中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的困境與出路

中國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)均等化的困境與出路

一、相關(guān)理論和問(wèn)題的緊迫性(一)發(fā)展中國(guó)家的二元經(jīng)濟(jì)模型劉鶴舒爾茨（劉鶴舒爾茨）對(duì)發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了一系列研究，并提供了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的條件和路徑。劉易斯(lews,1954)在其發(fā)表的論文《勞動(dòng)力無(wú)限供給下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中通過(guò)構(gòu)建發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)部門(mén)和工業(yè)部門(mén)普遍存在的二元經(jīng)濟(jì)模型,揭示了發(fā)展中國(guó)家人口流動(dòng)規(guī)律和工業(yè)擴(kuò)張過(guò)程。舒爾茨(W.Schults)在其《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》一文中也給出了發(fā)展中國(guó)家擺脫傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期規(guī)模狹小、技術(shù)變遷停止實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的措施。相關(guān)理論說(shuō)明,在發(fā)展中國(guó)家,由于制度缺陷,政府職能缺位和資金技術(shù)的短缺等問(wèn)題,農(nóng)業(yè)普遍成為滯后產(chǎn)業(yè),而農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)劃分中和在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位是極其重要的,因此,發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家們普遍致力于解決發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展的瓶頸和制度障礙。公共物品和市場(chǎng)失靈理論為政府解決農(nóng)村公共服務(wù)的另一個(gè)重要源泉,公共物品的非排他性和外部性特征決定了私人供給的無(wú)效性和激勵(lì)不足問(wèn)題,市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的出現(xiàn)為政府干預(yù)提供了理論支持,為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和私人投資不足,農(nóng)村公共服務(wù)勢(shì)必主要由政府的財(cái)政來(lái)給予擔(dān)保和扶持。(二)基尼系數(shù)的轉(zhuǎn)化改革開(kāi)放以來(lái),隨著開(kāi)放程度和開(kāi)放領(lǐng)域的進(jìn)一步擴(kuò)大和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立,財(cái)富的分配和再分配問(wèn)題矛盾越來(lái)越突出,最直接的證據(jù)就是貧富差距的逐漸擴(kuò)大,而貧富差距問(wèn)題的主要表現(xiàn)在于城鄉(xiāng)收入差距,地區(qū)收入差距和行業(yè)收入差距。2006年底的統(tǒng)計(jì)資料顯示,當(dāng)年我國(guó)的基尼系數(shù)高達(dá)0.47,其還不包括城鎮(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)性收入、投資性收入和社會(huì)福利間接收入。如果把上述轉(zhuǎn)化收入計(jì)算進(jìn)去,相信基尼系數(shù)會(huì)更大。由于我國(guó)采取的是由點(diǎn)及面,由易到難的開(kāi)放發(fā)展模式,試錯(cuò)型的改革方式使得漸進(jìn)式改革的制度變遷阻力減到最小,但其體制上的弊端沒(méi)有能夠很好地解決,當(dāng)前包括社會(huì)保障在內(nèi)的公共服務(wù)項(xiàng)目在城市的范圍基本能夠滿足,但在農(nóng)村卻處于空白狀態(tài),成都作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū),在制度安排和設(shè)計(jì)上走出了一條符合自身發(fā)展現(xiàn)狀的道路,目前的資料和情況顯示,在少數(shù)示范地區(qū)和現(xiàn)行區(qū)改革已經(jīng)有了階段性成果。二、要素的特殊性由于要具體了解成都市在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)過(guò)程中對(duì)村級(jí)公共服務(wù)的改革措施和達(dá)到均等化的具體前提要求,勢(shì)必要了解四川在自然要素、地理要素和人口要素、文化要素上的特殊性。四川省由于地處中國(guó)西南,地勢(shì)以山地和高地為主,僅成都平原相對(duì)適宜居住和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而四川古往今來(lái)都是人口大省和內(nèi)陸大省,缺少交通優(yōu)勢(shì)和地理優(yōu)勢(shì),對(duì)于發(fā)展農(nóng)業(yè)來(lái)講就陷入了土地與人口的矛盾中,在長(zhǎng)期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料極度稀缺的情況下保持著長(zhǎng)時(shí)間的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。當(dāng)前四川的農(nóng)戶普遍保持分散居住模式,土地也處于平均化分散化狀態(tài)之中。而對(duì)于成都平原來(lái)說(shuō),由于適宜農(nóng)業(yè)耕作和生產(chǎn),從事第一產(chǎn)業(yè)的人口相對(duì)省內(nèi)較多,所以具有不可替代的示范作用。三、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)的提供與土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和研究結(jié)果(一)農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,公共服務(wù)和社會(huì)保障進(jìn)一步完善作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗(yàn)區(qū),成都市自2007年來(lái)就致力于解決城鄉(xiāng)突出的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問(wèn)題,著重解決城鄉(xiāng)收入差距過(guò)大和收入分配非均等化的問(wèn)題。從理論上來(lái)說(shuō),三農(nóng)問(wèn)題的最終解決是完成我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)并軌和消失的最終標(biāo)準(zhǔn),而近幾年來(lái)學(xué)界政界關(guān)于三農(nóng)問(wèn)題的爭(zhēng)論從未停止過(guò),但總體上來(lái)講,已經(jīng)形成三農(nóng)問(wèn)題解決的總體思路,即農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,公共服務(wù)和社會(huì)保障的完善,土地規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)。而從總體水平上來(lái)看,除了個(gè)別示范性鄉(xiāng)鎮(zhèn)之外,大部分成都周邊農(nóng)民依然采取分散承包經(jīng)營(yíng),家庭主要收入依然來(lái)自農(nóng)產(chǎn)品出售和外出勞動(dòng)收入。公認(rèn)的是,最近幾年,四川全省作為勞動(dòng)力輸出大省向全國(guó)各地不同程度地輸送了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力,所以不難理解為什么大部分農(nóng)戶的主要增收原因都來(lái)自于家人外出打工收入。這從另一方面也間接證明了當(dāng)前城市工作部門(mén)的工資水平要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村務(wù)農(nóng)收入,即二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷擴(kuò)大。其次,針對(duì)遺留農(nóng)業(yè)人口,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和完善相關(guān)政策和公共服務(wù)也是必然要求。查閱資料和走訪中可以發(fā)現(xiàn),總體上來(lái)看,經(jīng)過(guò)3年左右的改革探索,當(dāng)前成都市周邊農(nóng)村的公共服務(wù)供給水平基本達(dá)到最低要求,除了郊區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)提供狀況較差之外,其他都有很大改善。根據(jù)成都市政府2008年11月的政府文件《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)一步提高村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的意見(jiàn)》我們把公共服務(wù)分為如下幾個(gè)大類,根據(jù)不同的大類,可以了解目前各公共服務(wù)供給的主體情況。(二)農(nóng)戶對(duì)政府公共服務(wù)的滿意程度走訪調(diào)研的主要目的是了解當(dāng)前農(nóng)戶對(duì)于政府已經(jīng)提供的公共服務(wù)的意見(jiàn)和獲取其最需要的應(yīng)該由政府提供的相關(guān)公共服務(wù),通過(guò)實(shí)地調(diào)研和訪談統(tǒng)計(jì)目前公共服務(wù)普及狀況和主要存在問(wèn)題,搞清楚公共服務(wù)均等化的具體含義。針對(duì)這些目的,我們?cè)O(shè)計(jì)制作如下簡(jiǎn)單訪談問(wèn)卷,針對(duì)問(wèn)卷的統(tǒng)計(jì)結(jié)果,簡(jiǎn)要敘述當(dāng)下農(nóng)戶對(duì)政府所提供的公共服務(wù)的滿意程度和主要問(wèn)題。經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)搜集,篩選,整理,統(tǒng)計(jì),90.45﹪的農(nóng)戶認(rèn)為集中居住更好,可支配收入和凈收入有所增加,85.79﹪農(nóng)戶認(rèn)為政府提供的包括水電、道路、衛(wèi)生、教育、治安、社會(huì)保障比較充足,對(duì)目前生活的改善狀況比較滿意,而對(duì)于土地流轉(zhuǎn)方面,35.7﹪農(nóng)戶認(rèn)為由于本身?yè)碛型恋匾?guī)模太小,流轉(zhuǎn)的協(xié)商和談判費(fèi)用太高,所以采取作為自留地或者交由集體進(jìn)行談判流轉(zhuǎn),而事實(shí)上采取個(gè)人流轉(zhuǎn)的方式極少,因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)農(nóng)戶的主要收入已經(jīng)不再來(lái)源于農(nóng)產(chǎn)品收入,而集體流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶,則交由集體進(jìn)行土地規(guī)模整理和規(guī)模流轉(zhuǎn),主要采取方式為公司加合作社,或者公司加農(nóng)戶的方式進(jìn)行,這類農(nóng)戶收入除了農(nóng)業(yè)收入外還有土地分紅或者租金收入和工資收入。而對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的流通渠道,政府出臺(tái)了農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格最低收購(gòu)政策,剩余農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)民可以進(jìn)行市場(chǎng)交易,而最低收購(gòu)價(jià)格則是國(guó)家設(shè)置的最低限價(jià)格管制。四、當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)平等對(duì)待的現(xiàn)狀和主要問(wèn)題及原因(一)均等化和政府公共服務(wù)的供給程度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是中央政府和地方政府在解決當(dāng)前城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和三農(nóng)問(wèn)題的重要課題,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和收入分配均等化是兩個(gè)聯(lián)系極其緊密的重大項(xiàng)目。而對(duì)于均等化的相關(guān)概念界定,即使在學(xué)術(shù)界也爭(zhēng)論頗多,我們暫時(shí)不去定義均等化的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),但一般可以認(rèn)為,均等化就是平均和公平,其目的是實(shí)現(xiàn)各自主要需求。而關(guān)于政府的公共服務(wù)的供給程度,這里不做討論,這是由于公共物品的非排他性導(dǎo)致市場(chǎng)失靈,其結(jié)果是價(jià)格機(jī)制失效,私人投資難以進(jìn)入,導(dǎo)致需求曲線和供給曲線失效,均衡則不存在,不能判斷公共產(chǎn)品的供給是否過(guò)度。有一點(diǎn)需要注意的是,雖然政府仍然是經(jīng)濟(jì)人,以成本最小或者受益最大為目標(biāo),但由于其公共物品的性質(zhì)決定政府的介入正是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的最好手段。因此,一般來(lái)說(shuō),均等化的結(jié)果是在城鄉(xiāng)發(fā)展差距的前提下,農(nóng)村供給相對(duì)過(guò)多,但與需求結(jié)構(gòu)往往不能吻合,造成大量資源浪費(fèi)。這也是合理的,因?yàn)楹茈y通過(guò)市場(chǎng)手段解決農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的狀態(tài),而政府的投資往往帶有盲目性。(二)主要問(wèn)題1.公共服務(wù)建設(shè)緩慢由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政收入十分有限而公共服務(wù)的開(kāi)支數(shù)目巨大,導(dǎo)致以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體進(jìn)行的公共服務(wù)建設(shè)顯得力不從心,近期中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題,財(cái)政開(kāi)始向地方傾斜,使得地方財(cái)政不足的現(xiàn)象大大緩解。2.注重對(duì)重點(diǎn)群體的關(guān)注這也是由于我國(guó)的國(guó)情決定的,農(nóng)業(yè)人口過(guò)多,土地相對(duì)人口稀缺,導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)業(yè),農(nóng)民與土地的矛盾突出,即使在改革試驗(yàn)區(qū),現(xiàn)實(shí)狀況也是決策者不得不考慮的問(wèn)題。因此,當(dāng)前主要面對(duì)的群體只能是農(nóng)戶中相對(duì)收入較高群體,這部分群體的整體特征為有一定的資金積累和消費(fèi)能力,向往高層次的需求和生活階段。因此,大部分改革試點(diǎn)先對(duì)這一群體進(jìn)行開(kāi)展。包括本次調(diào)研的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。五、特色產(chǎn)業(yè)支撐下的公共服務(wù)供給不足通過(guò)調(diào)研,發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村的公共服務(wù)供給主要有兩種模式,即計(jì)劃模式和市場(chǎng)模式,前者主要集中在教育、文化、衛(wèi)生、基建和社保方面,后者主要體現(xiàn)在就業(yè)、生產(chǎn)和流通方面。而目前起著示范作用的鄉(xiāng)鎮(zhèn),都是以土地整理后的宅基地或者社區(qū)為依托,以特色產(chǎn)業(yè)為支撐,發(fā)展公共服務(wù)。以安仁鎮(zhèn)為例說(shuō)明。安仁鎮(zhèn)處于成都市大邑縣,近幾年以打造旅游產(chǎn)業(yè)為主,全鎮(zhèn)定位為世界博物館小鎮(zhèn),從理論上來(lái)說(shuō),每一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都依賴于某個(gè)特色產(chǎn)業(yè),而農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和重新就業(yè)也是依靠于背后幾項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的依托。按照安仁鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃,其特色旅游產(chǎn)業(yè)主要依靠當(dāng)?shù)亍叭揭缓觾晒沛?zhèn)”展開(kāi),以旅游業(yè)中的博物館業(yè)、公館業(yè)為主,目前各項(xiàng)工作已經(jīng)全面展開(kāi),包括人口流動(dòng)安置、招商引資等相關(guān)配套政策相繼出爐,但整體上還有些不足之處。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面,安仁鎮(zhèn)由于近幾年在農(nóng)村宅基地建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)上突出的成就而聞名,據(jù)我們的調(diào)查走訪得知,安仁鎮(zhèn)關(guān)于農(nóng)戶宅基地建設(shè)、社區(qū)建設(shè)、土地流轉(zhuǎn)和公共服務(wù)建設(shè)方面采取的主要方案有:(一)土地流轉(zhuǎn)的方式從上圖了解到,目前的常見(jiàn)宅基地建設(shè)都是通過(guò)土地整體規(guī)劃整理之后由政府統(tǒng)一規(guī)劃,然后進(jìn)行統(tǒng)一建設(shè)或者私人購(gòu)買(mǎi)建設(shè),當(dāng)前主要是后者居多,實(shí)行分批入住,進(jìn)行土地整理之后,多余土地劃歸集體所有,集體可以用土地租賃、承包等流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行流轉(zhuǎn),所得收入歸集體所有,農(nóng)戶可根據(jù)事前與集體簽訂契約中入股情況進(jìn)行分紅。宅基地建設(shè)完成后,需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定,根據(jù)國(guó)家法律和相關(guān)政策的規(guī)定,土地的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家或集體所有,由個(gè)人出資修建的住宅產(chǎn)權(quán)歸私人所有,并頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。農(nóng)民個(gè)人擁有土地的使用權(quán)、收益權(quán)和承包權(quán),但不擁有所有權(quán)。(二)公共服務(wù):社區(qū)建設(shè)是公共服務(wù)的一個(gè)重要方面,但公共服務(wù)在實(shí)行宅基地建設(shè)和居民入住基本完成之后,便會(huì)形成一個(gè)社區(qū)居住群。因此相關(guān)的配套服務(wù)呼之欲出,社區(qū)建設(shè)主要體現(xiàn)在公共服務(wù)建設(shè)方面。以安仁鎮(zhèn)金城社區(qū)為例。當(dāng)前的社區(qū)公共服務(wù)建設(shè)基本符合居民滿足,但是由于作為示范鎮(zhèn)可能在政府資金投入方面不存在問(wèn)題,但是難以具有普遍適用性。因此,可以相信,在其他農(nóng)村地區(qū),資金問(wèn)題仍然是一大瓶頸。(三)“集體”帶動(dòng)“承包”,解決村民就業(yè)問(wèn)題在土地流轉(zhuǎn)方面可以分為集體和農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn),在現(xiàn)行情況下兩者兼有,但仍以前者為主,這是因?yàn)?土地流轉(zhuǎn)過(guò)程是一個(gè)討價(jià)還價(jià)的交易機(jī)制,農(nóng)戶個(gè)人很難在信息不對(duì)稱的市場(chǎng)上找到買(mǎi)主,即使能找到買(mǎi)主,也沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的優(yōu)勢(shì)談判力量,農(nóng)戶的利益容易受到損害。而通過(guò)集體,能夠大幅降低信息搜尋費(fèi)用和交易成本,通過(guò)聯(lián)合成立合作社增強(qiáng)討價(jià)還價(jià)的力量也能減少在交易過(guò)程中不平等交換出現(xiàn)的幾率。集體通過(guò)土地整理和集中,新增土地用于集體統(tǒng)一處理和流轉(zhuǎn),集體土地按照每戶人口數(shù)目入股,所得租金也按股份分紅。另外,中央和地方政府出臺(tái)了相關(guān)土地補(bǔ)償基金,用于補(bǔ)償土地整理新增土地的各級(jí)集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織。農(nóng)戶個(gè)人可以承包、轉(zhuǎn)包、租賃土地,也可交予集體進(jìn)行流轉(zhuǎn),所得收入歸個(gè)人所有,土地流轉(zhuǎn)之后,剩余勞動(dòng)力可以外出打工獲取收入,還可在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或者受雇于土地承包的企業(yè),獲得工資收入。但目前為止,形成土地規(guī)?；鬓D(zhuǎn)和承包的優(yōu)勢(shì)策略是引入公司,形成公司加農(nóng)戶或者公司加集體合作社和農(nóng)戶的方式,這樣,既可以解決勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題,也可以解決農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題。但就現(xiàn)實(shí)來(lái)看,很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在引進(jìn)公司方面還很欠缺。(四)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與公共服務(wù)在所調(diào)研的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有形成了特色的社區(qū),以霧中山鄉(xiāng)同源小區(qū)為例,這里的農(nóng)戶主要是以集體工作為主,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)則以茶樹(shù)和棗等經(jīng)濟(jì)作物為主,由于人均耕地面積極少,便干脆實(shí)行集體勞動(dòng)方式進(jìn)行規(guī)模化耕作,近幾年來(lái)產(chǎn)量有了很大提高,另外,小區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)方面并沒(méi)有由政府一包到底,而是由村民自治委員會(huì)經(jīng)過(guò)民主決策