不做礦權(quán)壓覆處理的協(xié)議書怎么寫

不做礦權(quán)壓覆處理的協(xié)議書怎么寫筆者在辦理壓覆案件的過程中發(fā)現(xiàn)，由于目前法律法規(guī)以及政策對于“不作壓覆處理”的規(guī)定較為模糊，操作性不強(qiáng)以及實(shí)踐中存在的誤區(qū)，導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中，大量存在實(shí)際壓覆礦產(chǎn)資源卻作為“不作壓覆處理”，且極難獲得補(bǔ)償?shù)那闆r。本文結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)及政策規(guī)定以及各省的實(shí)際情況，對“不作壓覆處理”進(jìn)行分析，并根據(jù)過往辦案經(jīng)驗(yàn)針對此類問題的風(fēng)險(xiǎn)防范給予一定的建議。一、何謂“不作壓覆處理”？1、“不作壓覆處理”從何而來？《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，建設(shè)單位必須向所在省、自治區(qū)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況，非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床”。這是建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度設(shè)立的法律淵源。本條中“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)”，該部門即為自然資源部。根據(jù)法律授權(quán)，為了進(jìn)一步明確建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)審批問題，自然資源部于2000年和2022年分別發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》（國土資發(fā)〔2000〕386號(hào),2022年12月18日已廢止，以下稱“386號(hào)文”）和《關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2022〕137號(hào)，以下稱“137號(hào)文”）。自2000年至今，386號(hào)文和137號(hào)文先后成為建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源行政審批的主要執(zhí)行依據(jù)和重要標(biāo)準(zhǔn)。在對建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的概念、范圍、審批程序、報(bào)批要求、補(bǔ)償范圍等作出規(guī)定的同時(shí)，兩份文件也都提到了“不做壓覆處理”這一概念。386號(hào)文規(guī)定，“壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用。但是建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊而不影響礦產(chǎn)資源正常開采的，不作壓覆處理”。137號(hào)文規(guī)定，“建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理”。對比兩段內(nèi)容論述，除了137號(hào)文在用詞表達(dá)上更加準(zhǔn)確之外，兩份文件對于“不作壓覆處理”的認(rèn)定，本質(zhì)上幾乎沒有區(qū)別。毫無例外，各省在出臺(tái)省內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)規(guī)范時(shí)，也基本上沿用了這樣的論述來界定“不作壓覆處理”。2、如何準(zhǔn)確界定“不作壓覆處理”？雖然從國家到地方所制定的關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批的相關(guān)規(guī)范性文件，基本也都提及了“不作壓覆處理”的內(nèi)容，但幾乎都是一筆帶過。而386號(hào)文或是137號(hào)文，對于“不作壓覆處理”的界定，也十分模糊。僅僅在一定程度上明確了“不作壓覆處理”的適用情形，但是對于判斷標(biāo)準(zhǔn)、審查或?qū)徟绦?、補(bǔ)償問題等等都沒有進(jìn)一步的規(guī)定。在此，想要準(zhǔn)確界定“不作壓覆處理”，應(yīng)當(dāng)弄清楚以下幾個(gè)問題：第一、“不作壓覆處理”并不是“不壓覆”。實(shí)踐中，很多人認(rèn)為“不作壓覆處理”就是“不壓覆”，筆者認(rèn)為并不準(zhǔn)確，這種理解僅僅是從行政管理、審批的角度，并未從物權(quán)的角度去理解“壓覆礦產(chǎn)資源”（此前文章已經(jīng)有充分論述）。因相關(guān)規(guī)范性文件對于“不作壓覆處理”是否需要進(jìn)行行政審批或未做規(guī)定或明確要求不需審批（即壓覆審批），很多人就自然地認(rèn)為，“不作壓覆處理”就是“不壓覆”。筆者認(rèn)為，對于“不作壓覆處理”的理解，應(yīng)當(dāng)基于行政管理、審批兼顧礦業(yè)權(quán)物權(quán)屬性去理解，并不應(yīng)僅局限于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源行政管理的角度。第二、“不作壓覆處理”雖不屬于法定行政審批范圍，但直接影響礦業(yè)權(quán)人實(shí)際權(quán)益。根據(jù)《行政許可法》第十二條、第十四條以及第十五條的規(guī)定，只有法律和行政法規(guī)可以設(shè)立行政許可。而建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源審批作為行政許可的一種，也只能由法律和行政法規(guī)進(jìn)行設(shè)立。我國《礦產(chǎn)資源法》以及實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，“非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床”，我們暫且認(rèn)為137號(hào)文對重要礦產(chǎn)資源的定義，即“《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》附錄所列34個(gè)礦種和省級(jí)國土資源行政主管部門確定的本行政區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)、緊缺礦產(chǎn)”就是《礦產(chǎn)資源法》所指的“重要礦床”，那么根據(jù)行政許可法定原則，也就只有《礦產(chǎn)資源法》所規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批才屬于行政許可事項(xiàng)，審批結(jié)果只有同意壓覆或不同意壓覆兩種情況。但無論哪一種結(jié)論對于礦業(yè)權(quán)人的利益都是重大影響。所以對于“不作壓覆處理”的適用條件、審批程序都需要通過法律規(guī)范進(jìn)行確定，充分維護(hù)礦業(yè)權(quán)人的利益。綜上所述，筆者認(rèn)為“不作壓覆處理”是指：建設(shè)項(xiàng)目的影響范圍與礦業(yè)權(quán)范圍重疊并符合下列條件之一時(shí)，由礦業(yè)權(quán)人、代表國家行使礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的授權(quán)部門與建設(shè)單位協(xié)商確定，并報(bào)自然資源行政主管部門進(jìn)行備案確認(rèn)的情形。（1）重疊范圍內(nèi)無已查明礦產(chǎn)資源的；（2）重疊范圍內(nèi)有已經(jīng)查明的重要礦產(chǎn)資源，但經(jīng)過論證不影響對該部分礦產(chǎn)資源進(jìn)行正?？辈?、開采的。備注：關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆非重要礦產(chǎn)資源有些地方雖也認(rèn)為屬于“不作壓覆處理”的情形之一，但是筆者認(rèn)為該情況具有一定特殊性，認(rèn)定為“不作壓覆處理”并不客觀，筆者將在后期專文研究；關(guān)于礦業(yè)權(quán)人在本礦區(qū)范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源在此討論價(jià)值不大，故此兩種情形排除在本文范圍外。二、“不作壓覆處理”應(yīng)當(dāng)如何“處理”？1．關(guān)于“不作壓覆處理”程序規(guī)定較為簡單，不需審批已成趨勢如前所述，“不作壓覆處理”不是“不壓覆”，因此“不作壓覆處理”也不是“不予處理”。怎么如何處理？由于缺乏法律、法規(guī)以及國家相關(guān)政策的具體規(guī)定，各地實(shí)際做法也是不盡相同。大部分省份與137文規(guī)定基本一致，僅表述了“建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與礦業(yè)權(quán)范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理”而對于“不作壓覆處理”應(yīng)當(dāng)適用什么樣的程序，并未作出規(guī)定。從一些進(jìn)行具體規(guī)定的省份，如內(nèi)蒙古、山東、山西、河南等，特別是近年出臺(tái)的新規(guī)定來看，對于“不作壓覆處理”的程序基本上是進(jìn)行安全論證、建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人達(dá)成互不影響協(xié)議、報(bào)經(jīng)自然資源資源主管部門進(jìn)行備案或?qū)徍思纯?，并未要求“不作壓覆處理”需要履行行政審批程序?、即使“不作壓覆處理”礦業(yè)權(quán)人也有權(quán)獲得補(bǔ)償經(jīng)對各省的相關(guān)行政規(guī)范性文件進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)，對于“不作壓覆處理”補(bǔ)償問題，幾乎沒有進(jìn)行明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，“不作壓覆處理”即使是在不影響礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)的情況下，也并不意味著對礦業(yè)權(quán)沒有影響，在“不作壓覆處理”的情形下，礦業(yè)權(quán)人通常很難獲得補(bǔ)償或賠償。原因在于無論是137號(hào)文還是各省的規(guī)定，幾乎并未對“不作壓覆處理”的補(bǔ)償或賠償問題作出規(guī)定。但是，筆者認(rèn)為，在“不作壓覆處理”的情況下，礦業(yè)權(quán)人主張進(jìn)行補(bǔ)償、賠償?shù)囊罁?jù)并非是137號(hào)文等行政指導(dǎo)性文件，而是以原《物權(quán)法》以及《民法典》作為法律基礎(chǔ)，即依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)屬于用益物權(quán)，具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值，相關(guān)權(quán)益受法律保護(hù)的相關(guān)規(guī)定。首先，雖然，目前一些省份不再將“不作壓覆處理”作為行政審批事項(xiàng)，但是如筆者在第一部分所述，“不作壓覆處理”并不是“不壓覆”，“互不影響”僅指在目前條件下建設(shè)項(xiàng)目不影響礦產(chǎn)資源的勘查、開采，并不表示不會(huì)對礦業(yè)權(quán)造成影響，并不能避免因建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案發(fā)生變化、礦產(chǎn)資源勘查、開采條件和技術(shù)發(fā)生變化以及國家、地方相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化而給礦業(yè)權(quán)人帶來的影響。其次，礦業(yè)權(quán)作為用益物權(quán)，其合法權(quán)益受到法律的尊重與保護(hù)。137號(hào)文以及各省出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性文件，僅是作為自然資源行政主管部門基于法律授權(quán)和礦政管理職責(zé)，針對建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源履行行政審批責(zé)任的行政規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件對于礦業(yè)權(quán)的補(bǔ)償，也應(yīng)尊重礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性，即礦業(yè)權(quán)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在相關(guān)行政規(guī)范性文件沒有對“不作壓覆處理”的補(bǔ)償問題作出明文規(guī)定的情況下，并不意味著“不補(bǔ)償”。恰恰相反，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)適用《民法典》關(guān)于物權(quán)的相關(guān)規(guī)定，在尊重礦業(yè)權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的前提下，公平公正協(xié)商或評估確定補(bǔ)償金額。3、“不作壓覆處理”關(guān)鍵在于如何認(rèn)定“互不影響”“不作壓覆處理”關(guān)鍵在于如何認(rèn)定“互不影響”。對此，137號(hào)文并無明確規(guī)定。目前，各地主要有三種處理方式：◆第一種礦業(yè)權(quán)人單方認(rèn)定處理前述《內(nèi)蒙古自治區(qū)自然資源廳關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源有關(guān)事宜的通知》規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦權(quán)范圍重疊但礦業(yè)權(quán)人認(rèn)為不影響礦產(chǎn)資源正?？辈殚_采的，由礦業(yè)權(quán)人出具不影響正常勘查開采意見，按不作壓覆處理”?！舻诙N政府主導(dǎo)論證處理前述晉56號(hào)文規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)的重要礦產(chǎn)資源，經(jīng)項(xiàng)目所在市、縣（市、區(qū)）人民政府牽頭組織安全論證后，不影響礦產(chǎn)資源合理開采利用，可簽訂互不影響協(xié)議的，不作壓覆處理，不予補(bǔ)償”。◆第三種專業(yè)機(jī)構(gòu)論證處理《河南省國土資源廳貫徹河南省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源管理工作通知的意見》（豫國土資發(fā)〔2022〕22號(hào)）規(guī)定：“對于建設(shè)項(xiàng)目壓覆區(qū)與礦業(yè)權(quán)范圍重疊且壓覆有可采儲(chǔ)量，但建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人共同要求不作壓覆處理的，必須有建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人共同委托的具有資質(zhì)的礦山設(shè)計(jì)或安全評估單位編制不作壓覆處理的論證報(bào)告（包括安全專篇）及專家論證意見?！币陨先N方式，第一種屬于當(dāng)事人意思自治原則，后兩種則可歸屬于由第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行論證的方式。筆者認(rèn)為，“互不影響”的認(rèn)定，涉及到三方主體，一方是項(xiàng)目建設(shè)單位即壓覆方，另一方為被壓覆方，而依據(jù)我國憲法以及礦產(chǎn)資源法的相關(guān)規(guī)定，被壓覆方實(shí)際上包含兩方主體，一個(gè)是礦業(yè)權(quán)人即用益物權(quán)人，一個(gè)人礦產(chǎn)資源所有權(quán)人即國家。因此，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位、礦業(yè)權(quán)人、代表國家行使礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的授權(quán)部門，依據(jù)相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)報(bào)告或意見，共同確認(rèn)構(gòu)成“互不影響”，方屬“不作壓覆處理”。三、遭遇“不作壓覆處理”應(yīng)當(dāng)怎么辦？目前，我國建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源壓覆審批的程序，還沒有完全實(shí)現(xiàn)公開透明。所涉及礦業(yè)權(quán)人的知情權(quán)、參與權(quán)無法得到充分保障。而“不作壓覆處理”的情形則更為常見，一方面基于“不作壓覆處理”就是“不壓覆”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位以及政府或相關(guān)主管部門對于礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益沒有充分的尊重。另一方面基于礦業(yè)權(quán)人自身對于“不作壓覆處理”就不會(huì)影響礦業(yè)權(quán)的錯(cuò)誤觀念或?qū)Ψ梢?guī)定的誤解，導(dǎo)致草率簽訂互不影響協(xié)議或作出承諾。當(dāng)遭遇“不作壓覆處理”時(shí)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)怎么辦？計(jì)珺和李震宇律師結(jié)合多起壓覆案件處理經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)問題，提出以下建議：1、全面了解建設(shè)項(xiàng)目、重疊區(qū)域儲(chǔ)量及地質(zhì)情況、壓覆法律規(guī)范及政策。第一、全面了解建設(shè)項(xiàng)目的基本情況和進(jìn)展，包括建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)、審批或備案文件，建設(shè)項(xiàng)目的基本設(shè)計(jì)方案，建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度情況以及取得的審批手續(xù)，以及項(xiàng)目建設(shè)單位以及相關(guān)方的基本信息等。第二、必須準(zhǔn)確了解建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊的情況，包括建設(shè)項(xiàng)目與礦區(qū)范圍重疊的具體范圍、坐標(biāo)點(diǎn)，確定建設(shè)項(xiàng)目對礦權(quán)影響范圍的所以依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，重疊范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量、地質(zhì)基本情況等。第三、全面了解國家以及本地對于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)規(guī)定，包括認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、處理程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等。2、提早并主動(dòng)介入建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查評估程序，隨時(shí)了解壓覆評估及審批相關(guān)工作進(jìn)展。在建設(shè)項(xiàng)目開始進(jìn)行壓覆調(diào)查及評估時(shí)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)盡早并主動(dòng)介入。隨時(shí)關(guān)注調(diào)查評估、壓覆報(bào)告編制、評審及備案、審核等相關(guān)程序的進(jìn)展，充分行使知情權(quán)，參與權(quán)。全程參與相關(guān)聽證、論證、溝通協(xié)調(diào)會(huì)議，并有理有據(jù)、合理合法表達(dá)意見。3、慎重簽署互不影響協(xié)議、承諾書或其他文件，避免因信息不對稱損害自身權(quán)益。簽訂“互不影響協(xié)議”應(yīng)當(dāng)慎之又慎。即使經(jīng)過論證建設(shè)項(xiàng)目與礦產(chǎn)資源勘查開采互不影響，簽訂“互不影響協(xié)議”、承諾書等文件也不是礦業(yè)權(quán)人的必然義務(wù)。是否簽訂該協(xié)議，以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)進(jìn)行謹(jǐn)慎的分析和判斷，避免陷入被動(dòng)局面。關(guān)于如何簽訂壓覆補(bǔ)償協(xié)議等法律文件筆者會(huì)專篇論述。4、“不作壓覆處理”后續(xù)工作必不可少。即使“不作壓覆處理”，在礦業(yè)權(quán)人未簽訂“互不影響協(xié)議”或相關(guān)協(xié)議的情況下，建設(shè)單位也不得擅自進(jìn)入礦區(qū)范圍進(jìn)行施工作業(yè)，否則就屬于侵權(quán)行為。同時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)過程中因?yàn)榈乩項(xiàng)l件等原因變更線路