關(guān)于縣級(jí)政府債務(wù)的分析-以鳳縣為例

關(guān)于縣級(jí)政府債務(wù)的分析——以鳳縣為例一、引言1、調(diào)查背景縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的興衰對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重大的影響。過(guò)去，在GDP績(jī)效理念的推動(dòng)下，“舉債”已成為一種普遍的方式，做為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最重要手段被各個(gè)地區(qū)所使用。在審計(jì)署公布2011年《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2011年35號(hào)文件）后，我們可以得知，直至2010年底，全國(guó)只有54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有政府性債務(wù)，這也表現(xiàn)出舉債發(fā)展模式被濫用的嚴(yán)重程度，而其他地方政府總計(jì)舉借債務(wù)28430.91億元，占地方政府債務(wù)總額的26.53%，其中由地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)有21950.27億元，占該類(lèi)債務(wù)比重的32.71%之多。經(jīng)過(guò)2013年底對(duì)全國(guó)地方性政府債務(wù)的審查，截至2013年6月底，根據(jù)數(shù)據(jù)披露，中國(guó)縣級(jí)政府債務(wù)中需要由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)已達(dá)到395736.0億元之多，共占地方政府債務(wù)的36.35%。相比于2010年末，這類(lèi)債務(wù)的增幅達(dá)到80.29之巨，如果把鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)也劃為縣債（畢竟2010年不涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)），那么縣級(jí)政府的這種債務(wù)為42643.72億元，占地方政府該類(lèi)債務(wù)的39.18%。中央政府隨即高度重視我國(guó)當(dāng)時(shí)高速膨脹的地方政府債務(wù)規(guī)模。因此到了2014年（畢竟這并不能算是一種正常狀況），中央將把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控作為當(dāng)年經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)主要任務(wù)之一。除此之外，《預(yù)算法》修正案的通過(guò)，也表明國(guó)務(wù)院還必須建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、應(yīng)急機(jī)制、預(yù)警機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)公共債務(wù)采取多種規(guī)定。許多地區(qū)的地方政府因此通過(guò)了一系列關(guān)于公共債務(wù)的規(guī)定。另一方面，近年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一直不盡如人意。自2010年第三季度以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率開(kāi)始下降，但盡管如此，當(dāng)年的GDP增速依舊有10.6%之多，但此后，中國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率幾乎每年都下降到一個(gè)新的水平，例如2016年的GDP增速就已經(jīng)是6.7%了。時(shí)間來(lái)到2018年，我國(guó)一直在進(jìn)行的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)健中性將對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)形成一定下行壓力。地方政府財(cái)政內(nèi)外資金對(duì)債務(wù)償付的支持均將走弱。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高杠桿發(fā)展模式將在去杠桿背景下面臨考驗(yàn)，地方政府面臨一定的債務(wù)償付壓力。嚴(yán)監(jiān)管下地方城投企業(yè)償債能力趨弱并面臨較大償債風(fēng)險(xiǎn)和急迫的轉(zhuǎn)型需要，地方城投仍是地方重要的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。供給側(cè)改革繼續(xù)深化、貨幣政策穩(wěn)中趨緊，對(duì)地方政府償債來(lái)源基礎(chǔ)提出更大考驗(yàn)。2、調(diào)查目的近年來(lái)，尤其是最近幾年，地方債問(wèn)題備受關(guān)注，加強(qiáng)最高層次的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，規(guī)范地方政府發(fā)債管理，嚴(yán)格規(guī)避區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，不僅是深化我國(guó)財(cái)稅改革的重要工作，同時(shí)也是防止金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的重要舉措之一。數(shù)據(jù)也表明2016年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額已經(jīng)達(dá)到了一個(gè)很高的水平。我國(guó)地方政府債務(wù)總計(jì)余額15.32萬(wàn)億元，地方政府債務(wù)比重高達(dá)80.5%，與2015年相比有所下降，但并沒(méi)有達(dá)到國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)中的警戒線(xiàn)。我國(guó)地方政府自身的存量債務(wù)是可以控制的，但仍有些地方存在風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)上的“壓力”，特別是財(cái)政上的和所謂保增長(zhǎng)的壓力迅速上升的情況下，出現(xiàn)了許多新型的違法違規(guī)貸舉債形式。地方金融平臺(tái)和隱性債務(wù)延期依然會(huì)產(chǎn)生出嚴(yán)重的后果，這增加了經(jīng)濟(jì)體的隱性風(fēng)險(xiǎn)，特別是財(cái)政及金融方面的風(fēng)險(xiǎn)。希望通過(guò)此次對(duì)鳳縣政府債務(wù)情況的調(diào)查了解和淺嘗輒止的分析，可以加深我們對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)總體發(fā)展與細(xì)節(jié)情況的認(rèn)識(shí)和了解。3、調(diào)查時(shí)間2019年7月10日至7月25日通過(guò)查詢(xún)政府每年預(yù)決算執(zhí)行情況及政府工作報(bào)告，得到具體數(shù)據(jù)。二、調(diào)查內(nèi)容及分析1、鳳縣財(cái)政收支情況2015年，鳳縣財(cái)政收入增長(zhǎng)率為4.47%，財(cái)政收入總額為67649萬(wàn)元，比前一年增加2894萬(wàn)元；2015年，全縣地方財(cái)政收入總額為39175萬(wàn)元，來(lái)自于上級(jí)各類(lèi)補(bǔ)助的收入為61157元。債券轉(zhuǎn)貸的收入為30.805億元（新增債券400萬(wàn)元，置換債券30405萬(wàn)元），整個(gè)地區(qū)的總收入為152212萬(wàn)元。一般公共預(yù)算支出的年初預(yù)算是88148萬(wàn)元。其中總共完成了119451萬(wàn)元。公共支出比去年的82366萬(wàn)元增加了37085萬(wàn)元，漲幅達(dá)45.02%。2016年，全縣一般公共預(yù)算收入為29038萬(wàn)元，其中上級(jí)補(bǔ)貼75117000元，債券轉(zhuǎn)貸收入41153萬(wàn)元，地區(qū)總收入158203萬(wàn)元。一般公共預(yù)算支出完成117177萬(wàn)元，與年初批準(zhǔn)預(yù)算91945萬(wàn)元的比率為127.44%，占調(diào)整預(yù)算的101.19%（2016調(diào)整預(yù)算為115800萬(wàn)元）。相比去年降低了減少了1.9%，即減少了2274萬(wàn)元（去年為119451萬(wàn)元）。2017年，全縣一般公共預(yù)算收入31626萬(wàn)元；上級(jí)各類(lèi)補(bǔ)助收入88590萬(wàn)元，債券轉(zhuǎn)貸收入4604萬(wàn)元，全縣總收入為131643萬(wàn)元。其中完成了124808萬(wàn)元，相比去年117177萬(wàn)元增長(zhǎng)6.51%，增支7631萬(wàn)元。鳳縣近三年財(cái)政收支情況統(tǒng)計(jì)表單位：萬(wàn)元財(cái)政收入同比增長(zhǎng)財(cái)政支出同比增長(zhǎng)收支平衡情況GDP增長(zhǎng)率2015年1522124.47%11945145.02%5180215.7%2016年1582033.9%117177-1.9%。4102612%2017年13164316.8%1248086.51%。68353.2%由表我們可以看出鳳縣近三年財(cái)政收入大于支出，每年都有盈余，同時(shí)財(cái)政收入呈現(xiàn)出增速下降，總量下降，財(cái)政支出則出現(xiàn)增速上升，總量增加，即每年財(cái)政盈余總量遞減，同時(shí)GDP增速逐年下滑且幅度較大。通過(guò)這個(gè)分析我們可以看到財(cái)政收支壓力逐年增加，收入與支出開(kāi)始出現(xiàn)死亡交叉，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。但是通過(guò)研究我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)鳳縣財(cái)政收入中有相當(dāng)大的一部分是來(lái)自于上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金以及債務(wù)置換和債務(wù)轉(zhuǎn)貸等債務(wù)收入，所以說(shuō)鳳縣已經(jīng)出于收支不相抵的狀態(tài)了。財(cái)政收入具體構(gòu)成表單位：萬(wàn)元2015年2016年2017年轉(zhuǎn)移支付資金611573080588590債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入30805411534604財(cái)政收入152212158203131643占財(cái)政收入比重60.4%45.5%70.8%通過(guò)對(duì)比我們發(fā)現(xiàn)鳳縣地方財(cái)政收入占比在30%至40%之間，每年依靠大量上級(jí)政府轉(zhuǎn)移資金和債務(wù)收入才能維持財(cái)政收支平衡，由此可見(jiàn)縣級(jí)政府財(cái)政收入來(lái)源少，總量有限，根本不能滿(mǎn)足本區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)保障以及民生改善等職能履行的要求，只能通過(guò)向上尋求資金和舉債來(lái)滿(mǎn)足資金需要。2、鳳縣政府債務(wù)情況截止至2014年12月31日，鳳縣的政府性債務(wù)存量總計(jì)96601.68萬(wàn)元，在這其中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)600萬(wàn)元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)96001.68萬(wàn)元。2015年置換債券30545萬(wàn)元，其中：定向置換債券19923萬(wàn)元，非定向置換債券一般債券10482萬(wàn)元，非定向置換專(zhuān)項(xiàng)債券140萬(wàn)元，截止2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬(wàn)元，其中：一般債務(wù)81713.23萬(wàn)元，置換一般債券30405萬(wàn)元，穩(wěn)增長(zhǎng)新增債券400萬(wàn)元，地方政府債券450萬(wàn)元。2015年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量84988.24萬(wàn)元，在這其中，一般債務(wù)81713.23萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)2675.01萬(wàn)元，擔(dān)保債務(wù)改擔(dān)保借款600萬(wàn)元。2016年我縣債務(wù)還本支出40433萬(wàn)元，截止2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量82998.4萬(wàn)元，其中：一般債務(wù)79584萬(wàn)元（置換一般債券68280萬(wàn)元，其他一般債務(wù)11304萬(wàn)元），擔(dān)保債務(wù)為600萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)為2814.4萬(wàn)元。2016年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量86376萬(wàn)元，其中：一般債務(wù)83562萬(wàn)元，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)2814萬(wàn)元。2017年我縣債券轉(zhuǎn)貸收入6785萬(wàn)元，當(dāng)年債務(wù)還本支出6846萬(wàn)元，截止2017年12月31日，鳳縣政府性債務(wù)存量85822萬(wàn)元，其中不含改擔(dān)保債務(wù)的600萬(wàn)元。鳳縣近三年債務(wù)情況表單位：萬(wàn)元債務(wù)存量負(fù)債率債務(wù)率償債率債務(wù)依存度2015年84988.245.73%55.83%20.07%25.79%2016年82998.44.97%63.53%25.56%35.12%2017年858224.75%65.20%5.2%5.44%通過(guò)對(duì)比可以看出鳳縣政府債務(wù)率在60%左右，低于90%—120%的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。負(fù)債率低于10%，也遠(yuǎn)低于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的的60%。償債率則達(dá)到了20%的警戒線(xiàn)，說(shuō)明債務(wù)償還對(duì)鳳縣財(cái)政能力有一定的困難，面臨較大的債務(wù)壓力。財(cái)政支出的三成左右來(lái)自于債務(wù)收入，說(shuō)明債務(wù)收入已經(jīng)成為政府收入的重要來(lái)源?？偟膩?lái)說(shuō)，鳳縣債務(wù)總量低于政府債務(wù)限額，但是債務(wù)償還壓力加大，容易造成債務(wù)逾期，引發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。3、鳳縣財(cái)政收支與債務(wù)情況總結(jié)鳳縣地方財(cái)政收入遠(yuǎn)低于事權(quán)履行需要的資金，每年通過(guò)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金和債券收入彌補(bǔ)財(cái)政缺口。近幾年鳳縣保持了較高的GDP增速，財(cái)政收入得到增加，但同時(shí)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，招商引資等支出增加，所以財(cái)政情況沒(méi)有得到明顯好轉(zhuǎn)。債務(wù)總量保持在安全可控的水平上，負(fù)債有緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì)，償債率達(dá)到預(yù)警水平，政府償還債務(wù)能力有限，存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，鳳縣債務(wù)水平處于中等水平，還是要進(jìn)一步減少債務(wù)存量，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三、意見(jiàn)及建議1、政務(wù)公開(kāi)，接受監(jiān)督我國(guó)政府通過(guò)不讀那完善現(xiàn)有的信息公開(kāi)制度，來(lái)使得其制度化和規(guī)范化得以實(shí)現(xiàn)。讓一份透明的真實(shí)的地方政府債務(wù)報(bào)告被觀察和上報(bào)可以有效地控制地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在地方政府債務(wù)壓力巨大的當(dāng)下，通過(guò)多方面的的力量來(lái)對(duì)地方政府債務(wù)情況進(jìn)行有效的，制度化和規(guī)范化的監(jiān)督是迫在眉睫的這個(gè)多方面的力量主要可以概括成兩方面：其一，充分利用公共部門(mén)的力量，對(duì)地方政府債務(wù)行為進(jìn)行有充足的威懾的監(jiān)督，對(duì)舉債行為和規(guī)模進(jìn)行有效的控制；其二，大力借助社會(huì)公眾的力量，人民群眾是一切的出發(fā)點(diǎn)和終點(diǎn)，公眾的監(jiān)督可以彌補(bǔ)某些相關(guān)部門(mén)難以發(fā)現(xiàn)的位置，而提高群眾參與熱情對(duì)我國(guó)政府而言也是喜聞樂(lè)見(jiàn)的。2、明確規(guī)范地方政府融資制度建立規(guī)范的地方政府風(fēng)險(xiǎn)控制和融資機(jī)制是緩解政府資金壓力舉措中重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。我國(guó)的城市化進(jìn)程是在近幾十年中突然迅猛發(fā)展的，社會(huì)公眾所能提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度和規(guī)模顯然是不夠的，所以在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，巨大的資金缺口都是由政府來(lái)填補(bǔ)的，“舉債”也實(shí)屬一種無(wú)奈之舉。但緩解政府資金壓力要從多個(gè)方面來(lái)進(jìn)行，除了社會(huì)資本的引進(jìn)，規(guī)范政府自身的融資機(jī)制，提高融資風(fēng)險(xiǎn)的可控性也同樣重要。在政府融資的眾多方式中，有著許多可操作性的空間，例如市政債券的發(fā)行，我們大可賦予部分地方政府發(fā)行權(quán)利，并規(guī)范發(fā)行的種類(lèi)和數(shù)量。為我國(guó)規(guī)模龐大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供安全化、規(guī)范化的資金來(lái)源和多種多樣且安全有效的融資渠道。3、充分發(fā)揮債務(wù)資金的杠桿作用地方政府要仔細(xì)斟酌所得資金的投入方向與使用方法，以求能夠更好發(fā)揮資金的杠桿性作用。要通過(guò)政府資金的少量使用來(lái)帶動(dòng)和引導(dǎo)大量的社會(huì)資本進(jìn)入，來(lái)減輕政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展上投入過(guò)多精力多帶來(lái)的壓力。應(yīng)積極參與投資平臺(tái)的建立和購(gòu)買(mǎi)力平價(jià)或公共融資模式的研究。通過(guò)對(duì)公私合營(yíng)模式的探討，吸引非專(zhuān)用社會(huì)資金參與項(xiàng)目的共同建設(shè)。只有充分發(fā)揮債務(wù)的“四兩撥千斤”的作用，才能實(shí)現(xiàn)以政府投資為引導(dǎo)，完美實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資渠道多元化的美好愿景。4、建立公共債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)政府舉債行為是可以控制的，但絕對(duì)無(wú)法完全避免，在很多時(shí)候它仍然是一個(gè)十分有效的的和手段。因此，如何控制和克服債務(wù)及債務(wù)行為中存在的風(fēng)險(xiǎn)便成為了一個(gè)重要的課題。我國(guó)政府應(yīng)在數(shù)據(jù)和信息的支持下，建立一個(gè)完善的地方政府信用評(píng)級(jí)體系。通過(guò)對(duì)其他國(guó)家相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的借鑒和我國(guó)個(gè)地方政府的實(shí)際調(diào)查，來(lái)建立起一套適合我們自己的地方信用評(píng)估體系，制定符合我們國(guó)情的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)。將一切經(jīng)過(guò)調(diào)查認(rèn)為有必要的債務(wù)項(xiàng)目納入這個(gè)體系的監(jiān)測(cè)范圍。通過(guò)分類(lèi)管理和總量