清末酒稅制度的變革

清末酒稅制度的變革

酒精是中國人日常生活中不可或缺的消耗。它深入深入中國文化的核心，成為中國傳統(tǒng)文化的重要組成部分。自西周《酒誥》宣布禁酒以來,歷朝歷代都對酒這種特殊的飲品加以不同程度的管理。清末,政府對酒類的管理主要體現(xiàn)征稅之上,然而并沒有形成統(tǒng)一的稅制。無論是征收方式還是稅率,都在相當(dāng)大程度上體現(xiàn)其隨意性。民國創(chuàng)建,伴隨著現(xiàn)代財政稅收體系的建立,民國政府對酒類的管理也提上了議事日程?？疾烨迥┟癯蹙贫愔贫鹊膫鞒信c變遷,對于深化近代史特別是近代財政稅收制度的研究,有著重要的意義。同時也能為今人提供一些有益的借鑒。一、清末酒稅政策的演變清代前期對于酒類的管理,主要體現(xiàn)在限制甚至是禁止釀酒業(yè)的發(fā)展上。特別是乾隆朝,禁酒政策甚至引起了廣泛的爭論。清末,由于軍費(fèi)和賠款的需要,政府不得不加緊尋找新的稅源。對于消費(fèi)量極大的酒類,鑒于其對糧食的巨大消耗,政府終于在關(guān)注民食問題的幌子下對其征收費(fèi)稅。對于清末酒稅政策的演變,已有學(xué)者加以探討。值得注意的是,晚清酒稅的征收,并沒有形成統(tǒng)一的稅率和固定的征收方式。(一)不同地區(qū),酒冠率不斷加重。在執(zhí)法方面,我國酒的政策分咸豐三年(1853),治軍揚(yáng)州的太常寺卿雷以諴以國帑空乏、軍用不給為由,奏請于江南泰州寶應(yīng)榷稅往來百貨商品,值百抽一,名為“厘捐”。后曾國藩、胡林翼等行于兩湖地區(qū)。厘金本意,不過是為暫時解決軍餉虧缺。厘金于財政收入不無小補(bǔ),各地遂起而仿效,后得朝廷認(rèn)可,成為重要的收入來源之一。(P4-7)酒類厘金即含于百貨之內(nèi),值百抽一。最早開始征收厘金的泰州仙女廟抽厘情況為:紹興酒每壇60文,百花酒每壇40文,高粱酒每壇120文。泰州城鄉(xiāng)各行鋪捐厘助餉稅率(咸豐四年五月初一日起施行)為米行每擔(dān)20文,油行(照油缸頭腳腰征收)每擔(dān)40文,酒行(照收數(shù))每擔(dān)24文,糟房(照生意多寡)每百文1文,各雜行每百文一文。(P588)由于朝廷對厘金征收的機(jī)構(gòu)設(shè)置及稅率等沒有統(tǒng)一的規(guī)定,出現(xiàn)了各省“厘金征收各自為政的割據(jù)局面,造成了重疊繁苛的稅制結(jié)構(gòu)。”隨著內(nèi)外形勢的惡化,特別是為了籌集戰(zhàn)爭賠款,各省酒類厘金且有不斷加重的趨勢。如湖南省于光緒二十二年(1896)十一月,由湖南巡撫請準(zhǔn),煙酒兩項于厘金常額外另加3成。光緒二十六年(1900)又加3成,附于正厘征收。光緒三十年七月,湖南每年認(rèn)解煙酒兩稅銀6萬兩,在厘金之外另征煙酒稅捐,發(fā)給執(zhí)照,填注產(chǎn)銷數(shù)目,按2%認(rèn)捐。出產(chǎn)谷酒、火酒等類稅額每擔(dān)200文至400文。輸入汾酒、紹興酒,征落地稅、入口稅,每罐82文至200文。(P95)直隸在開辦之初,厘金稅額遠(yuǎn)較他省為輕。光緒二十年(1894)后,因償還外債及戰(zhàn)爭賠款的需要,開始加厘抽捐。除將百貨厘金稅率由原來的0.5%左右提高至1.25%外,又于光緒二十二年(1896)對酒實行寓禁于征的政策,對其重課厘金,按百貨厘率1.25%加征4成。光緒二十六年(1900)改為加征6成,光緒二十八年(1902)又改為加征13成。加后的稅率為貨值百兩征厘金2兩8錢7分5厘,為2.875%。(P56)廣東在厘金開辦之初,對酒所征厘金也同其他百貨一樣。光緒二十八年(1902)對釀酒作坊征收酒甑捐,廣州稱為酒甑牌費(fèi),其余各地大多稱為酒捐,酒每甑征銀2兩。后來又有酒捐報效、酒捐警費(fèi)、酒捐學(xué)費(fèi)、酒捐辦公費(fèi)等雜款。1908-1909兩年合計全省征得酒捐銀21.06萬兩。宣統(tǒng)元年(1909),酒捐由按甑征收改為點(diǎn)飯核稅,每三埕(壇)飯作一埕酒計,征銀元0.2元。(P73)江蘇酒稅除寧屬門銷捐和蘇屬坐賈捐外,還在厘金項下設(shè)煙酒稅目,歸各處厘捐局、稅務(wù)公所按地段兼辦。寧屬各局稅率不一,采取遇卡征收的制度。蘇屬只在經(jīng)過第一道卡時征收一次。當(dāng)時征稅采用從量定額形式,稅負(fù)約在10%—20%。(P105)廣西百貨厘金中酒類厘金款,原系留戶部撥用,光緒二十六年(1900年)起,經(jīng)廣西藩司報準(zhǔn)此款用于抵解賠款。百貨厘金改辦百貨統(tǒng)稅后,仍保留煙酒厘稅的名稱。此稅仍由統(tǒng)稅局卡照百貨統(tǒng)稅稅則中酒類的應(yīng)征稅額征收,由統(tǒng)稅總局另行劃解,每年約5000余兩。(P23)四川百貨厘金初約值百抽二,1895年為籌賠款,加抽酒厘3成,1899年加抽一倍,1901年再加3成。1904年,酒厘改為酒類統(tǒng)捐,大曲酒、仿紹酒及外省運(yùn)入四川的紹酒、汾酒等,每斤征錢8文,小曲酒、老酒等每斤征錢4文。1905年,全省實收酒捐銀59.76萬兩。(64-65)當(dāng)時,酒類厘金的征收非但沒有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)及劃一的稅率,就是其征收標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一,有以貨價為標(biāo)準(zhǔn)者,有以貨量為標(biāo)準(zhǔn)者,有以釀酒器具容量為標(biāo)準(zhǔn)者,有依釀酒原料征收者。其征收貨幣也不劃一,雖然厘金本意是貨物值百兩抽一,然而各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,有征收銀兩者,有征收銅錢者。清末酒類厘金稅目繁雜,各省各自為政,其混亂程度無以復(fù)加。(二)關(guān)于酒稅加征問題酒類厘金各地均已開征,而收入?yún)s很有限。如1903年奉天省征得煙酒捐銀7100兩,陜西省煙酒厘金4152兩,江西省茶糖煙酒厘稅28345兩,廣西省煙酒加征厘金5395兩,云南省百貨紅糖煙酒等厘金202510兩,吉林省煙酒稅28000兩。(P86-125)加之各地征收不力,使政府財源匱乏的狀況未有改善。1903年11月,光緒皇帝在上諭中說道:“前經(jīng)戶部通行各省整頓煙酒稅,以濟(jì)要需,乃報效之無多,實由稽征之不力,據(jù)直隸總督袁世凱奏稱,直隸抽收煙酒兩稅,計歲入銀八十余萬兩,以直隸敝之區(qū),猶能集此鉅款,……即著鈔錄直隸現(xiàn)辦章程,咨送各省,責(zé)成該將軍督撫等一體仿行,并量其省分之繁簡,派定稅額之多寡,直隸一省,應(yīng)仍照現(xiàn)收之?dāng)?shù),每年仍派八十萬兩,奉天省每年應(yīng)派八十萬兩,江蘇、廣東、四川各省,每年應(yīng)派五十萬兩,山西省每年應(yīng)派四十萬兩,山東、江西、湖北、浙江、福建各省,每年應(yīng)各派三十萬兩,河南、安徽、湖南、陜西、吉林各省,每年應(yīng)各派二十萬兩,甘肅、新疆、廣西、云南各省,每年應(yīng)各派十萬兩,貴州省每年應(yīng)派六萬兩,通計以上二十一行省,每年派定稅額共六百四十六萬兩,殊于國計有裨,仍于民生無損。良為煙酒兩項,徒供嗜好之用,并非生計所必需,雖多取之而不為慮,且可以寓禁于征,……經(jīng)此次派定稅額之后,各該將軍督撫,務(wù)即遴選妥實明干委員,實力奉行,認(rèn)真稽征?！?P585)這道上諭明確提出整頓煙酒稅的要求,并以袁世凱治下的直隸省作為樣板,規(guī)定各省的煙酒稅征收數(shù)額,總額為銀646萬兩。然而各地仍未能完成攤繳數(shù)額,如貴州派定的6萬兩,就沒有完成。(P89)一來該省煙酒出產(chǎn)本就不多,二來貴州地瘠民貧,當(dāng)局難以執(zhí)行。其他各省情況也極為類似。酒稅加征和攤派所帶來的問題也引起了征收機(jī)關(guān)的注意,如安徽鳳陽關(guān)在給布政司的公文中即指出:“奉上諭,安徽等省每年各派煙酒兩稅額銀二十萬兩,等因。到關(guān)查此項煙酒稅銀,鳳關(guān)雖亦常征,而檢查歷屆所征數(shù)目,從前按加八成征稅,每年只三百余兩。上年奉部飭加三成,按十一成征收計,其成數(shù)實已無可再多,而核其征數(shù),仍只五百六十余兩。良以鳳關(guān)所設(shè)地段,只沿長、淮一帶地方,既非寬廣,而往來船只載運(yùn)煙酒兩項者,尤屬寥寥?？v使設(shè)法整頓,微特商民避重就輕,勢必紛紛繞漏,將并舊日所征者而無之。即幸而照常運(yùn)行,如仍以成數(shù)遞加,雖加至百倍,約計每歲所入,亦不過五六千金,核諸奉派之?dāng)?shù),仍屬無裨萬一,再四籌思,終非鳳關(guān)所能為力。”(P174-175)為了籌集庚子賠款,安徽攤得煙酒兩稅額銀二十萬兩。鳳陽關(guān)酒稅稅率從八成加征至十一成,不可謂不重。關(guān)卡官員清楚地看到:無休止的加征只能使商民避而遠(yuǎn)之,于稅收的增加不會帶來益處。河南省的情況與安徽相似:“河南奉派籌款四十萬,已奉明文。內(nèi)二十萬仍出于煙、酒兩項,由厘稅局主政。其余二十萬,則五萬出于各州縣丁漕平余內(nèi),又?jǐn)M辦當(dāng)捐、房捐、地捐,美價銀一兩征銀三分,計可得銀十萬。余五萬尚無著落?！?P177)河南煙、酒兩稅同樣攤得二十萬兩,由厘稅局主持征收,與安徽由各關(guān)卡征收有別。稅率不一,征收方式各異,征收機(jī)關(guān)也不劃一,使得晚清酒稅征收弊病百出。正如日后學(xué)者所評論的:“酒捐等旋設(shè)旋廢,此絀彼興,皆無定額?！?P100)但當(dāng)時就有人認(rèn)為,酒稅的開征,是政府增加稅收的正當(dāng)手段。酒稅“世界各國類行之,且為確之大宗財源焉。以為此項物質(zhì),純供浪費(fèi),非若米薪鹽茶之必不可缺,非是則無以通有無贍生理,即令無之,而民生自遂。能永無之,而國民尤能氣雄體健,特其流既久,且為世界風(fēng)習(xí)所趨,未能乍絕,儼與鹽茶等物,同為自然增加之財源,則重稅之,以為國家財用之資,兼足以厚民生、正風(fēng)俗,亦政治家?guī)捉?jīng)研求而始行之者也?！比欢拔磭L明布定章,而州縣之官,以多取為利,奉行之役,遂因緣以為奸,而擾民之政出焉!吏之取之也,未嘗按定律;民之輸之也,不視為正供。故取之于民者雖重,納之于縣者無多。是不能不嘆息痛恨于征稅之法也與。”又因為酒“各省均產(chǎn),征稅之法,辦理稍難,非行政機(jī)關(guān)完備,無從著手。”(P273)二、行業(yè)從業(yè)人員民國初年,中國的釀酒業(yè)又有一定的發(fā)展。據(jù)農(nóng)商部調(diào)查,民國元年(1912年)全國從事釀酒業(yè)者有82052戶,從業(yè)人員695468人,其中男673857人,女21611人。這與今日中國釀酒行業(yè)的從業(yè)人員數(shù)額相當(dāng)。全年產(chǎn)490壇34300打,價值949497477元。其中黃酒年產(chǎn)1753969753斤又240壇,價值10994652元;燒酒9206524007斤,價值385026146元;高粱酒6742702871斤,價值505966556元;果子酒1473116斤又13550打,價值717781元;藥酒1862692斤又250壇,價值705249元;其他酒類356507820斤又20750打,價值46087093元。(P36-39)(一)酒稅與關(guān)、鹽兩稅民初釀酒業(yè)雖然取得了發(fā)展,可民國政府對酒稅的征收和管理與清末并無二致。各省隨意課稅,種類繁復(fù),性質(zhì)亦大不相同。主要有:①輸出輸入稅,如外國煙酒之輸入,國產(chǎn)煙酒之輸出;②出產(chǎn)稅,如釀造稅;③特許稅,如燒鍋稅;④通過稅,如厘金、常關(guān)稅;⑤銷場稅,如賣錢捐、買貨捐、門銷捐、坐買捐;⑥原料稅,如曲稅;⑦落地稅,外地酒運(yùn)送至本地時征之;⑧加價抽收,規(guī)定稅額以外之加價?！案魇』蛐衅渲兄欢N,或三四種不等。至于征收機(jī)關(guān),有海關(guān)、常關(guān)、厘金局、稅局、貨捐局、縣知事公署、公賣局、公棧等。課稅標(biāo)準(zhǔn)亦以容器、貨量、品質(zhì)、銷數(shù)、制造器具、賣價等,隨地立法,極為煩雜?！?P266-267)酒稅的性質(zhì)各異,而各地征收的標(biāo)準(zhǔn)也不劃一。有以容量為標(biāo)準(zhǔn)者,如按簍按缸;有按貨量為標(biāo)準(zhǔn)者,如按斤按兩;有按鋪面鋪舍為標(biāo)準(zhǔn)者,有以酒品質(zhì)量高下為標(biāo)準(zhǔn)者,有以售價多寡為標(biāo)準(zhǔn)者,有以釀造器具為標(biāo)準(zhǔn)者。(P120)又有征收貨幣之不同,“或以銀計,或以洋計,或以錢計。因利就便,尤為極不整齊?！?P1)這不但妨礙了釀酒業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展,更重要的是影響到了政府的實際收入。時人已經(jīng)注意到了酒稅之后隱藏的問題。酒稅雖然名目繁多,若從稅率來講卻不算太重。成書于1912年的《財政淵鑒》如此評論道:“各國酒類皆重稅,吾國獨(dú)否,此甚可怪也。”作者將中國酒稅同各國酒稅相比較,得出的結(jié)論是中國酒稅遠(yuǎn)較他國為輕。日本人口及酒類消費(fèi)不及中國,而其酒稅收入?yún)s是中國的數(shù)倍。作者還寫道:“吾國百物皆有稅,稅之輕重,多不以其道,世多苦之。獨(dú)酒價之廉為世界最,國家對于釀造者煦嫗之如此其深,對于嗜飲者體恤之惟恐不至,而莫知其所以然之故,此甚可怪者也?！?P461)針對這種情況,他們認(rèn)為應(yīng)該對酒課以重稅,其理由有:一、“酒類不僅為嗜好品,而非必需品,且生理上反有害于人體之健康。故課之以稅,亦不至增人民之苦痛?！倍ⅰ熬祁惒粏柹鐣囊?皆為人類一般嗜好之飲料,而其消費(fèi)之范圍廣。故課稅則國庫得多額之收入。”三、“酒類雖為一種之嗜好品,而不因嗜好之變遷減少或杜絕其消費(fèi)。征之過去之事,實極為明瞭。故適于賦課重稅,為較有伸縮力之財源。”(P463)釀酒業(yè)的發(fā)展和酒稅制度的紊亂,使民國政府開始考慮對酒稅加以改革。民國財政制度上“有一點(diǎn)最宜注意者,即民國承襲清代遺習(xí),中央無固定收入,一旦中央不能集權(quán)時,各省財政乃漸趨獨(dú)立,地方扣留中央稅款,幾為常事。當(dāng)時賴以維持者,除關(guān)、鹽兩稅外,全視借債度日為唯一法門?！?P6-7)其實該作者尚未注意到,他所視為民國政府賴以維持的關(guān)、鹽兩稅,關(guān)稅固然一直掌握在外人手中,就是鹽稅也因為貸款抵押而為外人掌控。收支不平衡向民國政府的財政工作及制度設(shè)計提出了新的要求,尋找新的稅源并改進(jìn)征收制度成了必然的選擇,對酒稅的整理便成為其對象。(二)改酒稅,即在稅日上,《法》上,提出“改酒”曾參與北京民國政府酒稅改革的顧澄指出,舊的酒稅制度造成了不良的社會后果。其一是“商業(yè)日困,漏稅日多”;其二是“吏弊日滋,吏德日壞”;其三是“稅源日減,國用日絀”。對此,他提出了改良酒稅的基本原則:第一,化繁為簡,劃一稅法;第二,只征產(chǎn)銷稅不征通過稅;第三,嚴(yán)定簿據(jù),剔除中飽;第四,輕稅重罰,杜絕漏稅。(P11-17)這也是北京民國政府改革煙酒稅收制度設(shè)計的基本構(gòu)想。1.財政收入的主要項目民國初年的酒稅改革首先是將酒稅收入列入財政預(yù)算。我國財政預(yù)算決算制度始于清末。光緒末年政府以籌備憲政之名,注意清理財政并開始著手編制收支存儲錢糧各項表冊,可視為預(yù)算之先身。宣統(tǒng)二年(1910)正式頒行預(yù)算通式及例言,編成宣統(tǒng)三年(1911)預(yù)算。(P542)是為中國編制財政預(yù)算之始。次年編成宣統(tǒng)四年財政預(yù)算,將煙酒稅、煙酒捐作為主要財政收入項目列入預(yù)算,其中煙酒稅銀6288601元,煙酒捐銀2751804元。民國肇建,沿用前清編制的宣統(tǒng)四年預(yù)算。其后,民國政府每年均編制財政預(yù)算,并將煙酒稅捐繼續(xù)列入。如民國二年(1913)預(yù)算,煙酒糖稅10250842元,煙酒特許牌照稅2705000元,煙酒捐1745561元。1914年的預(yù)算為煙酒稅9550321元,煙酒捐1184187元。1915年為煙酒捐1346150元,酒稅7085163元,煙酒牌照稅2012852元,煙酒稅增收4043400元,公賣局收入11680000元。(P3-57)雖然所列征稅項目屢有變遷,或單獨(dú)開列或與煙糖等項合并,但其在財政收入中已逐漸占據(jù)重要的位置。將酒稅作為重要項目列入預(yù)算,充分表明了政府對酒稅的重視,也表明了政府力圖將酒稅的征收納入國家財政收入的正常運(yùn)行軌道。2.公賣制度的發(fā)展在周學(xué)熙(1866—1947年)任財政總長期間,財政部對酒稅實行了一系列的改革,這主要體現(xiàn)在酒稅的改進(jìn)、煙酒公賣制度的施行和煙酒牌照稅的征收上。酒稅的改進(jìn)。為了加強(qiáng)對酒稅征收及管理,財政部于1914年8月制就各種表式,通令各省財政廳將酒類產(chǎn)銷情形及成本稅率等,調(diào)查填報。11月,又設(shè)立雜稅整理處,籌劃增加煙酒稅收入。次年2月,通令全國增加酒稅:黃酒稅率每百斤不得少于0.8元,燒酒每百斤不得少于1.5元,各種果酒、藥酒每百斤不得少于2元。至此,各地征收酒稅有了較為劃一的標(biāo)準(zhǔn)。3月,財政部奉大總統(tǒng)袁世凱發(fā)交財政討論會擬呈《整理酒稅章程》二十九條,由財政部通令各省財政廳參酌辦理。其要點(diǎn)為,釀酒必須取得許可,領(lǐng)取執(zhí)照,方準(zhǔn)開釀;將各省原有各項酒類稅捐歸并計算,酌量加征,一次性征收;酒稅改用銀洋計算,各征收機(jī)關(guān)一仍其舊。(P1-2)此舉便于政府掌握酒類生產(chǎn)情形,在廢除原有各酒類捐稅后,將其統(tǒng)一在“煙酒稅”的名目之下以實洋征收,利于酒稅的征收與管理。公賣制度的推行。上述酒稅改革最需改進(jìn)的一點(diǎn)就是征收機(jī)關(guān)仍然沿習(xí)舊制,尚不劃一。1915年,北京民國政府公布了《全國煙酒公賣暫行簡章》。5月3日,成立全國煙酒公賣總局,任命前陜西省財政廳廳長鈕傳善為總辦,實行煙酒公賣,其宗旨是“整頓全國煙酒,規(guī)定公賣辦法以實行官督商銷”。后又相繼公布了《各省煙酒公賣局暫行章程》、《煙酒公賣棧暫行章程》、《各省煙酒公賣稽查章程》、《征收煙酒公賣費(fèi)規(guī)則》、《煙酒公賣分棧繳納押款章程》等規(guī)章,對煙酒公賣制度及其具體實施方法做了全面的規(guī)定。其要點(diǎn)有:一、各省設(shè)立煙酒公賣局,省局根據(jù)各地產(chǎn)銷情形設(shè)立分局,由分局招商組織分棧、支棧。省局直屬于財政部,分局由省局直接管理,各分棧、支棧由各分局管理。這樣,就形成了全國性的管理機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)。二、酒類銷售由公賣局在核定成本、利潤的基礎(chǔ)上,酌量加征10%—50%的公賣費(fèi),形成公賣價格。公賣價格由分局每月核定。公賣費(fèi)由各分棧、支棧征收并按時繳納各省金庫。三、凡運(yùn)銷的酒類,一律由公賣局檢驗后于包裝上粘貼印照,無照不得運(yùn)銷。各店鋪不得擅自隨意更改酒類價格,一經(jīng)發(fā)現(xiàn),必受嚴(yán)處。(P1-3)就上述情形而言,公賣制度主要著眼于流通領(lǐng)域的管理,并在此過程中收取巨額的公賣費(fèi),以彌補(bǔ)財政空缺。公賣費(fèi)與煙酒稅相比,有如下不同之點(diǎn):一,“公賣費(fèi)起于中央,煙酒稅則成于各省”;二,“公賣費(fèi)名稱僅一,煙酒稅則種類綦繁”;三,“公賣費(fèi)有通行之章程,煙酒稅則無一定之規(guī)則”;四,“公賣費(fèi)有從價之規(guī)定,煙酒稅則從價從量,參差不齊”;五,“公賣費(fèi)自始即由煙酒局征收,煙酒稅則或由厘局或歸縣署代征”。(P2-3)開征煙酒牌照稅。財政部還制定了《販賣煙酒特許牌照稅條例》,規(guī)定向經(jīng)營煙酒業(yè)的批發(fā)商和零售商征收煙酒牌照稅,此稅屬于營業(yè)稅的性質(zhì)?！稐l例》對所有營業(yè)的種類及課稅等級等項,均明白規(guī)定。將販賣酒類營業(yè),分為二種,凡“大宗批發(fā)與零售商人者,為整賣營業(yè)”,凡“零星售與消費(fèi)者,為零賣營業(yè)”。零賣營業(yè)又分甲乙丙三種。整賣營業(yè)每年納稅40元。甲種零賣營業(yè)每年納稅16元;乙種零賣營業(yè)每年納稅8元;丙種零賣營業(yè)每年納稅4元。兼營整賣與零賣,或兼賣酒類與煙草者,須領(lǐng)取兩種牌照,各依定額納稅。(P52-53)(三)政府明令而廢除公賣費(fèi),是其最大的政策之一煙酒稅、煙酒公賣費(fèi)、煙酒特許營業(yè)牌照稅構(gòu)成了北京民國政府的酒類征稅制度。從制度的設(shè)計來說,這一體系是相當(dāng)完美的。然而,限于當(dāng)時的實際政治環(huán)境,中央政府的政令難以得到各省地方實力派的貫徹執(zhí)行;再加上中央政府的屢次更迭,也不利于這一制度設(shè)計的徹底實現(xiàn)。在酒稅征收及管理的過程中,遠(yuǎn)沒有達(dá)到制度設(shè)計者的目的。首先是政局的頻繁變動影響了征收管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。就全國性管理機(jī)構(gòu)而言,并非始終如一:1916年1月,將公賣總局改為全國煙酒事務(wù)署,掌管全國煙酒事務(wù),直隸于國務(wù)總理;1917年8月,改署為局,歸并財政部管轄;1919年1月又改設(shè)專署。機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化對制度的施行產(chǎn)生了一定的影響。而政治上,中央政府控制力度有限,各省區(qū)幾乎處于半獨(dú)立甚至是獨(dú)立的狀態(tài),也不利于統(tǒng)一機(jī)構(gòu)的設(shè)置。如貴州煙酒公賣局,就只存在極短的時間。貴州煙酒公賣局于1915年7月24日籌備,11月1日省局成立,頒行《貴州省煙酒公賣施行細(xì)則》,實行開征。嗣各區(qū)相繼開辦,費(fèi)率呈準(zhǔn)從價征收10%,采產(chǎn)銷分征制?！氨井a(chǎn)運(yùn)往他區(qū)銷售者,按產(chǎn)銷地市價各半分征,本產(chǎn)本區(qū)銷售及本產(chǎn)外銷者,均于產(chǎn)地征全收費(fèi),外省輸入本省銷售者,由入境首棧征收全費(fèi)?！笨雌饋硭坪跤新曈猩?卻并未長久。1916年1月間,貴州巡按使、財政廳以省公賣局開辦數(shù)月,收數(shù)寥寥,入不敷支,于歲收無所裨益,疊次呈財政部請予緩辦該省公賣局。遂于是年1月27日取消,并飭所屬各局一律停征,實行結(jié)束。(P2)其實是貴州政局的變動而殃及了這一稅收機(jī)構(gòu)的命運(yùn)。第二,北京民國政府酒稅制度改革的失敗還體現(xiàn)在各省不同的稅率上。酒稅稅率,中央政府雖然規(guī)定了稅率,然而主要是從量征收,而不是從價征收,這在物價變動不居的時代,對于稅收的增加是極為不利的。而公賣費(fèi)的費(fèi)率政府雖規(guī)定為10%—50%,但各省執(zhí)行情況卻各不相同。最高者為30%,僅行于京兆;其次為25%,行于江西;再次為20%,行于直隸、河南、安徽、福建、陜西、四川、廣西;又次為18%,行于歸化、綏遠(yuǎn)和察哈爾;又次為15%,行于山西、浙江、湖南、云南、貴州;又次為12%,行于吉林、江蘇、湖北、黑龍江。又次為10%,行于山東;又次為6%,行于奉天;最低者為4%,行于甘肅。而廣東則由商承包,其收入尤多。(P52)稅負(fù)負(fù)擔(dān)的不均,對于酒稅的征收是不利的。第三,政府征收煙酒稅和公賣費(fèi),意欲廢除其他一切苛雜捐稅,有“歸并稅目、統(tǒng)一征稅之意”。(P98)而從各地實行的情況來看,此目的未能達(dá)到。如京畿地區(qū),“煙酒稅、燒鍋課,直隸所征也;公賣費(fèi),京兆公賣局所征也;煙酒牌照稅,各縣知事代公賣局所征也。地方警捐,各縣所征也。聞尚有自治捐,地方辦理自治之經(jīng)費(fèi),征法不詳。煙酒稅捐名目,雖如是之紛歧,然以較他省,尚屬不多”。(P6)在政府明令廢除之后,處于皇城之下的京兆各地仍然征收名目不同的捐稅,然正如觀察者所說的“雖如是之紛歧,然以較他省,尚屬不多”,更知其他省地的實際情形了。從而使公賣費(fèi)變成了一種實際上新增的捐稅,形成了既征公賣費(fèi),也征舊稅的格局。第四,公賣制度的設(shè)計,是將其作為專賣制度的初步試驗來加以推行,以求最終實現(xiàn)對酒的全面專賣。京兆地區(qū)的公賣施行情形,頗類于不完全的專賣制度?！爸圃焐提勚浦?全部售與公賣局,再由公賣局批發(fā)給商人;酒稅及公賣費(fèi)由公賣局在酒款中扣繳;給釀酒商預(yù)留二分至三分利益,批發(fā)商二分利益;釀酒商售酒與公賣局,一律給予現(xiàn)洋,無論公賣局是否將酒售出;酒商生產(chǎn)缺乏資本時,可暫向公賣局借貸?！?P20-21)公賣制度實行的步驟如下:第一步,所有本地出產(chǎn)及外省運(yùn)入之酒,均須先至政府招商組織之分棧報驗之后,方準(zhǔn)出售,并須每日報明出售數(shù)目,按月征收。第二步,存入政府設(shè)立之分棧、支棧,代為批發(fā)與零售商店,而于批發(fā)之總價內(nèi),按率取出公賣費(fèi)。第三步,制造商店所制之酒,按照政府定價售與公賣局,再由公賣局按照費(fèi)率加價,批發(fā)與販賣商店,再由商店發(fā)售給消費(fèi)者。簡言之,即“民制官收商銷”。(P47-48)然而,由于分棧、支棧實行招商承包制,雖然政府便于管理,對酒稅征收卻產(chǎn)生了消極的影響。分棧、支棧多淪為富商大賈操控酒業(yè)市場、壓制同行競爭者、抵制政府稅收的手段。第五,有學(xué)者宣稱,公賣制度“除舊稅之繁苛,祈國民之交益,法良意美,實吾國數(shù)千年來由籌款入于財政之濫觴也”。(P4)但實際上公賣制度受到商人的普遍抵制,而成效甚微。1918年底,時任北京大學(xué)校長的蔡元培曾言:“煙酒公賣之事,猶為國人詬病,真可慨也。頻年以來,國家多故,度支無所措,于是公賣煙酒之議興。加新稅以厚歲入,整稅則以警民欲。其旨甚善,其法良便。而商人不察,皇皇以維持國貨為言,視如虐政,乃為推行公賣之阻力?！?P1)顧澄也認(rèn)為,“公賣之創(chuàng)辦已經(jīng)數(shù)年,而各省所行,尚似是而實非,雖原因不一,而維持國貨論者之反對,實與有力焉也?！?P3)蔡元培對商人反對公賣的認(rèn)識大概就來自于顧澄的論述,而其將公賣制度推行不力的原因歸結(jié)為商人的反對,雖不無偏頗,然商人反對公賣確是不爭的事實。1916年底,中華全國商會聯(lián)合會召開大會,共收到相關(guān)酒稅改革的提案28件。有提議取消煙酒公賣制度的,如吉林、九江、長沙等地商會;有提議酌減煙酒稅者,如甘肅、熱河、浙江等地商會;有建議劃一稅制者,如山東、吉林、江蘇等地商會提案。會后,總商會為裁撤煙酒稅而專門向眾議院請愿。提案內(nèi)容雖不全相同,但抵制政府公賣及現(xiàn)行稅收制度的意圖卻十分明顯?！盁熅坡?lián)合會請愿國會,要求政府改煙酒稅為統(tǒng)稅,而稅率不得過百分之十五。亦以此百分之十五之稅率,通行之后,不知能否不損國家收入之預(yù)算,政府卒不敢允。”(P21)政府考慮到會有損其收入,商會的請愿未承應(yīng)允,商會此舉卻充分顯示了商界的力量,是政府不能不正視的。第六,這一制度設(shè)計本身存在巨大缺陷,主要體現(xiàn)在對進(jìn)口酒類管理缺失上。隨著中國關(guān)口大開,外國酒類開始進(jìn)入中國市場并廣泛流行。然而自清廷以至于民國政府都無能為力。外國進(jìn)口酒類在入關(guān)時值百抽五,運(yùn)銷內(nèi)地時再加抽2.5%的常關(guān)稅,其稅率為7.5%,而其運(yùn)銷全國,各地均不得再征任何費(fèi)稅。其所享受的優(yōu)惠稅率,顯然非國產(chǎn)酒類所能及。上述商會的請愿,欲使政府征收15%的煙酒稅,而其稅率為洋酒的2倍,也沒有得到應(yīng)允。這固然是由于洋人協(xié)定關(guān)稅權(quán)所致,也成為國產(chǎn)酒類產(chǎn)銷商人抵制政府酒稅改革的一大原因。時,財政學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初大聲疾呼,中國的酒稅“受協(xié)定關(guān)稅之影響,不能隨時增加,非將關(guān)稅自主權(quán)恢復(fù),一時難望其激增,以應(yīng)多量之需求?！惫省坝頍熅贫愂?使之逐年增加,非收回關(guān)稅自主之權(quán)不可”。(P410-413)協(xié)定關(guān)稅不但損害了中國工商業(yè)