉(zhuǎn)變，居住環(huán)境實(shí)現(xiàn)社區(qū)化轉(zhuǎn)變，能夠充分享受到城市發(fā)展帶來的物質(zhì)成果和精神成果，則可以認(rèn)為該區(qū)域的城市化水平發(fā)展較好。城郊就地現(xiàn)代化是推動(dòng)城市化建設(shè)的重要措施，在推動(dòng)城市化建設(shè)中不能夠片面地將城市化與城區(qū)占地面積擴(kuò)大、建筑數(shù)量增多以及人口集中等同起來。蕭山區(qū)應(yīng)該積極學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家的成功做法，實(shí)行城郊就地現(xiàn)代化，將城市功能進(jìn)行分解，避免出現(xiàn)城市人口的過于集中，而是應(yīng)該通過不斷加大周邊地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施投入，改善城郊環(huán)境，消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民向城市居民的轉(zhuǎn)變，走現(xiàn)代化的城市發(fā)展之路。（四）強(qiáng)化城市管理的法制化建設(shè)

依法治國是我國逐漸從“人治”走向“法治”的基本戰(zhàn)略，也是推動(dòng)城市管理發(fā)展的有力工具。城市政府部門的工作職責(zé)在于通過法制化的手段進(jìn)行城市化建設(shè)，通過合法的方式進(jìn)行城市管理。建設(shè)現(xiàn)代城市，必須要始終恪守法制化理念，做好法制化制度建設(shè)，使得城市各級(jí)政府部門的機(jī)構(gòu)、職能設(shè)定以及工作范圍符合法律要求，能夠保證政府部門在合法的程序下開展各項(xiàng)工作，進(jìn)而不斷推動(dòng)城市管理的標(biāo)準(zhǔn)化與法制化。盡管就目前而言，蕭山區(qū)城市管理的法律規(guī)章建設(shè)相對(duì)較為系統(tǒng)，機(jī)構(gòu)和人員配置也較為科學(xué)，能夠滿足目前蕭山區(qū)城市管理的需求。但是從提升蕭山區(qū)城市管理的法制化水平角度來說，仍然要做好嚴(yán)格執(zhí)法和依法行政工作。[⑥]一是要強(qiáng)化宣傳和輿論引導(dǎo)作用，通過電視、廣播、報(bào)紙、微博等方式進(jìn)行城市管理政策法規(guī)的宣傳，將政府制定的規(guī)章政策傳遞給全體市民，使得市民能夠嚴(yán)格遵守相關(guān)的法律規(guī)章，約束自己的行為；二是，加強(qiáng)行政執(zhí)法力度，對(duì)于工作中存在重難點(diǎn)進(jìn)行集中突破，加大行政懲戒力度，使得各主體不敢輕易觸犯法律規(guī)章。同時(shí)在執(zhí)法中應(yīng)該盡量以勸誡、警示的手段，做到“溫柔執(zhí)法”而不是“暴力執(zhí)法”；三是，規(guī)范管理，制定嚴(yán)格的管理規(guī)章體制，通過制度的方式進(jìn)行