PPP系列之三十：地下綜合管廊建設(shè)的國內(nèi)實踐

LUC聯(lián)合資本觀察專欄——PPP系列之三十地下綜合管廊建設(shè)的國內(nèi)探索導(dǎo)讀：雖然我國之前零零星星地進(jìn)行了一些地下綜合管廊的建設(shè)，但運用PPP模式進(jìn)行建設(shè)并無成熟的經(jīng)驗，哈爾濱、長沙等市作為首批試點城市在運用PPP模式進(jìn)上進(jìn)行了有益的探索。上期我們主要介紹了歐洲、日本、臺灣等地建設(shè)地下綜合管廊的經(jīng)驗，并通過對各地經(jīng)驗的分析，提出了幾條我國運用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊的原則，以期對我國蓬勃興起的地下綜合管廊建設(shè)提供一些實際可行的意見，其中幾條在政府文件中得到了體現(xiàn)?！冻鞘械叵戮C合管廊實行有償使用制度的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格[2015]2754號，下稱《意見》）于今年11月底由發(fā)改委和住建部聯(lián)合發(fā)布，《意見》主要有三方面內(nèi)容:第一,確定了建立主要由市場形成價格的機制。第二,明確了費用的構(gòu)成主要分為“入廊費”和“日常維護(hù)費”。第三,完善了保障措施,對于公益屬性管線入廊可以采取政府購買服務(wù)或者進(jìn)行適當(dāng)補貼，對于城市地下綜合管廊運營不能通過收費彌補成本的，由地方人民政府視情給予必要的財政補貼。在《意見》出臺之前，一些試點城市就已經(jīng)在進(jìn)行地下綜合管廊PPP模式建設(shè)的嘗試，《意見》是在試點城市經(jīng)驗、成果的基礎(chǔ)上發(fā)布的，下面我們主要以哈爾濱市地下綜合管廊PPP項目為例，介紹PPP模式的運作方案。該項目采取“投資、建設(shè)和運營維護(hù)一體化+入廊單位付費+政府補貼”的運作方式，項目結(jié)構(gòu)圖如下：1、由市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作為招標(biāo)人，通過招標(biāo)方式，選定社會資本。市政府指定市建設(shè)集團(tuán)有限公司與社會資本共同成立項目公司。地下綜合管廊工程屬于公益性項目，通常政府對關(guān)系公共利益和公共安全的事項（如股權(quán)變更時，受讓方不滿足合同約定的技術(shù)能力、財務(wù)信用、運營經(jīng)驗等基本條件；縮減運營維護(hù)經(jīng)費等）享有一票否決權(quán)。參照國內(nèi)其他公益性項目的做法，市建設(shè)集團(tuán)有限公司以一元人民幣持有項目公司金股（即無實際經(jīng)濟(jì)價值，權(quán)益主要表現(xiàn)為否決權(quán)而非收益權(quán)或其他表決權(quán)，金股通常作為1股）。市建設(shè)集團(tuán)有限公司也可根據(jù)自身經(jīng)營意愿，通過自籌資金增加自身股權(quán)比例，獲取收益分成。2、項目公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)和項目設(shè)施的運營維護(hù)。項目公司與入廊單位簽訂《入廊協(xié)議》。3、項目建成投入使用后，在項目合作期限內(nèi)，項目公司根據(jù)市政府及價格主管部門出臺的收費政策對入廊單位使用地下綜合管廊進(jìn)行收費（包括入廊費和管廊運行維護(hù)費收入）。政府按照設(shè)施使用的績效考核情況分期支付財政補貼，合作期滿后項目設(shè)施無償移交給政府指定機構(gòu)。關(guān)于財政補貼，按照下式進(jìn)行計算：其中：合理利潤率以商業(yè)銀行中長期貸款基準(zhǔn)利率為基數(shù)，充分考慮可用性付費、使用量付費、績效付費的不同情景，結(jié)合風(fēng)險等因素確定；年度折現(xiàn)率通過考慮財政補貼支出發(fā)生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。該項目在收費標(biāo)準(zhǔn)上與《意見》“主要由市場形成價格的機制”精神略有沖突，根據(jù)《意見》，城市地下綜合管廊有償使用費標(biāo)準(zhǔn)原則上應(yīng)由管廊建設(shè)運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定。我們推測之所以未市場定價，是由于供需雙方的信息不對稱，項目公司無法確知管線使用單位傳統(tǒng)直埋方式的費用情況，并且雙方對管廊實際運營維護(hù)費用的預(yù)測不一致，以及市場上缺乏雙方認(rèn)可的公正的第三方評估機構(gòu)，造成談判困難。不過隨著管廊建設(shè)的不斷推進(jìn)，相關(guān)經(jīng)驗與數(shù)據(jù)會不斷積累，市場定價的條件會不斷成熟。關(guān)于調(diào)價機制，該項目的建設(shè)成本對應(yīng)的付費期內(nèi)不作調(diào)整；管廊運營成本根據(jù)服務(wù)期內(nèi)的通貨膨脹情況（哈爾濱市統(tǒng)計局公布的當(dāng)期CPI數(shù)值）調(diào)整。以三（3）年為周期，進(jìn)行定期調(diào)價。其他試點城市也進(jìn)行了其他的一些有益嘗試，比如在長沙市地下綜合管廊PPP項目的設(shè)計中，將入廊費分?jǐn)偟秸麄€特許經(jīng)營期內(nèi)分年度支付,并引入管線單位作為項目公司股東，運營管理費和入廊費采取“收支兩條線”的方式。為保證項目公司合理收益，如果在運營期間，因政策性因素影響，導(dǎo)致項目實際收益與預(yù)期相比出現(xiàn)重大偏離,可對財政補貼進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整；項目公司與政府協(xié)商一致后可適當(dāng)進(jìn)行綜合管廊沿線的商業(yè)開發(fā)。作者：徐振偉LUC聯(lián)合資本研究中心本文僅代表LUC聯(lián)合資本機構(gòu)觀點，不構(gòu)