退耕還林工程建設評估與思考

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1、基本情況1.1自然概況

1.1.1人口與土地資源情況

XX縣區(qū)土地總面積394.1萬畝。總?cè)丝?5.3萬人。全縣共分10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），282個行政村。退耕還林前耕地總面積22.4萬畝，約占總面積的5.7%，人均耕地面積約0.89畝。原有林地總面積252.1萬畝，約占全縣土地總面積的64.0%，人均有林地9.96畝。森林總蓄積733.3萬立方米，人均森林蓄積量29立方米。

1.1.2退耕還林前坡耕地、宜林荒山及水土流失情況：

退耕還林前全縣坡耕地部面積7.9萬畝，多為零星分布，宜林荒山8.2萬畝。土地強度侵蝕19.2萬畝，中度侵蝕47.9萬畝，輕度侵蝕66.2萬畝，多年平均流失土壤29.12萬噸。

1.1.3經(jīng)濟發(fā)展水平：

我縣地處湘西南邊遠山區(qū)，工業(yè)不發(fā)達，經(jīng)濟落后。年1國內(nèi)總產(chǎn)值約6.25億元，人均國內(nèi)總產(chǎn)值僅2470元。農(nóng)村人平純收入837元。全縣有貧困人口7萬人，是國家扶貧開發(fā)縣。

1.1.4森林資源與林業(yè)發(fā)展：

我縣退耕還林前林業(yè)用地總327.7萬畝，有林地面積252.1萬畝，其中人中林面積87.2萬畝，經(jīng)濟林面積4.6萬畝。全縣森林蓄積量733.3萬立方米，森林覆蓋率78.63%。實施退耕還林后，林業(yè)用地總面積增加了5.9萬畝，達到333.6萬畝。由于我縣退耕還林工程實施較晚，新造林地尚未郁閉成林，因此，對有林地面積、人工林面積、經(jīng)濟林面積及森林蓄積量、森林覆蓋率、林產(chǎn)品產(chǎn)量等暫無影響。待成林后，以上各因子的數(shù)量將得到較大增長。

2003年全縣商品材總產(chǎn)量97800立方米，鋸材產(chǎn)量22000立方米，人造板產(chǎn)量12000立方米。

2003年全縣新造林合格總面積3.3萬畝。其中當年計劃3萬畝，超計劃提速0.3萬畝。

1.2退耕還政策執(zhí)行情況1.2.1退耕還林規(guī)劃情況

自2002年起上級將我縣納入到退耕還林工程項目縣后，我縣根據(jù)有關規(guī)程，按照重點突出、相對集中的原則，進行了認真的規(guī)劃。將任務主要安排在省道、縣道、河流兩旁及水庫周圍，對坡耕地面積大、開墾嚴重、水土流失嚴重、

2生態(tài)環(huán)境急需改善的地段進行優(yōu)先治理和重點治理，實行重點治理與全面治理相結(jié)合。但由于我縣僅轄10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）覆蓋面積大，而境內(nèi)山多人少，居住分散，坡耕地大部分零星分布，因此，10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）都納入了退耕還林工程。

1.2.2歷年來退耕還林計劃任務完成情況自2002年來，上級共下達我縣退耕還林任務126000畝。其中2002年度分兩批共計86000畝，2003年度30000畝（其中退耕還草10000畝）。至2004年春，共完成退耕還林（還草）126886.1畝。其中2002年完成86000畝，2003年完成40886.1畝。在2002年度完成的86000畝中，按地類分，退耕還林4000畝，荒山造林46000畝；按林種分，生態(tài)林74446.3畝，占86.6%，經(jīng)濟林11553.7畝，占13.4%。2003年經(jīng)省級復查，任務完成率100%，面積核實率99.9%，面積合格率98.1%，2003年度完成的40886.1畝中，退耕還林30000畝，退耕還草10886.1畝。30000畝退耕還林中，按地類分：退耕還林14000畝，荒山造林16000畝；按林種分：生態(tài)林29218.6畝，占97.4%，經(jīng)濟林781.4畝，占2.6%。經(jīng)省級復查，任務完成率100%，面積核實率96.5%，合格率96%。10886.1畝退耕還草中，退耕地還草5119.2畝，荒山種草5766.9畝，退耕還草全為生態(tài)型。經(jīng)省級復查，任務完成率100%，面積核實率96.5%，

3合格率99%。

我縣退耕還林工程涉及全縣10個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），278個村。涉及農(nóng)戶15000戶，52000人。

1.2.3退耕還林前后坡耕地數(shù)量變化情況我縣退耕還林前有坡耕地7.9萬畝，其中坡度大于25度的2.3萬畝，坡度16-25度的3.8萬畝，坡度15度以下的1.8萬畝。退耕還林工程實施以后，坡耕地還林還草面積5.9萬余畝，其中坡度大于25度的1.9萬畝，坡度16-25度的3.2萬畝，坡度15度以下的0.8萬畝?，F(xiàn)有坡耕地2.0萬畝，其中坡度大于25度的0.4萬畝，坡度16-25度的0.6萬畝，坡度15度以下的1.0萬畝。坡耕地還林面積與坡耕地原總面積的74.7%。

1.2.4國家糧款補助到期后有穩(wěn)定收益的退耕還林面積及所占比例

估計國家糧食補助到期后，每畝年收益100元以上的林分以經(jīng)濟林和楠竹林為主，其中經(jīng)濟林1.2萬畝，楠竹林1.0萬畝，合計2.2萬畝，占退耕還林總面積的37.3%。

1.2.5戶均退耕地還林面積、保留耕地面積及口糧保障能力

我縣2002和2003兩個年度退耕地還林總面積5.9萬畝，戶均退耕地還林面積3.9畝。戶均保留耕地2.4畝。由于納入退耕還林的坡耕地都是坡度較大、干旱、較薄的旱土，

4原種植作物多為玉米、紅茹等雜糧，產(chǎn)量不高，對主糧產(chǎn)量無影響，因此，對口糧保障能力影響很小。

1.2.6投資來源與用途

根據(jù)作業(yè)設計投資預算，我縣退耕還林（還草）工程總計需投資13673.3萬元。按來源分：國家投資10084.7萬元，地方配套及群眾以勞折資3588.6萬元。國家投資按用途分：種苗費630.0萬元，工費補助822.2萬元，糧食補助折價8632.5萬元。

1.2.7工程管理情況

作業(yè)設計。每次上級下達計劃后，縣退耕辦都組織技術力量，按照有關技術規(guī)程；結(jié)合具體情況和群眾意愿進行了認真的作業(yè)設計，做到設計圖、設計表、設計說明書規(guī)范齊全。

種苗供應：

為保證退耕還林用種苗質(zhì)量，原則上以縣林木種苗站供應為主，個別群眾栽植少量特殊樹種的，由造林戶自行解決。

登記造冊。凡驗收合格小班均按農(nóng)戶進行了登記，填制了農(nóng)戶分戶統(tǒng)計表。苗木領用、補助錢糧發(fā)放等都進行了登記造冊并由經(jīng)手人和領用人簽名蓋章。

檔案管理：建立了嚴格的檔案管理制度，有專人管理，對退耕還林申請書、合同書、農(nóng)戶建檔卡、農(nóng)戶驗收卡、作業(yè)設計資料、竣工驗收資料、各難有關文件等都進行了歸檔

5保存。

林權證發(fā)放。目前該項工作正在加緊進行中。

1.2.8國家錢糧補助兌現(xiàn)情況

種苗費。生態(tài)林以供苗為主，經(jīng)濟林和楠竹由造林戶自購苗木，以補助種苗費為主?，F(xiàn)已到縣資金580萬元，實際撥入縣退耕辦520萬元已兌付完畢，其余60萬元尚未撥入到縣退耕辦。

糧食補助。2002年度第一批坡耕地還林應付糧食補助600萬斤，已全部兌付完畢。2002年度第二批坡耕地還林應付糧食補助600萬斤中的50%（300萬斤）已兌付，剩下的50%上級尚未下?lián)堋?003年以后上級尚未下達補助糧食計劃，因此尚未兌現(xiàn)。已兌現(xiàn)糧食按0.7元/斤折合現(xiàn)金630萬元。

現(xiàn)金補助。2002年第一批坡耕地還林兌付了兩個年度的現(xiàn)金補助計40元/畝，共兌付現(xiàn)金80萬元。2002年第于批坡耕地還林兌付了一個年度的現(xiàn)金補助20元/畝，共兌付現(xiàn)金40萬元。2002年度第二批坡耕地還林第二個兌付年度現(xiàn)金補助40萬元和2003年度坡耕地還林現(xiàn)金補助28萬元尚存縣財政，未兌付到農(nóng)戶。

以上已兌現(xiàn)錢糧補助共計1270萬元。按2002年度退耕戶9026戶，涉及人數(shù)30028人計算，戶均增收1407元，人均增收408元。

61.2.9生態(tài)林、經(jīng)濟林比例規(guī)定的執(zhí)行情況上級有關規(guī)程規(guī)定，退耕還林生態(tài)林比例占80%以上，經(jīng)濟林比例占20%以下。我縣在退耕還林工程實施中，嚴格執(zhí)行了這一規(guī)定。2002年度86000畝退耕還林中，生態(tài)林74446.3畝，占86.6%；經(jīng)濟林11553.7畝，占13.4%。該年度40000畝坡耕地還林中，生態(tài)林32109.7畝，占80.3%；經(jīng)濟林7890.3畝，占19.7%。2003年度40886.1畝退耕還林（還草）中，生態(tài)林40104.7畝，占98.1%；經(jīng)濟林781.4畝，占1.9%。該年度19119.2畝坡耕地還林（還草）中，生態(tài)林18366.7畝，占96.1%；經(jīng)濟林752.5畝，占3.9%。

2、退耕還林工程建設主要措施與評價2.1組織措施

為了加強對退耕還林工程的領導，縣委、縣政府成立了縣退耕還林工程指揮部。由縣委書記任指揮長。并成立了督查組，由縣委分管農(nóng)業(yè)副書記任組長。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）也相應成立了退耕還林領導小組，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記任組長。確定了項目負責人、技術負責人，配備了較強的技術力量。各村都有駐村干部和駐村林業(yè)技術員。各級政府和各有關部門層層制定崗位責任制，責權到人，工作成績與工資、效益掛鉤，獎罰分明。

通過以上措施，使退耕還林各項政策能夠嚴格地得以施

7行使整個工程領導得力、責任明確，上下齊心，確保了各項任務的按時按質(zhì)按量完成。

2.2工程管理措施2.2.1加強資金管理

項目管理實行專戶儲存，?？顚Ｓ茫瑢Ｈ藢９堋Ｑa助資金由縣財政主管部門以縣林業(yè)局退耕辦檢查驗收到戶的合格面積統(tǒng)計表和農(nóng)戶出具的退耕還林有效依據(jù)、身份證發(fā)放到戶。

補助糧食由縣糧食局負責調(diào)運，并以縣退耕辦檢查驗收到戶合格面積統(tǒng)計表和農(nóng)戶出具的退耕還林的退耕還林有效證據(jù)身份證發(fā)放糧食?？h糧食安排專人管理，責任到人，同時建立健全內(nèi)部監(jiān)管制度。

2.2.2實行“兩書兩卡”制度

“兩書兩卡”即合同書、林權證書、農(nóng)戶登記卡和檢查驗收卡。農(nóng)戶在自愿的基礎上與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府簽訂退耕還林合同書，并填好農(nóng)戶登記卡。檢查驗收后，要給農(nóng)戶填好檢查驗收卡，作為給退耕戶發(fā)放錢糧補貼的有效依據(jù)之一。

2.2.3建立技術管理目標責任制

實行技術承包，層層確定技術負責人，將技術責任落實到人、到戶、到小班。實行技術責任終身追究制。

2.2.4加強檔案管理

完整的檔案是每年兌付錢糧的重要依據(jù)。各級政府和林

8業(yè)、牧業(yè)主管部門確定了專人管理，做到了農(nóng)戶檔案和技術檔案完整無缺，隨時可查。

2.2.5通過嚴格執(zhí)行資金管理制度，保證了退耕還林項目資金的正確使用，在上級資金到位的前提下，能夠及時兌現(xiàn)，保護和提高了農(nóng)戶退耕還林的積極性。通過實行“兩書兩卡”制度，明確各方責、權、利，確保退耕戶錢糧補助兌現(xiàn)工作準確無誤。通過實行技術責任終身追究制，促使技術人員加強對退耕戶技術指導，保證了工程質(zhì)量，使驗收人員嚴格按有關規(guī)程標準進行驗收，確保退耕還林各項數(shù)據(jù)準確，杜絕虛報冒領的發(fā)生。

2.3造林經(jīng)營形式

我縣鼓勵對退耕還林工程造林靈活采用多種經(jīng)營形式。實際造林經(jīng)營形式有：退耕戶自主經(jīng)營、大戶承包經(jīng)營、合伙經(jīng)營等形式。退耕戶自主經(jīng)營形式適合于零星小面積造林。大戶承包和合伙經(jīng)營則適合于集中成片、造林面積較大的地段，便于管理，能有效降低造林成本，提高造林質(zhì)量。

2.4主要造林技術模式2.4.1針闊混交模式

針闊混交模式主要包括杉闊混交模式和馬尾松闊葉混交模式。

杉木和馬尾松都是我縣鄉(xiāng)土樹種，根系發(fā)達，適應性強、生產(chǎn)快、用途廣。與之混我的闊葉樹種以馬褂木和楓香為主，

9這兩個樹種也都具有根系發(fā)達、適應性強、生長快的特點，能與杉木、馬尾松相配，形成針闊混交林，提高抗病蟲和保護水土的能力。

2.4.2闊闊混交模式

闊闊混交模式主要采用鵝掌楸與楓香混交，這兩個樹種都是城步常見樹種，同屬速生闊葉樹種，成林快，用途廣，水土保持能力強。

2.4.3楠竹造林模式

楠竹生長周期短、見效快、豐產(chǎn)高效，既有良好的水土保持作用，又有很高的經(jīng)濟效益，且我縣群眾在楠竹母竹栽植方法上經(jīng)驗豐富，造林成活率高。

2.4.4生態(tài)經(jīng)濟兼用樹種造林模式

該模式適用于土壤較肥沃、坡度較平緩、管理較方便的地段。樹種主要為板栗、梨、核桃等，具有較好的經(jīng)濟價值和生態(tài)效益。

2.4.5經(jīng)濟果木林造林模式

以板栗、梨、核桃、李、柑桔等樹種為主。適用于各類土壤肥沃、坡度平緩、海撥低、水土流失輕、管理方便的地段。主要是發(fā)揮經(jīng)濟效益，兼顧生態(tài)效益。在樹種選擇上應長短結(jié)合，力求持久長效，并需加設防護帶。

3、退耕還林工程的生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益評價3.1生態(tài)效益

103.1.1退耕還林造林地林木郁閉成林后，將使我縣有林地面積增加5%，森林覆蓋率達到79.4%。

3.1.2當郁閉度達0.8時，每畝綠地比裸露地多蓄水20立方米，

12.6萬畝退耕還林面積可增加蓄水252萬立方米。

3.1.3每畝綠地比裸露地減少泥沙流失5噸，

12.6萬畝退耕還林面積可減少泥沙流失63萬噸。

3.1.4對氣候?qū)⑵鸬揭欢ǖ恼{(diào)節(jié)作用，有關資料顯示，林區(qū)空氣濕度比無林地高15%。

3.1.5隨著森林植被的恢復，水土流失得到遏制，氣候得到改善，災害性天氣將明顯減少，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，野生動植物種類和數(shù)量也將增多。

2、經(jīng)濟效益

全縣退耕地還林國家補助錢糧款總計達9454.7萬元，戶均6303元，人均1800元。按8年期算，每年戶均增加收入788元，人均增加收入225元。同時，由于退耕還林后，農(nóng)民勞動強度減少，外出務工的增多了，也為農(nóng)戶提供了增加收入的條件，農(nóng)村經(jīng)濟將更為活躍。

3.3社會效益

3.3.1土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。農(nóng)業(yè)用地面積減少，減少的面積多為坡度較大、水土保持能力差、農(nóng)作物產(chǎn)量低的坡土，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無明顯影響。牧業(yè)用地和林業(yè)用地

11有所增加，提高了土地利用效率。

3.3.2農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。坡耕地還林后，耕作人口減少了，外出勞務人口增加，在農(nóng)戶增加收入的同時，也為整個社會尤其是工業(yè)發(fā)展注入了新的活力。

3.3.3退耕還林工程實施中，通過采取合理規(guī)劃，適地適樹、適當發(fā)展經(jīng)濟林，實行長短結(jié)合的措施，對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和貧困人口脫貧致富都將起到良好的促進作用。

4.退耕還林與社會經(jīng)濟各方面的關系4.1退耕還林與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的關系

我縣是一個山區(qū)貧困縣，境內(nèi)山多田少，且有大量的望天田、陰山田、產(chǎn)量低、效益差?？h內(nèi)工業(yè)極不發(fā)達，交通、信息較為閉塞，貧困人口多，農(nóng)民增收脫貧途徑有限。在這種情況下，退耕還林工程的實施無疑給農(nóng)村調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)民實現(xiàn)增收脫貧提供了一條新的途徑。隨著農(nóng)民收入增加、社會消費能力也相應提高，將在一定程度上刺激社會經(jīng)濟的發(fā)展。

4.2退耕還林與糧食安全的關系

退耕還林與糧食安全的關系是辯證的。一方面，退耕還林后，糧食種植面積相應減少，影響到糧食總產(chǎn)量，可能會影響糧食安全。另一方面，退耕還林后，自然條件得到改善，水土流失減輕、土壤沙漠化趨勢得到減緩，則是確保糧食種

12植面積和產(chǎn)量的最效手段，從長遠觀點看，只有搞好生態(tài)保護，才有糧食安全可言。要處理好這一矛盾的關系，關鍵在于嚴格掌握退耕還林有關政策和規(guī)程，嚴禁將基本口糧田納入退耕還林。

4.3退耕還林與生態(tài)安全的關系

總的來說，退耕還林對生態(tài)安全是起保障作用的。通過退耕還林工程，坡度大、水土流失嚴重的地段停止耕，植樹種草，必然使水土流失大為減輕，對氣候起到調(diào)節(jié)作用，為各種野生動植物提供良好的生存場所，因此，生態(tài)安全將得到保證。但在退耕還林工程實施過程中，如果技術措施不當，也會在一定時期和一定程度上對生態(tài)造成破壞。如林地清理時進行煉山、全墾整地，會造成水土流失加重。樹種選擇和搭配不當，會造成病蟲災害蔓延等。因此，要求退耕還林工程實施中，要嚴格按照技術規(guī)程，認真搞好作業(yè)設計，采用正確的林地清理和整地方法，正確選擇樹種，合理搭配，并注意盡量保留原生植補帶、經(jīng)濟林要有水土保護措施。

4、退耕還林存在的問題與建議4.1退耕還林政策執(zhí)行中存在的問題

4.1.1退耕還林造林方式單一。按照上級有關規(guī)定，退耕還林造林方式只有植苗造林，缺乏靈活性。作為南方山區(qū)，實際可采用多種營造林方式實現(xiàn)森林植被恢復，理應可以選擇最佳方案。如我縣馬尾松植苗造林受天氣影響大，遇

13到連續(xù)干旱則成活率普遍較低，而天然飛籽成林的卻長勢很好，為什么不能搞人工點播造林呢。對于可以自然恢復的地段完全可以通過封山育林、適當補植補播促進其成林，但退耕還林工程中卻沒有這些項目。

4.1.2荒山配比問題。上級在下達退耕還林任務時，搭配的荒山比例過大。而我縣早已基本消滅宜林荒山，而采伐跡地又不能納入抵荒山。按政策沒有完成荒山配比的要用坡耕地造林面積抵荒山造林面積，造成基層工作困難，矛盾難以處理。

4.1.3荒山造林補助太低。按政策荒山造林每畝只補助種苗費50元，往往作當年造林苗木款都不夠，以后年度補植用苗沒有資金，而我縣農(nóng)村經(jīng)濟落后，農(nóng)民大多拿不出錢來造林，退耕戶不一定有荒山，國家又不明確允許從退耕戶的補助中調(diào)劑部分給荒山造林戶，使地方各級政府無所適從，無法調(diào)動群眾荒山造林管護的積極性。

4.1.4上級復查驗收方法和標準與退耕還林目標有沖突。退耕還林目標是以生態(tài)優(yōu)先，為此，規(guī)程規(guī)定，造林時嚴禁煉山和全墾整地。撫育也以穴撫為主。但由于南方雨水充足，氣候溫暖，灌叢雜草生長茂盛，這本是有利水土保持的大好事，但卻給檢查站驗收帶來困難，經(jīng)過穴撫的林地，幾個月后上級復查時，幾乎看不出撫育的痕跡，雜草比人還高，密密麻麻，甚至找不到樹苗，分不清是退耕地還林還是

14荒山造林。碰到這種情況，檢查人員一般只能作為不合格處理或?qū)⑼烁氐怯洖榛纳?。而群眾為了保證驗收過關，往往不聽技術人員勸阻，進行煉山和全墾整地，甚至施用除草劑，完全違背了退耕還林保護生態(tài)的初衷。

4.2對完善退耕還林政策的建議

4.2.1建議增加退耕還林造林方式，允許采用馬尾松點播造林及其他適宜的造林方式，增設封山育林項目。

4.2.2建議降低荒山造林比例。使荒山造林任務與各地實有宜林荒山荒地面積相適應。

4.2.3建議適當提高荒山造林補助標準，或明文規(guī)定從坡耕地還林補助中按一定比例提取部分補助給荒山造林戶。

4.2.4建議修改復查驗收標準和改進復查驗收工作方法，真正做到實事求是，生態(tài)優(yōu)先。

XX縣區(qū)退耕辦二00四年七月二十二日

第二篇：退耕還林工程退耕還林調(diào)查問卷

1退耕還林工程對您產(chǎn)生了哪些影響。

1）收入2）農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量3）生產(chǎn)條件4）居住環(huán)境5）其他2退耕還林工程在安排上是否公平。

1）很公平2）公平3）基本公平4）不公平5）不清楚3如果參與，原因是：

1）增加收入2）改善生產(chǎn)條件3）改善居住環(huán)境4）不清楚

5）其他

4如果您沒有參與退耕還林工程，原因是：

1）有其他更好的機會2）勞動力不足３）村里沒有安排4）收入少，沒興趣

5）其他原因

5您對退耕還林工程的基本評價是什么。

5.1補助是否兌現(xiàn)。

1）全部兌現(xiàn)；2）部分兌現(xiàn)；3）沒有兌現(xiàn)

5.2技術支持是否充分。

1）充分；2）不充分；3）沒有技術支持

5.3技術支持是否適宜。

1）非常合適；2）還可以；3）不太合適

5.4您村工程任務完成情況如何。

1）全部按期完成；2）大部分按期完成；3）大部分沒有按期完成6您在多大程度上愿意參加退耕還林工程。

1）非常愿意；2）比較愿意；3）不愿意

7與退耕工程實施前的土地收益相比，您認為退耕的補助標準怎樣。

1）高一些2）低一些3）差不多4）說不好8根據(jù)您的觀察，在您村里，是否有人在退耕還林以后偷偷到樹林里砍樹。

1）有2）沒有3）不清楚

9在您村，有沒有在退耕還林以后又把樹木拔掉種地的。

1）有2）沒有3）不清楚

10與退耕還林以前相比，您覺得，退耕還林以后您家的經(jīng)濟狀況發(fā)生了什么變化。

1）家庭經(jīng)濟狀況不如以前了2）差不多3）比以前更好了11如果還有退耕計劃您家是否愿意參加。

1）愿意2）不愿意

第三篇：退耕還林還草工程退耕還林還草工程

摘要：退耕還林還草工程是我國乃至世界上投資最大、政策性最強、涉及面最廣、群眾參與程度最高的一項重大生態(tài)工程，為我國在世界生態(tài)建設史上寫下絢爛的一筆。退耕還林工程就是從保護和生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將水土流失嚴重的耕地，有計劃，有步驟地停止耕種，因地制宜地造林種草，恢復植被。本文將簡要概述該工程的建設現(xiàn)狀及存在問題及解決方法。關鍵詞：退耕還林還草；現(xiàn)狀；問題；解決方法

1歷史背景

退耕還草（既“一退雙還”）是西部大開發(fā)的一項重大舉措。1999年秋季，朱镕基總理考察陜北水土流失與生態(tài)環(huán)境治理情況時，指出：“防治水土流失，是當前生態(tài)環(huán)境建設的急迫任務[1]。治理水土流失，要采取退耕還林（草）、封山綠化、以糧代賑、個體承包的措施”。之后，還在甘肅、四川等地反復闡述了這些觀點，并在各地開始組織實施。

2000年9月發(fā)布了《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點的若干意見》?！兑庖姟分兄赋觯航衲暌詠恚凑拯h中央、國務院的部署，各有關地區(qū)認真開展退耕還林還草的試點工作，進展比較順利，但試點工作中也出了一些新情況、新問題。主要是：一些地區(qū)由于試點范圍偏大，工作銜接不夠，種苗供需矛盾突出，樹種結(jié)構(gòu)不夠合理、經(jīng)濟林比重普遍較大；有些地區(qū)由于嚴重干旱以及管理粗放、造林成活率較低。為了明確責任，嚴格管理，推動試點工作的健康發(fā)展，根據(jù)國務院總理辦公會議的決定，并經(jīng)今年七月中西部地區(qū)退耕還林還草工作座談會討論，就進一步做好退耕還林還草試點工作作出5條規(guī)定，即：加強領導，明確責任，實行省級政府負總責；完善退耕還林還草政策，充分調(diào)動廣大群眾的積極性[2]；依靠科技進步，合理確定林草種植結(jié)構(gòu)和植被恢復方式；加強建設管理，確保退耕還林還草順利開展；嚴格檢查監(jiān)督，確保退耕還林還草工程質(zhì)量。

由于“退耕還草”符合國情和可持續(xù)發(fā)展的需要，具有強大的號召力和生命力，經(jīng)中央領導和政府提出，從國家的大政方針上，一改歷史上形成的提倡墾殖、注重耕戰(zhàn)、以糧為綱、獎勵墾伐的作法，轉(zhuǎn)變?yōu)橥顺龈N還林還草，對退耕者以糧代賑、實行補貼和鼓勵政策，可以說是歷史性的大轉(zhuǎn)折，是在經(jīng)受荒漠化、沙塵暴、水土流失、洪澇災害、生態(tài)嚴重惡化之后理性的思考[3]，是順天意、合民心、利在當代功在千秋的一項重大舉措。其目的就是從國家生態(tài)安全出發(fā)，從根本上改變西部地區(qū)相對落后的面貌，建設山川秀美、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、人民更加富裕的新西部。2工程范圍

退耕還林工程建設范圍包括北京、天津、河北、山西、XX省自治區(qū)、遼寧（包括XX市）、吉林、黑龍江（包括黑龍江農(nóng)墾）、安徽、江西、河南、湖北、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆等25個省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設兵團，共1887個縣，其中重點建設縣856個。

工程區(qū)土地總面積106.43億畝，占國土總面積的73.91%。其中，農(nóng)業(yè)用地14.48億畝，林業(yè)用地33.22億畝，牧業(yè)用地26.95億畝，分別占土地總面積的13.6%、31.21%和5.53%。區(qū)內(nèi)總?cè)丝?.12億，其中農(nóng)業(yè)人口5.53億人，占總?cè)丝诘?7.64%[4]。

據(jù)國土資源部土地詳查數(shù)據(jù)，工程省25度以上的陡坡8803萬畝，其中梯田1383萬畝，已退耕820萬畝，現(xiàn)有坡地6600萬畝，都急需進行治理；15度—25度的耕地1.83億畝，其中梯田0.41億畝，已退耕0.02億畝，現(xiàn)有坡地1.4億畝，生態(tài)地位重要急需治理的近1.2億畝；6度—15度耕地2.66億畝，其中梯田0.84億畝，已退耕0.01億畝，現(xiàn)有坡地1.81億畝[5-6]。工程區(qū)現(xiàn)在沙化耕地1.25億畝，其中京津風沙源區(qū)、黑河流域、塔里木流域等生態(tài)脆弱地區(qū)急需治理的坡耕地和沙化耕地總數(shù)達2.2億多畝。

根據(jù)因害設防、突出重點的原則，按水土流失和風蝕沙化危害程度、水熱條件和地形的貌特征以及植被恢復的方式和類型，退耕還林工程建設區(qū)域劃分為10個類型區(qū)，即西南高山峽谷區(qū)、川渝鄂山地丘陵區(qū)、長江中下游低山丘陵區(qū)、云貴高原區(qū)、瓊桂丘陵山地區(qū)、長江黃河源頭高寒草甸區(qū)、新疆干旱荒漠區(qū)、黃土丘陵溝壑區(qū)、華北干旱半干旱區(qū)、東北山地及沙地區(qū)。3規(guī)劃和任務

工程建設的目標和任務是。到2010年，完成退耕地造林1467萬公頃，宜林荒山荒地造林1733萬公頃（兩類造林均含1999－2000年退耕還林試點任務），陡坡耕地基本退耕還林，嚴重沙化耕地基本得到治理，工程區(qū)林草覆蓋率增加4.5個百分點，工程治理地區(qū)的生態(tài)狀況得到較大改善。

目前，根據(jù)國務院關于編制退耕還林工程規(guī)劃和制定退耕還林后續(xù)政策的安排部署，國家林業(yè)局正在編制《退耕還林工程“十一五”規(guī)劃》。4實施情況

為從根本上改善我國生態(tài)急劇惡化的狀況，1998年特大洪災之后，黨中央、國務院將“封山植樹，退耕還林”作為災后重建、整治江湖的重要措施。為了摸索經(jīng)驗，完善政策，從1999年開始選擇若干具有代表性的地方進行了退耕還林試點。到2001年底，全國先后有20個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團進行了試點。2002年，在試點成功的基礎上，退耕還林工程全面啟動。分年度進展情況如下：

1999年，四川、陜西、甘肅3省按照“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”的政策措施，率先開展了退耕還林試點。經(jīng)國家林業(yè)局組織的檢查驗收，3省共完成退耕還林任務44.8萬公頃，其中：退耕地造林38.15萬公頃，宜林荒山荒地造林6.65萬公頃。

2000年3月，經(jīng)國務院批準，退耕還林試點在中西部地區(qū)17個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團的188個縣（市、區(qū)、旗）正式展開。國家共下達試點任務87.21萬公頃，其中：退耕地造林40.46萬公頃，宜林荒山荒地造林46.75萬公頃。另外，京津風沙源治理工程區(qū)北京、河北、山西、XX省安排退耕地造林任務2.8萬公頃。9月10日，國務院下發(fā)《關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（國發(fā)[2000]24號）[7]。

2001年，國家將洞庭湖流域、鄱陽湖流域、丹江口庫區(qū)、紅水河梯級電站庫區(qū)、陜西延安、新疆和田、遼寧西部風沙區(qū)等水土流失、風沙危害嚴重的部分地區(qū)納入試點范圍，退耕還林試點擴大至中西部地區(qū)20個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團的224個縣（市、區(qū)、旗）[8]。全年國家下達試點任務98.33萬公頃，其中：退耕地造林42萬公頃，宜林荒山荒地造林56.33萬公頃。

2002年1月10日，召開全國退耕還林工作電視電話會，宣布退耕還林工程全面啟動。4月11日，國務院下發(fā)《關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)[2002]10號）。2002年，國家安排北京、天津、河北、山西、XX省、遼寧、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團退耕還林任務共572.87萬公頃，其中：退耕地造林264.67萬公頃，宜林荒山荒地造林308.20萬公頃。

2003年，《退耕還林條例》正式施行。國家共安排25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團退耕還林任務713.34萬公頃，其中：退耕地造林336.67萬公頃，宜林荒山荒地造林376.67萬公頃。各地克服非典等不利因素的影響，認真貫徹落實《退耕還林條例》，狠抓任務和責任的落實，強化工程管理，圓滿完成了各項任務。

2004年，國家根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的新形勢對退耕還林工程年度任務進行了結(jié)構(gòu)性、適應性調(diào)整，退耕還林工作的重心由大規(guī)模推進轉(zhuǎn)移到成果鞏固上來。全年安排25個?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團退耕還林任務400萬公頃，其中：退耕地造林66.67萬公頃，宜林荒山荒地造林333.33萬公頃。4月13日，國務院辦公廳下發(fā)《關于完善退耕還林糧食補助辦法的通知》（國辦發(fā)[2004]34號），原則上將向退耕農(nóng)戶補助的糧食實物改為補助現(xiàn)金。

1999—2004年，國家共安排退耕還林任務1916.55萬公頃，其中：退耕地造林788.62萬公頃，宜林荒山荒地造林1127.93萬公頃[9]。目前，各地基本上完成了國家下達的計劃任務，部分省區(qū)還超額完成了任務。各級檢查驗收結(jié)果表明，工程建設質(zhì)量總體良好。

2000－2004年，中央累計投入748.03億元，其中種苗造林補助費143.74億元，前期工作費1.21億元，生活費補助62.85億元，糧食補助資金540.23億元。5問題和建議

5.1關于納入退耕還林的土地條件和范圍問題

國家在編制退耕還林規(guī)劃時，以國土詳查數(shù)為基礎，將坡度25度以上的坡耕地納入規(guī)劃，但是由于以下種種原因，造成規(guī)劃面積與實際面積不相符。首先，國土詳查工作從1984年開始至90年代中期才結(jié)束，時間跨度很大，且受當時技術條件、人員素質(zhì)等的限制，造成與現(xiàn)有實際面積不一致；其次，部分地區(qū)擔心按實際詳查的較大坡耕地面積上報會調(diào)增農(nóng)業(yè)稅，故人為按一定比例調(diào)減坡耕地面積后上報，從而造成面積不實；第三，農(nóng)業(yè)統(tǒng)計面積系基層上報匯總數(shù)，其精度不高；第四，計稅面積主要根據(jù)耕地的平均糧食產(chǎn)量折算而得，而非實測面積，故與現(xiàn)有實際面積不一致；第五，在“以糧為綱”的年代，為解決日益增長的人口吃飯問題，直至80年代末、90年代初，不少地方仍在不斷開荒擴大耕地，而這部分耕地未計入統(tǒng)計數(shù)，也造成與現(xiàn)有實際面積不一致。但農(nóng)戶的土地承包證上所填面積主要是計稅面積，因此，退耕還林后實測面積必然大于承包面積。上述因素導致如果按國家以國土詳查數(shù)為基礎編制的退耕還林規(guī)劃執(zhí)行時，將會造成規(guī)劃任務完成后，仍有大量陡坡耕地未退耕還林的情況發(fā)生。此外，一些水土流失嚴重或生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，坡度雖然小于25度，但是如不實行退耕還林，不僅不能涵養(yǎng)水源，保持水土，甚至有可能更快變成沙漠。

5.2關于生態(tài)林與經(jīng)濟林比例及其認定標準的問題

國務院國發(fā)［2000］24號文件規(guī)定，經(jīng)濟林比例不能超過20%。我們認為這種一刀切的規(guī)定很不科學。退耕還林涉及農(nóng)民的生計問題，為保證退耕還林工程真正“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”，必須堅持生態(tài)優(yōu)先的原則，實行生態(tài)效益與經(jīng)濟效益相結(jié)合。而發(fā)展經(jīng)濟林，只要因地制宜，采取相應的水土保持措施，不破壞地表植被，同樣具有很好的生態(tài)效益。我國《森林法》對經(jīng)濟林的認定是以其培育目的來劃分的，而現(xiàn)行的退耕還林政策文件和國家進行檢查驗收時卻是按樹種來劃分的，且同一個樹種，如枇杷，在我國北方地區(qū)劃為生態(tài)林，而在南方地區(qū)卻劃為經(jīng)濟林，南方和北方的標準也不統(tǒng)一。而枇杷一類的常綠闊葉樹種，本身就具有很好的生態(tài)效益，同時又具有很好的經(jīng)濟效益，是作為生態(tài)造林樹種來使用，還是作為經(jīng)濟林木來發(fā)展，不是取決于該樹種本身，而是取決于我們的培育目的。

5.3關于退耕還林的主管部門問題

國家規(guī)定，退耕還林實行省級人民政府負總責和各級政府目標責任制，實行目標、任務、資金、糧食、責任五到省。但是，作為我國有史以來國家投入最多、實施范圍最廣的一項生態(tài)造林工程，具有很強的專業(yè)技術性和嚴格的工程質(zhì)量要求，不明確規(guī)定退耕還林的主管部門以及各部門的工作職責，只說由政府牽頭，退耕還林工作難以落到實處，甚至會出現(xiàn)部門間推諉扯皮、影響工作的情況。

5.4關于種苗補助費標準和發(fā)放方式的問題

按照國務院國發(fā)［2000］24號文件關于“種苗費補助標準按退耕還林還草和宜林荒山荒地造林種草每畝50元計算，直接發(fā)給農(nóng)民，自行選擇采購種苗”的規(guī)定[10]，各地在操作實施中難度很大，并出現(xiàn)了以下問題：一是50元的補助標準對于秦嶺以南以及長江流域地區(qū)是夠的，但是對于年降雨量低于400毫米的西北地區(qū)卻遠遠不夠，導致西北地區(qū)年年植樹，年年欠賬，年年補栽；二是工程建設質(zhì)量得不到保證。受利益驅(qū)使，農(nóng)民自行采購種苗易造成種苗質(zhì)量和數(shù)量不符合作業(yè)設計要求；三是易造成林地的破壞。在一些偏遠山區(qū)，農(nóng)民法制意識淡薄，一旦種苗費到手，將會采取上山挖野生苗，或到近幾年新造林地里偷盜樹苗等方式獲取種苗；四是種苗成本增高，反而加重了農(nóng)民負擔。退耕農(nóng)戶零星購苗，沒有數(shù)量優(yōu)勢，苗木單價較統(tǒng)一購苗偏高，同時運輸成本也會加大，結(jié)果事與愿違；五是將種苗補助費一次性發(fā)放給農(nóng)戶后，對第二年以后的種苗補植費用就失去來源，農(nóng)戶不愿再把已得的錢拿出來購苗補植，從而使造林保存率得不到保證。

5.5關于退耕還林工作經(jīng)費的問題

退耕還林是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及千家萬戶，工作量大。規(guī)劃設計、建卡到戶、簽訂合同、技術指導、檢查驗收、資料印刷、宣傳、培訓、會議等必要的工作經(jīng)費沒有來源。加之停止天然林采伐和退耕還林后大大減少了地方財政收入，地方拿不出資金來匹配，以致出現(xiàn)擠占、挪用種苗款和其他資金的現(xiàn)象，已經(jīng)嚴重影響到退耕還林工程的正常開展。

5.6農(nóng)民普遍擔心，存有疑慮的幾個問題

第一，目前，國家錢糧補助資金一年分幾次撥付，而且資金到位較遲。由于錢糧補助政策直接關系到農(nóng)民眼前的生計，每年錢糧補助兌現(xiàn)之前退耕農(nóng)戶大都心有疑慮。第二，國務院［2000］24號文規(guī)定，“退耕還經(jīng)濟林補助5年；還生態(tài)林補助8年，以后根據(jù)情況，需要補多少年就補多少年?！鞭r(nóng)民普遍存在擔心，對“需要補多少年就補多少年”持懷疑態(tài)度。

（1）建議國家在制定退耕還林規(guī)劃和下達計劃任務時，應考慮坡耕地的實際面積大于國土詳查數(shù)的實際，進一步擴大退耕還林的規(guī)模，同時對坡度雖在25度以下，但生態(tài)地位重要、水土流失和風沙危害嚴重的耕地，也應納入退耕還林規(guī)劃和實施范圍。

（2）建議國家對種植經(jīng)濟林和生態(tài)林的比例以縣或市、州為單位進行總體控制，對適宜發(fā)展經(jīng)濟林的地方適當放開對經(jīng)濟林的限制。對于經(jīng)濟林的認定標準，南方與北方標準應統(tǒng)一，且應和《森林法》的規(guī)定相一致，按培育目的來劃分。對采取林下種草、生物?。ɑh）等水保措施、不翻動耕作層的復合經(jīng)濟林應認定為生態(tài)林[11]。

（3）建議國家明確規(guī)定各級林業(yè)主管部門是退耕還林的主管部門，負責組織、協(xié)調(diào)、指導退耕還林工作，各級人民政府的計劃、財政、糧食等部門，按照職能分工、各負其責，密切配合，共同做好退耕還林工作。

（4）建議國家在種苗補助費政策制定上，提高西北地區(qū)補助標準，根據(jù)不同區(qū)域自然條件的差異，分別確定種苗補助標準。

（5）建議國家進一步完善種苗費發(fā)放方式的政策，采取以下三種對策：一是實行種苗招投標制。即將種苗費交由縣級林業(yè)主管部門，由其作為招標人，根據(jù)退耕還林規(guī)劃和作業(yè)設計的要求，編制種苗招標文件，自己組織或委托政府采購中心等招投標中間機構(gòu)，實行公開招標采購種苗，然后將種苗發(fā)放給退耕農(nóng)戶栽植。這樣，既能保證種苗的品種符合規(guī)劃要求，又能保證種苗的質(zhì)量，降低種苗成本，還能增加工作透明度，促進種苗市場的健康發(fā)展。二是實行“報賬制”。即在種苗市場較成熟或農(nóng)戶自育有種苗的地方，由農(nóng)戶先墊支采購種苗并造林，經(jīng)林業(yè)主管部門檢查驗收合格后，再將種苗費直接兌現(xiàn)給農(nóng)戶。這樣既能增強農(nóng)戶的責任感，又能確保工程質(zhì)量。三是在政策法規(guī)中明確這50元的種苗補助費包括補植費用在內(nèi)，并最好分初植和補植兩次發(fā)放。另外，對因自然災害等不可抗力造成的大量苗木補植問題，國家應出臺補助政策。

（6）建議國家每年安排一定比例的工作經(jīng)費，隨計劃安排一并下達。（7）建議國家明確糧錢補助對象為土地承包農(nóng)戶，若土地使用權發(fā)生流轉(zhuǎn)，國家補助政策仍兌現(xiàn)到原承包農(nóng)戶，并由承包雙方自行協(xié)商解決利益分配問題。這樣，既符合國家政策規(guī)定，維護了退耕農(nóng)戶的利益，又有利于退耕還林工程向規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展，充分調(diào)動社會各界參與退耕還林的積極性。同時由于業(yè)主的參與，還在一定程度上解決了國家錢糧補助期限到期后，農(nóng)戶繼續(xù)從業(yè)主處獲得補償，從而在一定程度上解決了“穩(wěn)得住，不反彈”的問題。二是國家在有關政策中應明確錢糧補助發(fā)放時間，并嚴格按此時間要求一次性撥付年度補助資金，各地也一次性下?lián)?、發(fā)放到農(nóng)戶。

（8）建議將現(xiàn)行政策中規(guī)定的醫(yī)療教育現(xiàn)金補助費20元中明確規(guī)定其中5元為管護費，由當?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織采取業(yè)主承包、辦鄉(xiāng)村林場等形式，聘請專人進行集中管護，以確保退耕還林成果的鞏固。

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第四篇：*縣退耕還林工程自評估報告XX縣區(qū)退耕還林工程自評估報告

一、項目區(qū)的自然氣候條件與人口、土地使用狀況

XX縣區(qū)位于XX省西部，XX市的東南部，320國道、浙贛鐵路復線橫貫東西，319國道縱穿南北，交通運輸十分便利。全縣總?cè)丝?7.4萬人，屬亞熱帶季風性濕潤氣候帶，全年氣候溫和，四季分明，雨量充沛，日照充足，無霜期較長，土壤以紅壤為主，土層深厚，適宜各種油茶、毛竹、中藥材等植物的生長。

由于外出人口的不斷增加，土地利用率逐漸下降，造成要求退耕的山區(qū)坡耕地面積不斷增加，據(jù)統(tǒng)計，全縣已有3000余公頃的坡耕地要求退耕。

二、退耕還林工程實施情況

國家下達我縣2002年退耕還林計劃3萬畝，2003年計劃5萬畝。2002年，全縣完成退耕還林任務30050.2畝，完成國家下達任務的100%，其中：退耕地造林15000畝，宜林荒山荒地造林15050.2畝；樹苗成活率達90%。通過省級檢查驗收，我縣2002年度完成的退耕還林工程各項指標均達到上級要求。2003年，全縣完成造林面積4萬余畝，并即將申報省級檢查驗收。從退耕還林工程的政策落實情況來看，錢糧補助基本得到兌現(xiàn)，責任合同全部簽訂，林權證正在發(fā)放之中。

三、退耕還林工程項目在實施過程中存在的問題

退耕還林工程項目在我縣的實施過程中主要存在涉及面廣，范圍大，管理難度大，人員少，資金不足等問題。

四、退耕還林工程的生態(tài)效益

退耕還林工程項目在我縣全面實施完后，將使全縣的森林覆蓋率提高0.5個百分點，使林種結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整。從生態(tài)效益方面看，退耕還林工程在我縣的全面實施，將在美化環(huán)境、凈化空氣，水土保持，水力資源的保護以及促進我縣生態(tài)平衡的良性循環(huán)方面發(fā)揮積極有效的作用。

五、退耕還林的社會效益和經(jīng)濟效益

1、社會效益

我縣在實施退耕還林工程項目時，結(jié)合我縣的實際，從宣傳到設計，按照適地適樹、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)與增加農(nóng)民收入的要求，盡量安排毛竹、油茶、中藥材等高效品種為我縣的退耕造林樹種，目前在已完成的造林面積中近3萬畝為毛竹、油茶、中藥材樹種，而且都是嚴格按生態(tài)林的設計要求造林，確保8年后國家停止補助時，這些造林地將為農(nóng)民創(chuàng)造一定的收入。從社會效益看，退耕還林工程項目的實施完成，一方面將達到增加單位面積的產(chǎn)量，實現(xiàn)穩(wěn)得注能致富的目的，另一方面將加快我縣調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與農(nóng)民脫貧致富的步伐。

2、經(jīng)濟效益

我縣素有栽培油茶和杜仲的傳統(tǒng)，油茶和杜仲的栽培基礎較好。退耕還林前我縣原有油茶面積約11萬畝，杜仲面積5000畝，2002年退耕還林新增油茶面積2.4萬畝；去冬今春新增杜仲面積1800畝。油茶和杜仲工程項目建成達產(chǎn)后，將在我縣產(chǎn)生一定的經(jīng)濟效益。

2004年5月14日

第五篇：退耕還林淺談退耕還林及應對策略

摘要。本文根據(jù)現(xiàn)在的中國實際情況，闡述了退耕還林的原則，范圍，以及退耕還林區(qū)的特點，最后結(jié)合實際，概述了退耕還林的應對策略。

關鍵詞：退耕還林；范圍；原則；應對策略；

一、概述

我國首次提出退耕還林政策是在1949年4月發(fā)布的《保護與發(fā)展林木林業(yè)暫行條例（草案）》，該條列就規(guī)定：已開墾而又荒蕪了的林地應該還林。爾后，退耕還林政策主要經(jīng)過了三個發(fā)展階段。第一階段（20世紀70年代至80年代中期）：以營造商品用材林為主的退耕還林時期。第二階段（20世紀80年代中期至90年代末期）：以營造經(jīng)濟林為主的退耕還林時期。第三階段（20世紀90年代末期開始）：以營造生態(tài)經(jīng)濟林為主的退耕還林新時期。[1]2000年我國在西部13個省市區(qū)174個縣開展了大規(guī)模的退耕還林試點示范，標志著退耕還林進入了一個新時期。2003年1月20日，中央實施《退耕還林條例》，進一步完善了該政策的完整性。

退耕還林的主要方針是“退耕還林、封山綠化、以糧代賑、個體承包”：從保護和改善生態(tài)環(huán)境出發(fā)，將易造成水土流失的坡耕地有計劃、有步驟地停止耕種，按照適地適樹的原則，因地制宜的植樹造林，恢復森林植被。

到2010年為止，我國的退耕還林政策取得了顯著地成效。從1999到2007年末，我國已退耕還林4億畝，總投資4300億元。

二、退耕還林的原則

退耕還林首先必須堅持生態(tài)優(yōu)先，以調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，防治水土流失、保護和建設基本農(nóng)田、提高糧食單產(chǎn)為基礎，有計劃有步驟地實施退耕還林政策。其主要的原則有：

1.統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、突出重點、注重實效；

2.政策引導和農(nóng)民自愿退耕相結(jié)合，誰退耕、誰造林、誰經(jīng)營、誰受益；

3.遵循自然規(guī)律，因地制宜，宜林則林，宜草則草，綜合治理；

4.建設與保護并重，防止邊治理邊破壞；

5.逐步改善退耕還林者的生活條件。

三、退耕還林的范圍及特點

退耕還林工程建設包括兩個方面的內(nèi)容。一是坡耕地退耕還林；二是宜林荒山荒地造林。退耕還林工程是一項十分艱巨和復雜的系統(tǒng)工程，是一項在我國涉及面最廣、政策性最強、

群眾參與度最高的生態(tài)建設工程。它的實施范圍主要處于我國西部和中部地區(qū)，往往是水土流失最嚴重的生態(tài)脆弱區(qū)，也是最為貧困和落后的地區(qū)。

1.退耕區(qū)的自然條件

依據(jù)《退耕還林條列》退耕還林主要包括三類地區(qū)：

（一）水土流失嚴重的；

（二）沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的；

（三）生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的。其主要的標準是：丘陵區(qū)；山區(qū)；水土流失嚴重，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)、坡度在6度以上、農(nóng)民已經(jīng)承包或延包的坡耕地；平原區(qū)；風沙危害嚴重、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)、農(nóng)民已經(jīng)承包的沙化耕地等。

退耕區(qū)多屬于自然環(huán)境惡劣、交通不便的山區(qū)或半山區(qū)，平川谷地很少，根據(jù)調(diào)查的市縣，平地多在10%以下，山地和丘陵地占90%以上，這種自然環(huán)境面臨的最大問題是水土流失。以XX縣區(qū)為例，全縣水土流失面積127740公頃，占到土地總面積的88.6%，年侵蝕模數(shù)8900～22000噸／平方公里，年流失肥土1957.3萬噸，全氮含量約4.6萬噸碳銨，速磷含量858噸過磷酸鈣。水土流失使退耕區(qū)的耕地變得更加貧瘠，糧食平均每市畝產(chǎn)量只有150斤左右。

2退耕區(qū)的經(jīng)濟狀況

退耕區(qū)的經(jīng)濟狀況一般都較差，在退耕區(qū)的貧困縣中，貧困人口的比重是比較大的。

[2]如XX縣區(qū)2001年總?cè)丝跒?8.54萬人，貧困人口為16.18萬人，占到56.71%，占農(nóng)業(yè)人口22.80萬人的70.96%；XX縣區(qū)總?cè)丝跒?3.69萬人，貧困人口為11.47萬人，占到83.79%，占農(nóng)業(yè)人口11.53萬人的99.48%；XX縣區(qū)總?cè)丝跒?0.47萬人，貧困人口為7.33萬人，占到70%，占農(nóng)業(yè)人口8.76萬人的83.68%；XX縣區(qū)總?cè)丝跒?0.94萬人，貧困人口為7.76萬人，占到70.89%，占到農(nóng)業(yè)人口9萬人的86.22%。

3退耕區(qū)人口與耕地、糧食關系變化

1）耕地的變化