農(nóng)村公共服務中以錢養(yǎng)事的體制基礎研究

農(nóng)村公共服務中以錢養(yǎng)事的體制基礎研究

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點穩(wěn)步推進2003年，湖北省提出了“貨幣補償”農(nóng)村企業(yè)改革，最初以貨幣為基礎。這一改革主要是針對湖北省多年來,以傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站、經(jīng)管站、水管站、獸醫(yī)站,財政所、衛(wèi)生所等所謂“七站八所”為主要載體的農(nóng)村社會公益服務事業(yè)體系,由于體制和機制上存在的問題嚴重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其事業(yè)站所的公共服務職能薄弱、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務供給嚴重短缺,與稅改后廣大農(nóng)民公共需求的急劇釋放和快速增長形成了主要矛盾。針對這一問題,湖北省省委、省政府在2003年積極推出了《關于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》。《意見》中明確提出:堅持市場取向、開拓創(chuàng)新的原則,遵循市場規(guī)律,引入競爭機制,辦好社會事業(yè),變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”。緊接著2004年湖北省首先選取咸安、老河口、安陸、麻城、監(jiān)利、洪湖、天門等7個縣(市、區(qū))進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點工作。其中對七站八所,主要的改革思路是:兩個退出一個轉制。即退出人事編制,退出財政供養(yǎng)序列,轉為市場化、企業(yè)化、社會化的服務機構。2005年這一改革在全省全面輔開。在實際操作中,湖北省以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站改革為主線,引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”等事業(yè)單位面向市場轉制,采取“以錢養(yǎng)事”的市場化運行模式,以社會服務項目定支出,以服務質(zhì)量定報酬。全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”已有近10萬人退出人事編制管理和財政供養(yǎng)系列走上市場化、社會化服務之路。湖北省在探索中明確了改革的目標思路:以建立適應市場經(jīng)濟體制的鄉(xiāng)村社會公共服務體系為目標,將減人減事減支和提供公益事業(yè)建設和公共服務質(zhì)量結合起來,避免單純做減法導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及站所減少公益事業(yè)建設、削減公益服務數(shù)量和質(zhì)量。為此,湖北將中心放在農(nóng)業(yè)社會化服務體系建立問題上,并采取轉變服務機構性質(zhì)、政府購買服務、獎勵農(nóng)村小型公益事業(yè)建設等方式,在改革中做活存量,做增量,構建一種不可逆的制度變遷方式。先后形成了主動性改革突破的“咸安模式”,規(guī)劃性改革的“谷城實驗”,多方合力推動的“襄樊模式”,總結了社會化農(nóng)業(yè)服務體系創(chuàng)新的“遠安經(jīng)驗”和辦理農(nóng)村公益事業(yè)的“秭歸農(nóng)村社區(qū)建設”新思路等。隨著改革的即將深入,一些深層的問題和矛盾也開始出現(xiàn),改革中可能遇到的一些瓶頸問題,都有待理論先行。如何使改革的成本盡量減少?如何使配套的機制盡量完善?如何減少傳統(tǒng)制度路徑依賴對改革的阻力?如何減少對農(nóng)業(yè)社會穩(wěn)定性的沖擊?如何理順各利益群體之間的關系使改革進一步地順利開展?等等問題,都擺在了我們面前,對于這些問題的解答,都有待于體制和機制的不斷完善和創(chuàng)新。二、公共服務的市場理論研究公共服務中“以錢養(yǎng)事”體制機制的理論基礎是公共物品理論、市場理論和政府采購理論。根據(jù)公共物品理論,公共物品政府提供的一個市場基礎是由于公共物品的非排他性和非競爭性導致市場提供的失靈,為政府公共物品的提供奠定了市場基礎。目前政府作為公共服務的提供者而言,有三種不同的認識:第一種認為國家是公共服務的載體,其所作所為都是提供公共服務。第二種認為政府是公共服務的載體,政府的所作所為是提供公共服務。國家是一種社會權力體系,而政府是一種組織機構,是執(zhí)行國家權力的機構。因此,公共服務是由政府來提供的。第三種認為公共服務是政府的主要職能之一。政府除了提供公共服務,還承擔其他的職能。但是實踐告訴我們,政府在對公共服務的提供中,也會存在失靈問題,政府失靈最根本的原因通常是體制缺陷和機制的不完善。因此,公共物品提供的市場失靈理論為政府提供公共物品提供了理由,但市場失靈只是政府干預的必要條件,不是充分條件。公共服務市場理論研究的核心問題是如何在公共服務的提供中引入市場機制,提高公共服務的效率。按照古典經(jīng)濟學的基本觀點,市場法則,特別是競爭可以促進資源配置的最優(yōu)化,從而使公共服務提供者提供最好的服務。他們論證:政府可以是公共服務的供給者,但不應同時又是管理者。否則,必然形成服務壟斷,從而扼殺公共服務的活力。相反,如果政府僅僅是公共服務的提供者,而令作為獨立法人的服務機構為爭取這些資源而進行公開公平的競爭,就會最有效地發(fā)揮其投資效益,提高公共服務的質(zhì)量和水平。從服務的提供方式來看,公共服務的安排在國外有特許經(jīng)營、政府補助、自愿服務等多種安排方式。在我國長期以來農(nóng)村基層政府是其主要的服務安排者,多采用政府包攬?zhí)峁┓者@種方式,即要提供服務,還要管理好服務。如湖北省長期以來在鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的所謂“七站八所”就是傳統(tǒng)體制下為了農(nóng)村社會公益目的,由國家機關在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的,從事農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會管理和服務組織。其基本特征是由政府主管、經(jīng)費依靠財政撥款、人員列入國家編制、活動遵循國家計劃、業(yè)務脫離經(jīng)濟主體。作為我國事業(yè)單位的組成部分,是建國以來國家對鄉(xiāng)村社會事務實行自上而下的分門別類的部門管理的產(chǎn)物。政府采購理論探討了一國政府及政府機構或其他直接或間接受政府控制的企業(yè)事業(yè)單位,為實現(xiàn)其政府職能和公共利益,使用公共資金獲得貨物、工程或服務的行為。政府采購是社會集團購買的主要內(nèi)容,既包括購買貨物,也包括購買勞務和服務。它是世界上大多數(shù)國家加強公共支出管理的一種手段,也是政府的一種強有力的宏觀調(diào)控手段。政府采購的實質(zhì)是將財政支出管理與市場競爭機制有機結合起來,利用商業(yè)管理方法來管理政府公共支出的一種基本手段。政府采購與以自然人或私有企業(yè)為主體進行采購的私人采購相比,具有共同的根本目標:識別所需材料的來源,并在需要的時候以盡可能經(jīng)濟的方式按可接受的質(zhì)量標準獲得這些商品。采購部門必須能夠快速有效地滿足需求,并且采購政策和程序必須同商業(yè)慣例吻合。政府采購行為在法律形式上大都采用合同形式。即政府部門、政府機構或其他直接或間接接受政府控制的任何單位、企業(yè)和個人,為了實現(xiàn)政府職能和社會公共利益,以消費者身份使用公款而簽訂的獲得貨物、服務、工程等的合同。政府采購制度的建立,一方面可以強化投資約束,把資金限制在預算范圍內(nèi),另一方面通過競爭性的采購程序,政府可以獲得競爭價格的優(yōu)勢,從而降低工程造價、物資采購和服務價格。以上理論在實踐中的指導作用還取決于現(xiàn)實中“以錢養(yǎng)事”體制機制的完善程度。三、中國傳統(tǒng)事業(yè)單位的構成分析從上世紀80年代開始,我國就開始進行事業(yè)單位的改革。從改革的總體思路來看,存在著兩種:一是在不根本改變現(xiàn)在的事業(yè)單位體制的基礎上,改革和完善事業(yè)單位的相關制度,以“充分調(diào)動各類人員的積極性和創(chuàng)造性”,“增強事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力。”二是中國傳統(tǒng)的事業(yè)單位是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物,在我國由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉變的過程中事業(yè)單位體制必須根本性的轉變,以“建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相配套的事業(yè)單位體制與機制”。本文主張第二種思路。為此必須轉變體制,構建“以錢養(yǎng)事”的體制基礎。(一)“以錢養(yǎng)事”體制稅費改革后,湖北省農(nóng)民的生產(chǎn)積極性高漲。政府改變以事業(yè)費“養(yǎng)人”的傳統(tǒng)行政管理模式,確立了“以錢養(yǎng)事”的市場經(jīng)濟公共管理模式,這不能不說是一個創(chuàng)舉。湖北省從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”體制的轉變,意味著打破干多干少一個樣,干好干壞一個樣,甚至干與不干一個樣的官僚、低效狀態(tài)。傳統(tǒng)的“七站八所”在性質(zhì)上是屬于政府直接興辦、直接指揮、產(chǎn)權國有的事業(yè)單位,編制管理遠不像正規(guī)的黨政機關那么嚴格,后來逐漸成為安置城鎮(zhèn)人口就業(yè)的場所和機關干部下崗分流之后的“藏身”之地。這些人沒有專業(yè)技術,很難到一線從事具體的服務工作,卻一般都具有國家干部身份,生是政府的“人”,死是政府的“鬼”,吃的是“大鍋飯”,干的是“混混事”,工資福利斷不能少發(fā)半分錢。如某鎮(zhèn)計生站共有5人,都是組織人事部門正規(guī)調(diào)配的“編內(nèi)”干部。這種體制嚴重地浪費了有限的用于農(nóng)村公益事業(yè)的財政資源,抑制了農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展,打擊了公共服務生產(chǎn)者的積極性,降低了對人才的吸引力,導致機構臃腫,人浮于事。因此,從“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”體制的轉變將從制度上鏟除這一弊端。另外,由“養(yǎng)人”到“養(yǎng)事”體制的轉變還有利于鞏固農(nóng)村稅費改革的成果。2005年湖北省有近5萬個事業(yè)單位,近140萬名從業(yè)人員,是財政供養(yǎng)人員的主要部分。農(nóng)村稅費改革前,“七站八所”主要是通過從農(nóng)民手中收錢來維持生存,雖然也做事,但往往人浮于事。由于有這么多機構人員需要供養(yǎng),自然加重了農(nóng)民的負擔。而財政雖然有人均一年3000元的資金支持,卻不能滿足基本運轉的需要。最后的結果是,不向百姓收錢就活不下去。真正用于農(nóng)村公益事業(yè)的資源很少,用于解決農(nóng)民實際問題的資源就更少了。在“以錢養(yǎng)事”體制下,財政對農(nóng)村公益性服務的經(jīng)費不再按服務主體人數(shù)的多少安排,而是按照服務主體承擔服務項目的多少和服務質(zhì)量的好壞來提供。這是構建“以錢養(yǎng)事”體制的核心和關鍵。政府依然是農(nóng)村公益事業(yè)服務固定資產(chǎn)、經(jīng)費來源的投資主體。目前將公益事業(yè)服務經(jīng)費列入市級財政預算,納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出項目,分解落實到具體項目是湖北省財政“養(yǎng)事”體制建設的主要模式?！耙藻X養(yǎng)事”,簡單地講,就是你做事(政府)就給錢,不做事不給錢,誰做事給誰錢。與此同時,我們可以看出要建立“以錢養(yǎng)事”體制,除了進行財政體制改革外,還必須進行農(nóng)村行政體制的配套改革。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村公益服務職能的轉化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的轉變主要表現(xiàn)在四個方面:一是行政領導隸屬關系和機構設置。根據(jù)湖北省有關部門提供的改革方案,全面改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)將統(tǒng)一只設黨委、人大、政府3個領導機構,不再設政協(xié);鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子成員交叉任職,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委設委員7-9人,其中黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長;按職能合并,只設3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設機構。二是管理權限和責任的劃分。湖北省在進行“以錢養(yǎng)事”體制改革中,明確縣市鄉(xiāng)鎮(zhèn)是責任主體,縣市主管業(yè)務部門負責主導。三是人事制度的轉變。湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)只保留中小學、衛(wèi)生院和財政所。同時定編到人,徹底清退非在編人員。從2005年起,全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制由省里統(tǒng)一控制、審批,今后五年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制只減少不增加。湖北省委省政府決定3年內(nèi)將全省財政供養(yǎng)系數(shù)控制在2%以內(nèi)。四是農(nóng)村公益事業(yè)定崗聘員方式。這一部分主要分兩步:做活存量,做增量。就存量而言,通過改革,大部分事業(yè)單位轉換了性質(zhì),明確了公益服務職能權限。使他們能夠主動參與到市場競爭,在提高競爭水平和服務質(zhì)量中求生存、謀發(fā)展。在增量方面,改革之后政府給予新成立的服務中心極大的經(jīng)營自主權,他們可以在保質(zhì)保量地完成公益服務項目的同時,充分發(fā)揮自身業(yè)務優(yōu)勢和主觀能動性,通過注冊成立公司,興辦經(jīng)營實體等方式創(chuàng)造更多地經(jīng)濟效益。具體的定崗聘員方式:首先,根據(jù)公益事業(yè)的具體需要核定崗位,定崗不定人。其次,從事農(nóng)村公益性服務的人員必須具備相應的資格。資格審定由市直業(yè)務主管部門負責。通過面向社會公開考試、考核,學歷、技術、職稱、思想素質(zhì)等多方面來認定其具有從事農(nóng)村公益性服務的資格,發(fā)給相應的資格證明。再次,農(nóng)村公益事業(yè)從業(yè)人員由“農(nóng)村公益事業(yè)服務中心”,從具有從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公益服務資格的人員中聘用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、市直業(yè)務主管部門、公益性服務組織和企業(yè),按照相關法律、法規(guī)的要求,與受聘的人員簽訂勞動或勞務合同。最后,服務中心人員招聘后,要分別到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市直業(yè)務主管部門備案。四、機制農(nóng)村是體制下的一種工作方式只有體制基礎還不夠,還要有靈活的機制來做確保,即體制不夠,機制來湊。機制是在即定體制下內(nèi)在的工作方式。我們只有理順體制,搞活機制,才能真正將“以錢養(yǎng)事”的改革進行下去。1.加大對農(nóng)村公益性服務的財政補助資金“以錢養(yǎng)事”首先是錢的問題,湖北省農(nóng)村公益性服務的資金來源包括:縣級財政按照部門預算的要求,納入年度財政預算的農(nóng)村公益性服務經(jīng)費資金;省級財政對實行“以錢養(yǎng)事”新機制鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補助資金;農(nóng)村稅費改革轉移支付中專項用于農(nóng)村公益性服務的資金;上級撥付的其它農(nóng)村公益性服務專項資金。這些經(jīng)費在湖北省的一些農(nóng)村地區(qū),通常是在市財政預算的前提下,基本經(jīng)費按正常進度直接撥付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心。年終按考核指標結賬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算服務中心實行財務代理,嚴格實行報帳制。湖北省目前這些資金投入遠遠不能滿足農(nóng)村和農(nóng)民的需要。在這種情況下,一方面要加大對農(nóng)村公益性服務的政府投入力度外,廣泛地調(diào)動社會力量,如自愿服務、社會捐贈等也是可以爭取的一個方向。2.公平的社會生活,讓社會人“養(yǎng)“事”滿意開展市場機制首先是公平、公正和公開的機制。這即是市場機制也是市場要求;在湖北省,所有具備承擔農(nóng)村公益性服務資格和能力的公益性服務組織、事業(yè)單位、企業(yè)和個人都可以成為服務主體。如何公平、公正和公開地在這些主體中引入競爭是發(fā)揮市場機制作用的關鍵環(huán)節(jié)。為此必須做到養(yǎng)“事”項目的設置要公開;公益性服務的主體確定要公開競爭;公益性服務的資格認定、人員聘用要公開競爭;公益性服務的監(jiān)督與考證要公開等等。其次,市場機制是效率機制。“以錢養(yǎng)事,以事養(yǎng)人”機制本身是一種效率機制,是向以錢養(yǎng)人機制帶來的效率低下,官僚作風,養(yǎng)人不養(yǎng)事的傳統(tǒng)公共服務提供機制提出的一次挑戰(zhàn),一次變革。一方面將有限的資源用于最需要用錢的公共服務上,使每單位資源帶來的效用最大,從總體上提高了資源配置的效率;另一方面從根本上推動了基層政府機構改革,將富余的人員通過精減,使人力資源得到了一次大的調(diào)整,找到適合自己的位置,發(fā)揮出最大的人力資源效用。最后,市場機制是競爭機制。充分發(fā)揮服務組織的作用,鼓勵大專院校、科研院所、工商企業(yè)和專業(yè)人員公平參與農(nóng)村公益性事業(yè)的招標,努力構建服務主體多元化,形式多樣化,無償服務和有償服務相結合多元主體公益性服務體系值得嘗試。3.完善農(nóng)民利用新技術的信息機制信息作為一種資源,和其他的生產(chǎn)資源一樣,具有稀缺性。隨著社會發(fā)展,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對信息的需求呈現(xiàn)出越來越迫切的趨勢。農(nóng)業(yè)信息的傳播、農(nóng)業(yè)科技的推廣不僅僅是向農(nóng)民提供農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術的過程,還是滿足農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營中的實際需要,激發(fā)他們積極主動地了解新信息,采用新技術的過程。因此,應根據(jù)農(nóng)民的需要對服務的信息機制加以完善。如服務中心可以設立信息服務“窗口”,農(nóng)民需要什么技術和服務,可以到“窗口”向公益服務人員直接表達。這個窗口起到一個信息匯總平臺的作用,即可將服務者供方的服務菜單提供給消費者,又可將農(nóng)民的市場需求信息提供給生產(chǎn)者,這樣可以將供需對接起來,提高服務的效率,降低服務的成本。4.助力公共服務便捷化對公益服務人員的考評,主要是農(nóng)民說了算。由政府出錢為農(nóng)民提供的公益服務必須由農(nóng)民簽字認可方能生效,在這種面向下游,面向市場的服務模式下,促使公益服務人員的服務態(tài)度明顯改善,服務質(zhì)量明顯提高。對公益服務提供的項目,由縣政府提出指導性意見,鎮(zhèn)政府納入財政預算,縣主管局和鎮(zhèn)政府聯(lián)合考評后,將考評結果報財政,由財政按考評結果將服務經(jīng)費直達每個服務人員帳戶。整個過程即農(nóng)民滿意簽字→政府審核→結帳,整個操作過程簡單、流暢、高效,結果農(nóng)民滿意,政府滿意,公益服務人員也滿意。5.湖北省“以錢養(yǎng)事”體通常制度的創(chuàng)新在解放生產(chǎn)力,保證和實現(xiàn)