流動兒童義務(wù)教育的現(xiàn)狀與對策

流動兒童義務(wù)教育的現(xiàn)狀與對策

自20世紀(jì)90年代中期以來，中國的流動兒童數(shù)量顯著增加。規(guī)模巨大的流動兒童能否順利完成義務(wù)教育,直接關(guān)系到我國義務(wù)教育制度的貫徹落實,更關(guān)系到我國的現(xiàn)代化建設(shè)能否順利實現(xiàn)。本文利用2000年第五次全國人口普查資料和2002年全國九城市流動兒童狀況調(diào)查資料,對我國流動兒童的義務(wù)教育狀況、存在的問題、面臨的困難以及相關(guān)對策等進行了系統(tǒng)的探討。全國九城市流動兒童狀況調(diào)查是由國務(wù)院婦女兒童工作委員會辦公室、中國兒童中心、聯(lián)合國兒童基金會聯(lián)合于2002年12月組織進行的關(guān)于流動兒童生存和發(fā)展?fàn)顩r的專項調(diào)查。該調(diào)查根據(jù)東、中、西地區(qū)分布和大、中、小城市規(guī)模在全國選取9個城市,并根據(jù)有關(guān)城市的人口規(guī)模,適當(dāng)考慮調(diào)查成本等因素,將調(diào)查樣本分配到這9個城市(詳見表1);同時,在調(diào)查城市內(nèi),根據(jù)流動人口的規(guī)模,按比例將調(diào)查樣本分配到各個城區(qū),在流動人口比較集中的街道內(nèi),按監(jiān)護人的就業(yè)性質(zhì)和兒童年齡合理分布的要求抽選調(diào)查戶。調(diào)查對象是戶口登記地為縣城以下的農(nóng)村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、在調(diào)查市區(qū)居住半年以上、并隨帶有O～18歲兒童的流動家庭1。一、流動人口的定義依據(jù)2000年第五次全國人口普查資料,我們將流動人口定義為“居住本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上,戶口在外鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”或者“在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道居住不滿半年,離開戶口登記地半年以上”同時戶口在“本縣(市)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道”或“本省其他縣(市)市區(qū)”或“省外”的人口。相應(yīng)的“流動兒童”的定義為流動人口中14周歲及以下的兒童人口。根據(jù)2000年第五次全國人口普查資料2推算,2000年11月1日我國流動人口總量為102297890人,其中0～14歲流動兒童為14096842人,占全部流動人口的13.78%。6～14周歲義務(wù)教育階段學(xué)齡流動兒童878萬人。二、流動兒童的義務(wù)教育1.失學(xué)者自愿生長量調(diào)查結(jié)果顯示,流動兒童的失學(xué)率較高。流動兒童中的在學(xué)者占全部流動兒童的90.7%。一直未上學(xué)者占6.85%,失學(xué)者占2.45%,后二者合計顯示的流動兒童失學(xué)率高達9.3%。按照《義務(wù)教育法》的要求,年滿6周歲的兒童應(yīng)該及時入學(xué)接受義務(wù)教育。但本次調(diào)查結(jié)果表明,6周歲流動兒童未入學(xué)的比例高達46.9%,可見,在流動兒童中,達到上學(xué)年齡卻不能及時入學(xué)的比例非常高,流動兒童不能適齡入學(xué)問題表現(xiàn)十分突出。2.各地區(qū)及城市對流動兒童學(xué)業(yè)的接納九城市調(diào)查發(fā)現(xiàn),在就學(xué)的流動兒童中,81.0%在公立學(xué)校(包括正規(guī)市重點和正規(guī)市普通)上學(xué),只有19.0%的在私立學(xué)?；虼蚬ぷ拥軐W(xué)校上學(xué)。公立學(xué)校是接納流動兒童就學(xué)的主渠道。但是,在不同地區(qū)以及不同規(guī)模城市,這一模式存在明顯的差異(表2)。在東部地區(qū)或大城市,非正規(guī)私立學(xué)校和打工子弟學(xué)校接納流動兒童的比例較高,而公立學(xué)校接納的比例較低;相反,在西部地區(qū)或小城市,公立學(xué)校對流動兒童的接納比例較高。3.在學(xué)流動兒童中的個別差異家庭的流動必然使孩子的教育過程也具有流動性,許多流動兒童都曾經(jīng)有過或長或短的失學(xué)經(jīng)歷,而每耽誤一學(xué)期都會給他們未來的發(fā)展帶來不可彌補的損失。調(diào)查結(jié)果顯示,在校流動兒童的“超齡”現(xiàn)象不僅存在,而且問題比較嚴(yán)重。比如,6歲未上學(xué)者占6歲組流動兒童的46.9%,9周歲和10周歲還在上小學(xué)一、二年級者占相應(yīng)年齡流動兒童的19.7%和4.6%,甚至11～14歲的在學(xué)流動兒童中仍有個別人還在上小學(xué)一、二年級;此外,13周歲和14周歲還在小學(xué)就讀者占相應(yīng)年齡流動兒童的31.5%和10.0%。根據(jù)我國的義務(wù)教育法,適齡兒童(6～14周歲)接受相應(yīng)的學(xué)校教育是兒童的基本權(quán)利,同時保證適齡兒童接受相應(yīng)的學(xué)校教育也是家庭、學(xué)校乃至全社會的責(zé)任和義務(wù)。但是,調(diào)查發(fā)現(xiàn),在失學(xué)的12～14周歲流動兒童中,有超過60%的人已經(jīng)開始工作。這不僅違反我國的義務(wù)教育法和勞動法,還嚴(yán)重侵犯了兒童的基本權(quán)益,對此,有關(guān)部門要給予高度重視。三、影響學(xué)生流動兒童的教育因素1.移動孩子的父母(1)從主觀上看，所有接受流動兒童的父母都對兒童的教育有強烈的要求很多流動兒童家長將自己全部的希望都寄托在下一代的身上,希望子女能通過學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識來改變他們未來的命運,提高他們的社會地位。(2)家庭轉(zhuǎn)口投入后的估計這是由流動人口在城市居住所具有的長期性決定的。調(diào)查結(jié)果顯示,在關(guān)于“未來打算”方面,有超過一半(51.2%)的被調(diào)查家庭打算長期在所居住的城市干下去;有超過1/3的家庭(34.6%)在調(diào)查時還沒有明確的打算,在這些家庭中,還會有相當(dāng)部分會打算留下來;只有12.6%的被調(diào)查家庭選擇賺錢后離開所居住的城市。(3)家庭社會期望能力的實現(xiàn)狀況決定了其農(nóng)雖然所有流動兒童家長都希望自己的孩子能夠有學(xué)上,能夠在較好的學(xué)校接受高質(zhì)量的教育。但是,這個愿望的實現(xiàn)程度卻因其現(xiàn)實經(jīng)濟狀況的不同而有很大差別。有些家庭有能力實現(xiàn)這樣的愿望,有些家庭則“心有余而力不足”。流動兒童家長的社會經(jīng)濟特征(如文化程度、工作性質(zhì)等)在一定程度上影響著其子女的就學(xué)情況。(4)收費過高的問題調(diào)查顯示,在孩子上學(xué)問題上,流動兒童家長最大的煩惱依次為(見圖1):費用太高、孩子戶口不在本市影響升學(xué)、學(xué)校的教學(xué)條件師資力量不理想,分別占48.4%、32.4%、6.9%。根據(jù)調(diào)查資料,流動兒童平均每年比所在城市當(dāng)?shù)貙W(xué)生多交856.4元(最多的多交27020元),其中,借讀費平均多交603.3元(最多的為10000元)、贊助費平均多交213.9元(最多的為20000元)、管理費平均多交39.2元(最多的為1300元)。收費過高問題主要集中在城市公立學(xué)校方面。流動兒童家長反映,城市里的公立學(xué)校不僅收費高,而且比較普遍地存在亂收費現(xiàn)象。雖然在很多城市的正式文件里都規(guī)定了對流動兒童教育的收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn),但接受調(diào)查的家長反映,不執(zhí)行規(guī)定而亂收費的現(xiàn)象是普遍存在的,而且花樣多,名目新。大多數(shù)流動人口家庭屬于低收入家庭,上述高昂的借讀費、贊助費等已經(jīng)超出了他們的支付能力,必然使他們對流動兒童的教育望而卻步。2.流動學(xué)習(xí)成績的影響流動通常伴隨著生活條件和環(huán)境的改變,這必然在一定程度上影響流動兒童的生活、學(xué)習(xí)及其心理感受,由此引發(fā)出一系列流動兒童的自身問題,影響他們的受教育狀況。調(diào)查結(jié)果顯示,流動兒童的自身問題也是影響他們在學(xué)的重要原因。在失學(xué)的流動兒童中,有近1/3(31.6%)是因為自己不想上學(xué)(多項選擇,各項之和可能超過100%),有23.1%是因為學(xué)習(xí)成績差而升不了學(xué),還有14.7%是因為身體原因而上不了學(xué)。在失學(xué)流動兒童中,“孩子自己不想上學(xué)”和“孩子學(xué)習(xí)成績差,升不了學(xué)”兩類所占比例超過了50%。這種狀況的產(chǎn)生與“流動”本身有很大關(guān)系。第一,生活環(huán)境和學(xué)習(xí)環(huán)境的巨大變化使大部分流動兒童很難在短時間內(nèi)快速適應(yīng)新的環(huán)境。在這種情況下,必然有一部分流動兒童因無法融入周圍的環(huán)境而產(chǎn)生厭學(xué)情緒;第二,流動本身還在一定程度上中斷、延誤了流動兒童的學(xué)業(yè),影響他們的學(xué)習(xí)進度,進而導(dǎo)致他們學(xué)習(xí)成績下降,無法繼續(xù)升學(xué)。我們在與流動兒童座談時了解到,流動兒童雖然能夠體諒其父母工作的艱辛,能夠理解父母對自己的期望,但是,很多孩子都反對家庭的頻繁流動,更不愿意頻繁地更換學(xué)校。3.公立學(xué)校在解決兒童義務(wù)教育問題方面的作用和困難(1)我國公立學(xué)校的主要供給方國家教委和公安部聯(lián)合發(fā)布的《流動兒童就學(xué)暫行辦法》規(guī)定,公立學(xué)校應(yīng)該是我國兒童義務(wù)教育的主要供給方,它在解決流動兒童義務(wù)教育問題方面應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。(2)城市中小學(xué)生長量和招生人數(shù)下降眾所周知,隨著計劃生育的有效開展以及由此帶來的我國城市婦女生育率的大幅度下降,自20世紀(jì)90年代以來,我國部分城市陸續(xù)出現(xiàn)了中小學(xué)校生源減少的現(xiàn)象。近年來,城市(尤其是大城市)中小學(xué)招生人數(shù)下降更為突出,很多中小學(xué)校難以招收到足夠的學(xué)生?？梢灶A(yù)計到,在今后相當(dāng)長一段時期內(nèi),城市義務(wù)教育學(xué)齡人口還會有更大幅度的減少,大量流動兒童的到來,恰好填補了由于生育率下降而形成的中小學(xué)生源不足空缺。(3)城市公立學(xué)校吸納流動兒童的必要性盡管總起來講公立學(xué)校已經(jīng)成為吸納流動兒童的主渠道,但是,在不同類型的城市,公立學(xué)校在吸納流動兒童方面所發(fā)揮的作用存在著明顯的差別。調(diào)查結(jié)果顯示,中等城市和小城市公立學(xué)校分別吸收了流動兒童的86%和94%,而大城市公立學(xué)校的吸收比例只有77%。(4)城市公立學(xué)校的設(shè)置和教育狀況目前,各地公立學(xué)校在解決流動兒童就學(xué)問題的同時,自身也面臨著各種困難,其中最主要的困難是經(jīng)費不足和招生能力不足的問題。首先,經(jīng)費不足的問題。我國的義務(wù)教育是按照分級管理、地方負(fù)責(zé)的體制運行的。地方政府按照戶籍學(xué)生人數(shù)給公立學(xué)校下?lián)芙?jīng)費。如果公立學(xué)校招收流動兒童,則地方政府和學(xué)校都要增加經(jīng)費上的負(fù)擔(dān)。過去,公立學(xué)校通過向流動兒童收取比較高額的借讀費來補貼相應(yīng)的經(jīng)費支出。最近,隨著國家對收費項目和收費標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格限制,部分地區(qū)的公立學(xué)校以及地方政府都明顯感到流動兒童是一個負(fù)擔(dān),他們接受流動兒童入學(xué)的積極性不高,有些學(xué)校甚至拒收流動兒童,個別學(xué)校則私下里向流動兒童家長索取贊助費,或巧立名目地收取各種雜費。其次,具體學(xué)校的容量有限問題。盡管我們說從總體上講大城市公立學(xué)校的招生能力富余。但由于流動兒童的地區(qū)分布高度集中,具體招收流動兒童的公立學(xué)校則可能仍然會面臨容量有限的問題。與此同時,城市公立學(xué)校的設(shè)置也很難滿足流動兒童的需求。調(diào)查中了解到,在沒有正常就學(xué)的流動兒童中,有12.9%的是因為“周圍沒有合適的學(xué)?！?這與流動人口主要聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部有很大關(guān)系。在大城市,流動兒童除了具有很大的流動性以外,還具有很強的聚居性,他們高度集中地居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部。以北京為例,60%以上的流動兒童集中居住在朝陽、豐臺、海淀、石景山等少數(shù)地區(qū)。然而,這些地區(qū)的公立學(xué)校的設(shè)置是以這些地區(qū)戶籍人口規(guī)模數(shù)為依據(jù)的,而沒有將流動兒童的高度聚居性考慮在內(nèi),這就導(dǎo)致這些城鄉(xiāng)結(jié)合部的公立學(xué)校在完成接收戶籍兒童入學(xué)的任務(wù)后,剩余容量不大,對流動兒童的吸納能力很有限,無法滿足大量流動兒童的教育需求。我們認(rèn)為,解決這個問題的辦法,主要在于增加新的教育資源,而發(fā)動社會力量興辦流動兒童學(xué)校(俗稱打工子弟校)正是解決這一問題的有效途徑。4.城市農(nóng)民工子姐學(xué)校對現(xiàn)行高等教育的補充和拯救人們把專門招收流動兒童的學(xué)校稱為打工子弟學(xué)校。隨著城市流動兒童規(guī)模的擴大,由社會力量創(chuàng)辦的打工子弟學(xué)校應(yīng)運而生并急劇擴張,成為解決流動兒童就學(xué)的重要渠道。城市打工子弟學(xué)校的出現(xiàn)是在中國社會急劇變遷過程中,現(xiàn)行教育體制無法適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型及變遷的結(jié)果,這類學(xué)校解決了低收入流動人口子女的上學(xué)難的問題,在過去、現(xiàn)在乃至將來的一段時間內(nèi)它對現(xiàn)行教育體制都起到“補充”及“自救”的作用。調(diào)查結(jié)果顯示,有近20%的流動兒童就讀于打工子弟學(xué)校或形式類似的私立學(xué)校,尤其是在大城市和東部地區(qū),這個比例高達23.3%和23.5%。(1)流動兒童已進入體制時間內(nèi)打工子弟學(xué)校是在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)運而生的,其發(fā)展壯大是有其必然性的。首先,作為公立學(xué)校的補充,打工子弟校解決了流動兒童入學(xué)難的問題。在一些大城市,流動人口通常聚居在城鄉(xiāng)結(jié)合部,聚居的密度非常高,城鄉(xiāng)結(jié)合部的公立學(xué)校在接收本地戶籍兒童后,難以全部接收這些流動兒童。其次,打工子弟學(xué)校能夠靈活地適應(yīng)流動人口居住地點的變化。總起來講,流動人口的居住地集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部。但是,城市的發(fā)展本身不是靜止不變的,而是動態(tài)的。今天的城鄉(xiāng)結(jié)合部,明天就可能成為鬧市區(qū)。在這樣的發(fā)展過程中,流動人口的聚居區(qū)會不斷地發(fā)生變化。在這種情況下,由于打工子弟學(xué)校具有辦學(xué)簡單迅速的特點,因此能夠靈活地適應(yīng)市場的變化,滿足流動人口居住地變化的需求,而公立學(xué)校則難以適應(yīng)這種變化。再次,低收費和靈活多樣的辦學(xué)方式能夠滿足流動兒童家長的需求。打工子弟學(xué)校收費低,入學(xué)手續(xù)簡單,能夠滿足低收入或流入時間較短的流動人口家庭子女的就學(xué)需求;同時,有些學(xué)校還結(jié)合流動兒童家長“早出晚歸”以及周末還要上班的工作特點,延長學(xué)生的在校時間,周末上課,免費接送等,為家長們排憂解難,受到學(xué)生和家長的歡迎。最后,教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)進度能夠滿足流動兒童升學(xué)的需求。打工子弟學(xué)校不僅能夠滿足各類流動兒童的義務(wù)教育需求,還能更好地滿足他們的升學(xué)需求。由于沒有流入地的城市戶口,流動兒童必須要回老家上高中、考大學(xué),必須面對原戶籍所在省份的學(xué)習(xí)競爭和升學(xué)挑戰(zhàn)。為了滿足流動兒童的這種需求,打工子弟學(xué)校往往采用全國通用的人民教育出版社的教材,采用類似于流動兒童老家學(xué)校的教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)進度和管理方式。而一些城市的公立學(xué)校的教學(xué)方法、進度及教學(xué)要求在很大程度上不同于農(nóng)村或小城鎮(zhèn),這勢必給大部分流動兒童的升學(xué)帶來很大困難。此外,打工子弟學(xué)校能保證流動兒童在沒有歧視的環(huán)境中生活、學(xué)習(xí),為他們順利適應(yīng)城市生活環(huán)境和生活方式提供一個“緩沖帶”。(2)自然教育條件對流動兒童教育的解決有一定的作用在打工子弟學(xué)校校長的焦點組訪談中了解到,打工子弟學(xué)校面臨的最大困難就是沒有合法地位。由于各地制定的打工子弟學(xué)校辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏高,絕大多數(shù)學(xué)校無法達標(biāo),因此,它們面臨著隨時被取締的危險。由于沒有合法地位,學(xué)校的創(chuàng)辦者或經(jīng)營者大都不愿意進一步投資以改善學(xué)校辦學(xué)條件,社會各界人士也就不愿給予支持、捐助,更不愿意投資于學(xué)校的發(fā)展建設(shè),因為隨時可能發(fā)生的取締將使他們多年的心血付之東流。由于沒有合法地位,學(xué)校無法給學(xué)生頒發(fā)畢業(yè)證書,孩子們的學(xué)歷也不被社會承認(rèn),進而影響他們的升學(xué);同時,學(xué)生無法參加各種少年兒童組織(如少先隊)和參與評優(yōu)等活動,這給孩子造成的心理壓力是不可估量的,曾有孩子這樣問校長:“同樣看著五星紅旗升起,為什么我們就不能成為紅旗的一角?”雖然打工子弟學(xué)校在解決流動兒童教育問題上發(fā)揮了巨大作用,但是,由于沒有政策的支持和有關(guān)部門的管理,其自身存在著很多不可回避的問題,甚至存在比較突出的安全隱患。首先,辦學(xué)環(huán)境較差。絕大多數(shù)打工子弟學(xué)校由于沒有合法的辦學(xué)手續(xù),其經(jīng)營大多處于一種“地下”狀態(tài),因此,為了躲避有關(guān)部門的查封,這類學(xué)校一般選取比較偏僻、隱蔽的地點辦學(xué)。這些地方大多交通不便、衛(wèi)生條件較差。在我們走訪的打工子弟學(xué)校中,其中有兩所辦學(xué)條件相對較好的學(xué)校,一所建在垃圾堆旁,一所地處于遠郊區(qū)廢棄的工廠里。其次,校舍簡陋,安全隱患多。調(diào)查中了解到,一些規(guī)模較大辦學(xué)條件較好的學(xué)校,一方面是自籌資金自建校舍,但校舍質(zhì)量不高,且基本是平房;另一方面是租借廢棄的廠房和倉庫,其通風(fēng)和防火設(shè)施缺乏,安全隱患很多,還有個別學(xué)校使用報廢的汽車作為接送學(xué)生的班車,并且經(jīng)常超員,很不安全。而一些規(guī)模小辦學(xué)條件較差的學(xué)校則租借條件較差的民房,有的甚至在菜棚、危房里進行教學(xué)。再次,教學(xué)設(shè)施和設(shè)備嚴(yán)重缺乏。很多打工子弟學(xué)校沒有操場,教學(xué)設(shè)施極度缺乏,往往缺乏一些基本的教學(xué)器材,更缺乏圖書館等教學(xué)文化設(shè)施。最后,教學(xué)質(zhì)量低。大多數(shù)打工子弟學(xué)校的教師隊伍的整體素質(zhì)不高,不少學(xué)校存在開課不全的現(xiàn)象,還存在個別辦學(xué)者在利益的驅(qū)使下影響學(xué)校教育功能的發(fā)揮乃至侵犯流動兒童及其家長權(quán)益的現(xiàn)象。此外,由于各種制度壁壘,很多打工子弟學(xué)校基本上是關(guān)起門來辦學(xué),打工子弟學(xué)校之間及與公立學(xué)校和教育部門之間缺乏交流和溝通。四、以管流動人口為主線,進一步發(fā)揮經(jīng)費投入的作用針對流動兒童義務(wù)教育面臨的問題,本文提出對策建議如下:1.在政策制定和流動人口管理上,要高瞻遠矚。以往,人們習(xí)慣地認(rèn)為“流動人口在城市的存在是暫時的”,因而各種有關(guān)流動人口的政策和制度也都建立在這種“暫時性”前提之下。但是,近年來,各種調(diào)查資料顯示,流動人口家庭大多在城市“長期居住”而非“短期滯留”,這就要求我們要立足長遠看待流動人口以及流動兒童問題。2.進一步挖掘公立學(xué)校的辦學(xué)潛力,增加流動兒童就學(xué)容量。城市公立學(xué)校生源不足從而出現(xiàn)一些教育資源閑置、半閑置是普遍現(xiàn)象。只要充分合理地利用這些資源,就能較好地解決流動兒童的入學(xué)問題。3.要解決好流動兒童的教育問題,必須首先解決收費問題。有關(guān)部門不僅要降低公立學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范其收費款項,更要加強監(jiān)督、檢查,保證各項規(guī)章制度得到切實的貫徹執(zhí)行。4.中央政府要適當(dāng)改革義務(wù)教育經(jīng)費投入機制,加大教育經(jīng)費的財政轉(zhuǎn)移支付力度。分級管理、地方負(fù)責(zé)的體制在過去人口流動很少的情況下是一種比較有效的體制。但是,現(xiàn)在流動人口越來越多,原有的體制就難以適應(yīng)新的形勢了,必須加以改革。具體做法是,在教育部集中掌握的義務(wù)教育經(jīng)費中,安排出相應(yīng)比例專門用于流動兒童義務(wù)教育的經(jīng)費投入,按照各地接收流動兒童的多少進行分配。5.地方政府在安排教育經(jīng)費的投入時,要改變思路,不能再將眼光單純放在戶籍學(xué)生身上了。大量調(diào)查資料表明,大城市的流動人口并不是徹頭徹尾的“流動”人口,相反,他們中的多數(shù)人在城市里生活的時間長達數(shù)年甚至十?dāng)?shù)年。這些流動人口在城市里生產(chǎn)和生活,他們也為城市的發(fā)展做出了自己的貢獻,具體地講,城市政府的財政收入中,流動人口是有相應(yīng)貢獻的,只不過現(xiàn)行的核算體系和分配體系中沒有