美國(guó)住房金融的發(fā)展歷程及啟示

美國(guó)住房金融的發(fā)展歷程及啟示

住宅金融體系本質(zhì)上是圍繞住宅的服務(wù)傳輸系統(tǒng)，通過(guò)一定的運(yùn)行機(jī)制，資金通過(guò)住宅、銀行和其他金融機(jī)構(gòu)和投資者流動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)金融、證券、證券和債務(wù)機(jī)的最佳配置，其中大部分是資金的稀有性和剩余性。促進(jìn)住房自我化率的提高，促進(jìn)住房市場(chǎng)健康和諧發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),美國(guó)政府經(jīng)過(guò)兩個(gè)多世紀(jì)的探索,逐步建立起了當(dāng)今全球最成熟的住房金融體系。本文將在回顧美國(guó)住房金融體系發(fā)展歷史、介紹當(dāng)前美國(guó)住房機(jī)構(gòu)體系的機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行模式的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)考察美國(guó)住房金融體系中所體現(xiàn)的公共住房政策以及當(dāng)前次級(jí)抵押貸款危機(jī)對(duì)美國(guó)住房金融體系的沖擊,分析總結(jié)值得我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。一、美國(guó)住房金融體系的發(fā)展歷史美國(guó)住房金融體系的發(fā)展歷程,通常分為4個(gè)階段。(一)住房金融市場(chǎng)從1775年到19世紀(jì)50年代,美國(guó)的住房金融服務(wù)主要由建房互助協(xié)會(huì)提供。該協(xié)會(huì)的會(huì)員多為富裕家庭,他們集中各自的存款形成資金池,為協(xié)會(huì)會(huì)員建房、購(gòu)房提供貸款,因此本質(zhì)上是富人的金融俱樂(lè)部。19世紀(jì)70年代出現(xiàn)了抵押貸款公司,20世紀(jì)初期又出現(xiàn)了人壽保險(xiǎn)公司等新金融機(jī)構(gòu),相應(yīng)地出現(xiàn)了抵押支持債券(MBBs,Mortgage-BackedBonds)、存款/投資證書(shū)等新型金融產(chǎn)品,標(biāo)志著美國(guó)住房金融市場(chǎng)開(kāi)始向機(jī)構(gòu)多元化、市場(chǎng)多層次化的方向發(fā)展。該階段的突出特點(diǎn)是:民間的、互助性的金融機(jī)構(gòu)眾多;貸款產(chǎn)品在利率、期限、還款方式等方面隨意性較大;市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理以地方為主;經(jīng)歷了19世紀(jì)90年代經(jīng)濟(jì)衰退環(huán)境下的抵押貸款公司破產(chǎn)、20世紀(jì)20年代的快速增長(zhǎng),以及1929年的股市崩潰。(二)美國(guó)住房金融體系的初步形成1929年經(jīng)濟(jì)“大蕭條”對(duì)美國(guó)住房金融市場(chǎng)帶來(lái)了極大沖擊,美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到必須對(duì)其實(shí)施全面干預(yù)和調(diào)控:1933年設(shè)立復(fù)興銀行公司(RFC,ReconstructionFinanceCorporation),向在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中受到損害的金融機(jī)構(gòu)提供聯(lián)邦貸款,建立房主貸款公司(HOLC,HomeOwners’LoanCorporation),保障城市居民得到合理的住房貸款;1934年建立聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)(FHLBs,FederalHomeLoanBankSystem)和聯(lián)邦住房金融委員會(huì)(FHFB,FederalHousingFinanceBoard)、1938年建立聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)(FNMA,FederalNationalMortgageAssociation),以加強(qiáng)對(duì)抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的整合和監(jiān)管、增加流動(dòng)性、分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn);1934年成立聯(lián)邦住房管理局(FHA,FederalHousingAdministration)、聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司(FSIC,FederalSavingsInsuranceCorporation)、聯(lián)邦儲(chǔ)貸公司(FSLC,FederalSavingsandLoanCorporation),鼓勵(lì)成立私人抵押貸款保險(xiǎn)公司,以提供擔(dān)保和保險(xiǎn),增強(qiáng)信用;1968年將聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)私有化并設(shè)立政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)(GNMA,GovernmentNationalMortgageAssociation),1944年在退伍軍人管理局(VA,VeteransAffairs)設(shè)立面向退伍軍人的住房貸款支持和擔(dān)保計(jì)劃。該階段的突出特點(diǎn)是:聯(lián)邦政府通過(guò)干預(yù)住房金融市場(chǎng)、調(diào)整金融機(jī)構(gòu)格局、推動(dòng)抵押貸款產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、發(fā)展住房貸款保險(xiǎn)和擔(dān)保服務(wù)等“制度化”建設(shè),初步形成了美國(guó)住房金融體系的基本格局;經(jīng)歷了20世紀(jì)30年代的大蕭條,1934年全國(guó)住房法、1949年住房法和1966年利率管制法頒布,以及20世紀(jì)60年代的利率與通貨膨脹率上升。(三)年至80年的抵押支持證券品種20世紀(jì)70年代的兩次石油危機(jī)及20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)(S&Ls,SavingandLoanAssociations)危機(jī),是本階段住房金融體系發(fā)展的客觀動(dòng)力,美國(guó)政府從中得到的教訓(xùn)是:單獨(dú)加強(qiáng)對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的保險(xiǎn)、擔(dān)保和監(jiān)管還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,必須通過(guò)建立更為有力的二級(jí)市場(chǎng)、豐富二級(jí)市場(chǎng)上的金融產(chǎn)品,并有效地進(jìn)行擔(dān)保,才能進(jìn)一步分散市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),保障兩級(jí)市場(chǎng)健康平穩(wěn)運(yùn)行。因此,該階段形成了以兩個(gè)政府支持企業(yè)(GSE,Government-SponsoredEnterprise),即聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司(FHLMC,FederalHomeLoanMortgageCorporation,1970年成立)為主導(dǎo),以聯(lián)邦政府住房與城市發(fā)展部(HUD,DepartmentofHousingandUrbanDevelopment)所屬的政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)作擔(dān)保,眾多抵押銀行、金融公司、廣大投資者共同參與的抵押貸款證券化市場(chǎng),抵押支持證券的品種也日趨豐富。該階段突出特點(diǎn)是:政府著力加強(qiáng)住房金融二級(jí)市場(chǎng)即抵押貸款證券化市場(chǎng)建設(shè),二級(jí)市場(chǎng)上金融產(chǎn)品品種逐步豐富,市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步分散。(四)監(jiān)督執(zhí)行階段20世紀(jì)90年代房地產(chǎn)市場(chǎng)起伏和信貸衍生品市場(chǎng)迅速擴(kuò)張,給美國(guó)住房金融體系提出了新的挑戰(zhàn)。在住房金融一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)上,政府為加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范,利用信息技術(shù)建立了自動(dòng)化的保險(xiǎn)系統(tǒng)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型,能夠迅速、批量的處理金融市場(chǎng)數(shù)據(jù),為政府和金融機(jī)構(gòu)分析判斷市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要工具。同時(shí),政府加強(qiáng)了對(duì)公共住房政策的關(guān)注,在一級(jí)市場(chǎng)上通過(guò)聯(lián)邦住房金融委員會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督聯(lián)邦住房貸款銀行(FHLB,FederalHomeLoanBanks)執(zhí)行可支付住房計(jì)劃和社區(qū)投資計(jì)劃的效果,在二級(jí)市場(chǎng)上通過(guò)設(shè)立聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室(OFHEO,OfficeofFederalHousingEnterpriseOversight),監(jiān)控聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房抵押貸款公司對(duì)可支付住房目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。所以,該階段的主要特點(diǎn)是:政府重點(diǎn)關(guān)注住房金融體系是否有效地實(shí)現(xiàn)了公共住房政策目標(biāo),應(yīng)用信息技術(shù)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范,加強(qiáng)對(duì)兩級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管力度,推動(dòng)抵押支持證券(MBS,Mortgage-BackedSecurities)市場(chǎng)的全球化?？v觀美國(guó)住房金融體系的發(fā)展歷史,可以看到每一次經(jīng)濟(jì)沖擊或市場(chǎng)震動(dòng)都會(huì)引發(fā)新一輪的體系變革,每一次變革都伴隨著金融機(jī)構(gòu)改革、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、保險(xiǎn)和監(jiān)管機(jī)制的深化,而且在這個(gè)過(guò)程中,住房金融體系所承載的公共住房政策目標(biāo)也得到不斷的強(qiáng)化。2007年的次級(jí)抵押貸款危機(jī)(Sub-primeMortgageCrisis,以下簡(jiǎn)稱(chēng)“次貸危機(jī)”)是美國(guó)住房金融體系面臨的新一輪沖擊,美國(guó)政府正在醞釀出臺(tái)新的市場(chǎng)監(jiān)管法案,并很可能成為美國(guó)住房金融體系發(fā)展新階段的開(kāi)始。二、住房抵押貸款證券化運(yùn)作機(jī)制美國(guó)住房金融體系既充分發(fā)揮了商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)作用,也體現(xiàn)了很強(qiáng)的政府意志。圖1描繪了當(dāng)前美國(guó)住房金融體系的機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行模式。居民家庭、抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)、政府支持企業(yè)、投資者、保險(xiǎn)和擔(dān)保機(jī)構(gòu)是該體系的五大行為主體,聯(lián)邦住房金融委員會(huì)和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室是兩級(jí)市場(chǎng)的政府監(jiān)管主體。住房金融一級(jí)市場(chǎng)的行為主體,包括貸款購(gòu)房人、抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)和一級(jí)市場(chǎng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行、儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)、互助儲(chǔ)蓄銀行等金融機(jī)構(gòu)與購(gòu)房人簽訂抵押貸款借款合同,金融機(jī)構(gòu)發(fā)放住房抵押貸款,購(gòu)房人按約定逐期還本付息。與我國(guó)不同的是,美國(guó)聯(lián)邦法律規(guī)定,如住房貸款價(jià)值比超過(guò)90%,借款人必須購(gòu)買(mǎi)抵押貸款保險(xiǎn)(實(shí)際操作中貸款價(jià)值比超過(guò)80%就要購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn))。聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人管理局為符合條件的家庭提供住房抵押貸款保險(xiǎn),私營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供相關(guān)的商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。按是否有聯(lián)邦住房管理局(或退伍軍人管理局)保險(xiǎn),住房抵押貸款分為聯(lián)邦住房管理局(或退伍軍人管理局)抵押貸款和普通抵押貸款。住房金融二級(jí)市場(chǎng)的行為主體,包括抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)、政府支持企業(yè)、二級(jí)市場(chǎng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)和投資者,其運(yùn)作機(jī)制實(shí)際上就是住房抵押貸款證券化的過(guò)程,并通過(guò)住房抵押貸款證券化分散了貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),提高了住房金融一級(jí)市場(chǎng)的流動(dòng)性。政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)在這個(gè)過(guò)程中對(duì)聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局抵押貸款證券化產(chǎn)品提供擔(dān)保。為促進(jìn)住房金融市場(chǎng)的平穩(wěn)運(yùn)行和公共住房政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),美國(guó)政府專(zhuān)門(mén)設(shè)立了聯(lián)邦住房金融委員會(huì)和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室,分別負(fù)責(zé)一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管。由于一級(jí)市場(chǎng)上的抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)眾多,難以實(shí)施直接監(jiān)管,因此美國(guó)政府將全國(guó)分為12個(gè)片區(qū),相應(yīng)建立了12家聯(lián)邦住房貸款銀行(作為聯(lián)邦貸款銀行系統(tǒng)的成員機(jī)構(gòu)),12家聯(lián)邦住房貸款銀行共吸收了8104家抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)作為會(huì)員,使聯(lián)邦住房金融委員會(huì)通過(guò)直接監(jiān)管12家聯(lián)邦住房貸款銀行,間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的監(jiān)管。二級(jí)市場(chǎng)上則由聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)管聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司。值得特別指出的是,聯(lián)邦住房金融委員會(huì)和聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室與貨幣監(jiān)督管理局(OfficeoftheComptrolleroftheCurrency)、儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理局(OfficeofThriftSupervision)、聯(lián)邦儲(chǔ)備系統(tǒng)管理委員會(huì)(BoardofGovernorsoftheFederalReserveSystem)共同被稱(chēng)為美國(guó)金融體系的五大監(jiān)管機(jī)構(gòu)。三、美國(guó)夢(mèng)的實(shí)踐提高住房自有化率,讓每個(gè)家庭尤其是中低收入和少數(shù)族裔家庭實(shí)現(xiàn)居者有其屋的“美國(guó)夢(mèng)”,是美國(guó)政府長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策。聯(lián)邦政府在稅收、金融、法律等多個(gè)層面,都體現(xiàn)出強(qiáng)烈的公共住房政策目標(biāo),住房金融體系尤其如此。(一)利息補(bǔ)貼優(yōu)惠在中低收入家庭信貸的執(zhí)行第一,從金融機(jī)構(gòu)的角度。美國(guó)住房抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)廣義上包括儲(chǔ)蓄類(lèi)金融機(jī)構(gòu)(如互助儲(chǔ)蓄銀行、儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)和商業(yè)銀行)和非存款金融機(jī)構(gòu)(如抵押銀行、人壽保險(xiǎn)公司和各種投資基金)。從歷史上看,商業(yè)銀行主要服務(wù)于高利潤(rùn)、低風(fēng)險(xiǎn)的高收入階層,而儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)缺乏和商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力和能力,所以一開(kāi)始就涉足低收入階層的存貸領(lǐng)域,發(fā)揮著拾遺補(bǔ)缺的作用,并得到了聯(lián)邦政府的政策優(yōu)惠和扶植。例如,儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)住房抵押貸款業(yè)務(wù)的利息收入不僅可以根據(jù)情況減免稅,而且允許收入中的很大部分列入壞賬準(zhǔn)備,免予納稅;允許儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)支付高于商業(yè)銀行的儲(chǔ)蓄存款利率,允許其跨地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。第二,在抵押貸款產(chǎn)品設(shè)計(jì)方面。美國(guó)政府在首付款比例和貸款利率兩個(gè)方面,均有面向中低收入家庭的政策優(yōu)惠。首付款比例優(yōu)惠主要體現(xiàn)在:1.經(jīng)聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局保險(xiǎn)的住房抵押貸款,購(gòu)房者的首付款比例只有5%,而無(wú)聯(lián)邦住房管理局/退伍軍人管理局保險(xiǎn)的,購(gòu)房者的首付款比例為20%。2.20世紀(jì)90年代,儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)推出了帶有補(bǔ)貼性質(zhì)的抵押貸款產(chǎn)品,中低收入家庭的首付款比例進(jìn)一步降低到了3%。3.2003年布什總統(tǒng)簽署了《美國(guó)夢(mèng)首付款法案(AmericanDownpaymentAct)》,推出了每年2億美元的首付款資助計(jì)劃,規(guī)定將為購(gòu)房的中低收入家庭提供1萬(wàn)美元或住房購(gòu)買(mǎi)價(jià)格6%的首付款資助,這對(duì)很多中低收入家庭基本意味著零首付。利息補(bǔ)貼優(yōu)惠主要體現(xiàn)在通過(guò)利息率津貼支持中低收入家庭購(gòu)房。1968年《住房和城市發(fā)展法(HousingandUrbanDevelopmentAct)》規(guī)定,中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)住房貸款利率按市場(chǎng)利率確定,政府直接給貸款機(jī)構(gòu)支付利息津貼。該法案的執(zhí)行使符合條件家庭購(gòu)買(mǎi)住房時(shí)實(shí)際支付的抵押貸款利率降至1%,大幅減輕了其還款負(fù)擔(dān)。第三,在抵押貸款擔(dān)保和保險(xiǎn)方面。聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局,承擔(dān)著為中低收入家庭購(gòu)房貸款提供保險(xiǎn)和擔(dān)保的責(zé)任。聯(lián)邦住房管理局成立之初的短期目標(biāo)是在大蕭條中穩(wěn)定住宅產(chǎn)業(yè),而長(zhǎng)期策略是為了使美國(guó)中低收入的家庭買(mǎi)得起房。聯(lián)邦住房管理局為中低收入家庭提供購(gòu)房貸款信用保險(xiǎn),并相應(yīng)承擔(dān)因借款人無(wú)力償還或房屋貶值造成損失的全部責(zé)任。因此對(duì)住房抵押權(quán)人來(lái)說(shuō),聯(lián)邦住房管理局保險(xiǎn)的抵押貸款基本上沒(méi)有壞賬風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)邦住房管理局制定了很詳細(xì)的抵押貸款標(biāo)準(zhǔn),只要滿足這些標(biāo)準(zhǔn)的要求,購(gòu)房者就能申請(qǐng)到聯(lián)邦住房管理局的抵押貸款保險(xiǎn)。聯(lián)邦住房管理局承保的抵押貸款有最大貸款額限制,數(shù)額根據(jù)各個(gè)地區(qū)的生活水平和價(jià)格指數(shù)制定。符合條件的退伍軍人購(gòu)買(mǎi)住房,可以得到退伍軍人管理局提供的部分抵押擔(dān)保。每個(gè)人的服役情況不同,擔(dān)保額也不一樣,一般在抵押貸款總額的25%～50%之間。退伍軍人管理局的抵押擔(dān)保和聯(lián)邦住房管理局的抵押保險(xiǎn)可以結(jié)合一起來(lái)用,如退伍軍人管理局提供25%的貸款擔(dān)保,再向聯(lián)邦住房管理局申請(qǐng)75%的抵押擔(dān)保,那么,對(duì)中低收入的退伍軍人,可以得到100%的抵押貸款,無(wú)需支付首付款。第四,在聯(lián)邦住房金融委員會(huì)對(duì)一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管方面。聯(lián)邦住房金融委員會(huì)是美國(guó)聯(lián)邦行政體系中的一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu),職責(zé)是監(jiān)管12家聯(lián)邦住房貸款銀行并確保其安全、穩(wěn)健地運(yùn)行,有效履行其住房與社區(qū)發(fā)展政策。對(duì)聯(lián)邦住房貸款銀行住房與社區(qū)發(fā)展政策目標(biāo)的監(jiān)管,主要是監(jiān)督其執(zhí)行可支付住房計(jì)劃和社區(qū)投資計(jì)劃的情況?？芍Ц蹲》坑?jì)劃是美國(guó)政府解決中低收入家庭住房問(wèn)題的主要政策之一。該計(jì)劃旨在用可支付住房計(jì)劃基金為收入在當(dāng)?shù)刂形粩?shù)水平80%及以下的家庭和個(gè)人提供購(gòu)房資金支持,為收入在當(dāng)?shù)刂形粩?shù)水平50%以下的家庭提供租房資金支持。12家聯(lián)邦住房貸款銀行每年都要繳納可支付住房計(jì)劃基金,且每年繳納的最低數(shù)額不少于上年度凈收益的10%,或1億美元。各聯(lián)邦住房貸款銀行可以通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)申請(qǐng)計(jì)劃或住房自有專(zhuān)項(xiàng)支持計(jì)劃?rùn)C(jī)制,從可支付住房計(jì)劃基金中獲得資金,用于其向符合條件的中低收入家庭發(fā)放住房抵押貸款時(shí),提供現(xiàn)金資助。從1989年以來(lái),可支付住房計(jì)劃已累計(jì)提供了29億美元贈(zèng)款,資助了57.5萬(wàn)套可支付住房。社區(qū)投資計(jì)劃是聯(lián)邦住房貸款銀行以低于市場(chǎng)利率為其會(huì)員提供資本金,供其用于發(fā)放社區(qū)開(kāi)發(fā)貸款的計(jì)劃。從1989年以來(lái),社區(qū)投資計(jì)劃共提供了470億美元優(yōu)惠貸款,資助建設(shè)了60萬(wàn)套住房和眾多社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目。聯(lián)邦住房貸款銀行還設(shè)立有社區(qū)投資現(xiàn)金補(bǔ)貼計(jì)劃,以便讓會(huì)員機(jī)構(gòu)能對(duì)特定地理區(qū)域的社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目提供貸款,包括土地受污染地區(qū)和受軍事基地關(guān)閉影響地區(qū)的改造等。(二)發(fā)揮政府、協(xié)會(huì)、國(guó)家教育機(jī)構(gòu)的作用,確保二級(jí)市場(chǎng)健康發(fā)展首先,二級(jí)市場(chǎng)由政府支持企業(yè)主導(dǎo)。自20世紀(jì)70年代以來(lái),美國(guó)在二級(jí)市場(chǎng)上形成了聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)、聯(lián)邦住房貸款抵押公司和政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)。聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司作為政府支持企業(yè),其公共住房政策目標(biāo)都是為了促進(jìn)二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展,使居民家庭能方便地從抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)獲得更便宜的抵押貸款。聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室統(tǒng)計(jì)顯示,截至2007年底,兩家政府支持企業(yè)在全美住房抵押支持證券余額中占有70%的份額,加上政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)擔(dān)保發(fā)行的抵押支持證券,總份額達(dá)到80%,完全主導(dǎo)了二級(jí)市場(chǎng)。其次,政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)則行使了為聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局抵押貸款證券化提供擔(dān)保的職責(zé)。政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房管理局同為美國(guó)住房與城市發(fā)展部下設(shè)的政府機(jī)構(gòu),二者形成了聯(lián)邦政府對(duì)中低收入家庭住房抵押貸款的“一條龍”擔(dān)保。最后,二級(jí)市場(chǎng)由聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室嚴(yán)格監(jiān)管。聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的職責(zé),是“通過(guò)對(duì)二級(jí)市場(chǎng)的全面監(jiān)控,特別是對(duì)聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司的實(shí)時(shí)監(jiān)控,保持住房抵押貸款二級(jí)市場(chǎng)的安全和穩(wěn)定,從而構(gòu)建健康的、強(qiáng)大的住房金融體系”。依照美國(guó)住房與城市發(fā)展部的要求,聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室監(jiān)督政府支持企業(yè)每年購(gòu)買(mǎi)中低收入家庭住房貸款和市中心住房貸款的執(zhí)行情況,以輔助實(shí)現(xiàn)政府的公共住房政策目標(biāo)。四、美國(guó)—次級(jí)抵押貸款危機(jī)對(duì)美國(guó)住房金融體系的沖擊2007年初,在人們普遍認(rèn)為美國(guó)住房金融市場(chǎng)穩(wěn)定運(yùn)行的情況下,次貸危機(jī)突然爆發(fā),并迅速席卷全球主要金融市場(chǎng),目前仍沒(méi)有“觸底”跡象,人們不禁要問(wèn):美國(guó)擁有如此成熟的金融市場(chǎng)和如此完善的住房金融體系,為何還是沒(méi)能避免次貸危機(jī)的爆發(fā)?面對(duì)次貸危機(jī)的不斷惡化,美國(guó)政府將采取什么措施扭轉(zhuǎn)局面并防止類(lèi)似危機(jī)的再度發(fā)生?(一)美國(guó)次貸危機(jī)的歷史回顧依照貸款人信用等級(jí)差別,美國(guó)個(gè)人住房抵押貸款市場(chǎng)分為三類(lèi),即優(yōu)質(zhì)抵押貸款市場(chǎng)(PrimeMortgage)、次優(yōu)級(jí)抵押貸款市場(chǎng)(AltAMortgage)和次級(jí)抵押貸款市場(chǎng)(Sub-primeMortgage)。次級(jí)抵押貸款(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“次貸”)的借款人是還款能力較差、甚至無(wú)法提供收入證明的低收入人群以及負(fù)債較重的中產(chǎn)階級(jí)。由于次貸借款人信用等級(jí)差,違約風(fēng)險(xiǎn)高,因此貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)要求較高的貸款利率,并且大都采用可調(diào)整利率抵押貸款。20世紀(jì)90年代以前,次貸業(yè)務(wù)鮮為人知,高違約風(fēng)險(xiǎn)使絕大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)不愿涉足次貸市場(chǎng)。然而,這種情況自90年代中期開(kāi)始發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。由于美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)快速升溫,加之政府持續(xù)鼓勵(lì)住房自有,大批私人金融公司嗅到了次貸業(yè)務(wù)中蘊(yùn)藏的豐厚利潤(rùn)。只要次貸違約比例較低,涉足次貸及其債券市場(chǎng)的抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)、個(gè)人和機(jī)構(gòu)投資者就能從中賺取高額利潤(rùn),而美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的大好形勢(shì)讓這些金融機(jī)構(gòu)和投資者信心暴膨,原本最不為人看好的次貸業(yè)務(wù)反而成為金融機(jī)構(gòu)競(jìng)相追捧的“香餑餑”。2001年至2003年間,新增次貸占新增個(gè)人住房抵押貸款的比重維持在8.0%～8.6%,2004年該占比一躍達(dá)到18.5%,2005年和2006年則都超過(guò)了20.0%,截至2007年3月,美國(guó)次貸約650萬(wàn)筆,總額1.3萬(wàn)億美元,占個(gè)人住房抵押貸款總額的12.5%。隨著美聯(lián)儲(chǔ)的17次加息,2006年美國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)始向下調(diào)整。在不斷增長(zhǎng)的利息和不斷下降的房?jī)r(jià)的雙重壓力下,大批次貸借款人違約。2007年4月,美國(guó)第二大次級(jí)抵押貸款機(jī)構(gòu)——新世紀(jì)金融公司申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),其后幾個(gè)月內(nèi),美國(guó)多家涉足次貸及其債券業(yè)務(wù)的金融公司和投資銀行,或傳出大幅虧損消息,或申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù),次貸危機(jī)全面爆發(fā),并迅速波及歐洲、日本、澳大利亞等世界主要金融市場(chǎng)。我國(guó)多家銀行也因購(gòu)買(mǎi)次貸債券而受到不同程度的拖累。(二)政策干預(yù):次貸危機(jī)開(kāi)始消失次貸危機(jī)產(chǎn)生的直接原因是金融機(jī)構(gòu)過(guò)分自信,過(guò)度拓展次貸業(yè)務(wù),而根本原因則在于政府監(jiān)管缺位。從前文的介紹中,似乎可以認(rèn)為美國(guó)政府對(duì)住房金融市場(chǎng)的監(jiān)管已經(jīng)非常全面了,其實(shí)不然。首先,8104家聯(lián)邦住房貸款銀行會(huì)員機(jī)構(gòu)并不是一級(jí)市場(chǎng)上的全部抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu),2007年它們發(fā)放的個(gè)人住房抵押貸款占美國(guó)個(gè)人住房抵押貸款總額的84%,這意味著尚有市場(chǎng)份額占16%的其他金融機(jī)構(gòu)未受到聯(lián)邦住房金融委員會(huì)監(jiān)管。而占有次貸市場(chǎng)59%份額的前10大抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu),都不是聯(lián)邦住房貸款銀行會(huì)員。其次,二級(jí)市場(chǎng)上雖然80%的住房抵押支持證券是由政府支持企業(yè)發(fā)起的,受到聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的嚴(yán)格監(jiān)控,但由私人機(jī)構(gòu)發(fā)起的另外20%的住房抵押支持證券則不在聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室的監(jiān)管范疇。除住房抵押支持證券以外,二級(jí)市場(chǎng)上基于住房抵押貸款的證券產(chǎn)品及其衍生品品種繁多,創(chuàng)新速度很快,加大了市場(chǎng)監(jiān)管的難度。在美國(guó)住房學(xué)會(huì)(NHI,NationalHousingInstitute)主席約翰·阿特拉斯(JohnAtlas)看來(lái),次貸危機(jī)早在1980年代末到1990年代初儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)危機(jī)的時(shí)候就已經(jīng)埋下伏筆,政治經(jīng)濟(jì)因素是導(dǎo)致政府管理缺位的更深層次的原因。1980年,美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨幣控制法案(DepositoryInstitutionsDeregulatoryandMonetaryControlAct)》,取消了統(tǒng)一的抵押貸款利率,允許貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)根據(jù)借款人的風(fēng)險(xiǎn)和信用狀況設(shè)定靈活利率,銀行業(yè)管制自此放松。儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)也一改不以盈利為目的的宗旨,經(jīng)國(guó)會(huì)同意,開(kāi)始與私人金融公司等商業(yè)性貸款機(jī)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng),由此拉開(kāi)了近10年的銀行業(yè)紛爭(zhēng)的序幕。行業(yè)紛爭(zhēng)進(jìn)一步引發(fā)兼并浪潮,一級(jí)市場(chǎng)上抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)重新洗牌,儲(chǔ)貸協(xié)會(huì)不再是一級(jí)市場(chǎng)上的“大哥大”,商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、信貸公司和私人貸款機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)而成為金融服務(wù)的主要提供者。諸多私人商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的參與為次貸危機(jī)埋下了隱患。另一方面,美國(guó)政府的政治導(dǎo)向客觀上為誘發(fā)了次貸危機(jī)。提高住房自有化率歷來(lái)是美國(guó)政客堅(jiān)持的執(zhí)政導(dǎo)向;與此同時(shí),共和黨還非常推崇“經(jīng)濟(jì)自由化”,他們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)盡可能減少對(duì)資本市場(chǎng)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù),發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“自由”潛能。很多私人貸款機(jī)構(gòu)、投資銀行、基金經(jīng)理恰恰抓住了這兩點(diǎn)政治導(dǎo)向,大舉拓展次貸相關(guān)業(yè)務(wù),市場(chǎng)上甚至出現(xiàn)了大量次貸經(jīng)紀(jì)人(Sub-primeMortgageBroker),形成了從借款人到經(jīng)紀(jì)人,再到貸款機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)的次貸業(yè)務(wù)鏈。聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)委員愛(ài)德華·格蘭里奇(EdwardGramlich,于2005年8月辭職)曾于2000年多次警告國(guó)會(huì)“次貸市場(chǎng)已經(jīng)變成‘掠奪性貸款’市場(chǎng),如不及時(shí)監(jiān)管,將危害到居者有其屋的美國(guó)夢(mèng)以及住房資產(chǎn)價(jià)值?！钡瞧渚娌](méi)有引起國(guó)會(huì)的重視,原因并不難理解,當(dāng)時(shí)美國(guó)國(guó)會(huì)議員中有相當(dāng)數(shù)量代表著華爾街上持有次貸資產(chǎn)的大銀行或投資機(jī)構(gòu)的利益。(三)政策引導(dǎo):出臺(tái)次貸危機(jī)爆發(fā)的輿論引導(dǎo)支持體系雖然次貸在美國(guó)個(gè)人住房抵押貸款總額中所占比重不高(12.5%),但是由于金融市場(chǎng)的放大作用,其影響已經(jīng)波及到美國(guó)消費(fèi)市場(chǎng)、宏觀經(jīng)濟(jì)乃至世界資本市場(chǎng)。為了有效降低次貸危機(jī)的不良影響并防止類(lèi)似問(wèn)題再度發(fā)生,美國(guó)政府正在醞釀多項(xiàng)政策措施,并很可能在下任總統(tǒng)上臺(tái)后出臺(tái)一系列新法案。1.增設(shè)非盈利性的住房法律顧問(wèn)機(jī)構(gòu),幫助借款人防范抵押品贖回權(quán)的喪失。由于借款人往往不了解金融機(jī)構(gòu)的貸款方案,容易在談判中或發(fā)生違約行為時(shí)因信息不對(duì)稱(chēng)而處于劣勢(shì)。住房法律顧問(wèn)的職責(zé)就是代表借款人在貸款合約簽訂、執(zhí)行以及發(fā)生違約糾紛時(shí)與貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)談判,保護(hù)借款人合法權(quán)益。2.改變貸款利率的調(diào)整方案,使之更有彈性。對(duì)大批采用可調(diào)整利率貸款方式的次貸借款人而言,幫助他們避免抵押品贖回權(quán)喪失的最有效方法,是修改借款合同中有關(guān)利率調(diào)整方式的條款,使之更富有彈性。美國(guó)一非盈利性研究機(jī)構(gòu)“可靠貸款中心(CRL,CenterforResponsibleLending)”研究指出,目前拖欠或無(wú)法回收的次貸筆數(shù)約18%～20%,如果貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)能夠采取更為靈活的次貸利率調(diào)整方案,而不是在基準(zhǔn)利率升高時(shí)機(jī)械地抬高貸款利率,那么這些違約的次貸借款人都能夠度過(guò)暫時(shí)的個(gè)人還款危機(jī),而不會(huì)出現(xiàn)違約行為。美國(guó)國(guó)會(huì)已經(jīng)就該議題進(jìn)行多次商討,準(zhǔn)備出臺(tái)相關(guān)法案指導(dǎo)貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)調(diào)整。3.放寬聯(lián)邦住房管理局抵押貸款申請(qǐng)條件,吸引更多借款人。美國(guó)國(guó)會(huì)于2007年底通過(guò)《聯(lián)邦住房管理局現(xiàn)代化法案(theFHAModernizationAct)》,該法案放寬了申請(qǐng)聯(lián)邦住房管理局抵押貸款的限制條件并降低了最低月還款額要求,以求增強(qiáng)聯(lián)邦住房管理局抵押貸款的吸引力,使更多的信用評(píng)級(jí)較低的借款人放棄私人次貸,轉(zhuǎn)而申請(qǐng)由聯(lián)邦住房管理局提供擔(dān)保的聯(lián)邦住房管理局抵押貸款。4.短期內(nèi)擴(kuò)大政府支持企業(yè)資產(chǎn)組合中次貸支持證券的比重。為了保證聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司的安全穩(wěn)定運(yùn)行,聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室一直對(duì)其資產(chǎn)組合施行嚴(yán)格的監(jiān)控,因此兩家政府支持企業(yè)的資產(chǎn)組合中基本都是低風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。但是出現(xiàn)次貸危機(jī)之后,美國(guó)政府擔(dān)心二級(jí)市場(chǎng)上的其他商業(yè)性的證券公司和投資公司會(huì)放大次貸影響,因此要求政府支持企業(yè)短期內(nèi)采取非常手段,加大次貸支持證券的持有量。5.修改破產(chǎn)清算時(shí)的資產(chǎn)處置順序。由于房地產(chǎn)市場(chǎng)走低,次貸借款人的債務(wù)大都超過(guò)其房屋價(jià)值,這意味著處置抵押品也無(wú)法抵消抵押貸款債務(wù)。對(duì)這些家庭而言,宣布破產(chǎn)是走出債務(wù)危機(jī)的最有效的方式。但是依照目前破產(chǎn)清算時(shí)的資產(chǎn)處置順序,房屋是第一處置品。破產(chǎn)清算將導(dǎo)致借款人“無(wú)家可歸”。為此,美國(guó)不少政客在呼吁修改破產(chǎn)清算時(shí)的資產(chǎn)處置順序,把房屋列在其他不太重要的資產(chǎn)之后,以盡可能避免次貸借款人流離失所。6.實(shí)行抵押貸款市場(chǎng)改革,禁止從事“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。次貸危機(jī)爆發(fā)的直接導(dǎo)火索是貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)和次貸經(jīng)紀(jì)人串通勾結(jié),鉆聯(lián)邦法規(guī)和州法規(guī)的空子,大肆開(kāi)展帶有欺騙性的“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。為此,美國(guó)政府將改革次貸市場(chǎng)的管理模式,禁止金融機(jī)構(gòu)從事“掠奪性貸款”業(yè)務(wù)。聯(lián)邦政府要求抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)必須通過(guò)查驗(yàn)納稅記錄等材料證明借款人具備還款能力才能貸款;要求所有抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)執(zhí)行“指數(shù)指導(dǎo)利率(Fully-IndexedRate)”;成立第三方機(jī)構(gòu),監(jiān)督貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)對(duì)上述兩項(xiàng)規(guī)定的執(zhí)行情況,如有違反,其發(fā)放的抵押貸款視為“掠奪性貸款”;取消次貸提前還款違約處罰,盡量減輕次貸借款人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān);依照現(xiàn)有的《貸款實(shí)情法(TruthinLendingAct)》,設(shè)立針對(duì)次貸經(jīng)紀(jì)人的監(jiān)管機(jī)構(gòu),增大次貸經(jīng)紀(jì)人和貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)之間的透明度。五、住房金融體系構(gòu)建的重要基礎(chǔ)美國(guó)住房金融市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展不斷完善的歷史,通過(guò)金融創(chuàng)新和體制改革擺脫經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和危機(jī)影響實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡,令住房金融體系服務(wù)于公共住房政策目標(biāo),以及應(yīng)對(duì)當(dāng)前次貸危機(jī)等方面的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于發(fā)展我國(guó)的住房政策和住房金融體系有著重要的參考價(jià)值。有5個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)尤其值得借鑒。(一)發(fā)揮聯(lián)邦住房局和東北部角色,為中低收入家庭提供貸款擔(dān)保美國(guó)住房抵押貸款保險(xiǎn)覆蓋了包括一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)在內(nèi)的整個(gè)住房金融市場(chǎng)。在私營(yíng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以外,體現(xiàn)政府職能的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在兩級(jí)市場(chǎng)上發(fā)揮了極大的保障和促進(jìn)作用。聯(lián)邦住房管理局和退伍軍人管理局在一級(jí)市場(chǎng)上發(fā)揮擔(dān)保職能,目標(biāo)是為中低收入家庭提供貸款擔(dān)保,從而幫助他們實(shí)現(xiàn)住房夢(mèng);二級(jí)市場(chǎng)上,政府全國(guó)抵押協(xié)會(huì)在參與抵押貸款證券化的過(guò)程中,充分起到了“政府擔(dān)?！弊饔?聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)、聯(lián)邦住房貸款抵押公司雖然不做直接擔(dān)保,但因其屬于政府支持企業(yè),仍可以體現(xiàn)政府信譽(yù),同樣可以達(dá)到“政府擔(dān)保”的效果,從而最大力度地保障二級(jí)市場(chǎng)的繁榮。(二)聯(lián)邦各行業(yè)、國(guó)家層面及聯(lián)邦住房抵押美國(guó)商業(yè)銀行數(shù)量龐大,儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)也較為分散,客觀上造成了一級(jí)市場(chǎng)高度分散的局面,為了避免在二級(jí)市場(chǎng)上出現(xiàn)類(lèi)似的問(wèn)題,美國(guó)政府組織成立了兩大抵押貸款證券化機(jī)構(gòu)(聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司),通過(guò)集中各地各種住房抵押貸款來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn),并提供信用增級(jí),使它們能以很低的利率(比同期美國(guó)國(guó)債利率略高)在資本市場(chǎng)上籌得資金。二級(jí)市場(chǎng)上的這種高度集中安排,一是便于提高它們的信用等級(jí)。聯(lián)邦全國(guó)抵押協(xié)會(huì)和聯(lián)邦住房貸款抵押公司作為政府支持企業(yè),雖然是上市公司,但是具有強(qiáng)烈政府背景,對(duì)于投資者從心理或?qū)嵸|(zhì)上都有增強(qiáng)信用的作用。如果二級(jí)市場(chǎng)上的證券化機(jī)構(gòu)過(guò)多,政府是很難做出這樣的支持的;二是便于監(jiān)管。高度的集中使聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)管辦公室能很方便的監(jiān)視兩家公司的資本充足