論行政調(diào)解的立法現(xiàn)狀與優(yōu)勢

論行政調(diào)解的立法現(xiàn)狀與優(yōu)勢

現(xiàn)在，中國正處于快速社會轉(zhuǎn)型的過程中。社會矛盾的復(fù)雜性包括多樣化的糾紛解決機制的建立。作為一種靈活便利的糾紛化解機制,行政調(diào)解越來越受到國家和社會的青睞。2010年10月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》),明確提出要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責,充分發(fā)揮行政機關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。一年來,全國各地相繼制定了《關(guān)于加強行政調(diào)解工作的意見》(1),行政調(diào)解成為“大調(diào)解”中的重要環(huán)節(jié)。與此同時,行政法學理也開始關(guān)注行政調(diào)解的理論研究,并形成了若干具有代表性的研究成果。(2)相比之下,對行政調(diào)解立法狀況的研究殊少。鑒于《行政調(diào)解條例》正在制定過程之中,因而系統(tǒng)梳理我國法律文本中的行政調(diào)解規(guī)定自然就具有重要的現(xiàn)實意義。為此,本文擬以現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)及部分地方規(guī)范性文件為分析對象(3),分別從行政調(diào)解的范圍、主體、程序及效力等四個維度檢視我國目前行政調(diào)解制度的現(xiàn)狀,希冀為我國未來行政調(diào)解法制化水平的提升奠定基礎(chǔ)。一、行政調(diào)解的規(guī)定比較單一在北大法律信息網(wǎng)中鍵入“調(diào)解”進行全文搜索,涉及行政調(diào)解的法律有27部、行政法規(guī)31部。其中,沒有專以“行政調(diào)解”命名的法律、行政法規(guī)文本,行政調(diào)解的規(guī)定散亂在不同的部門法中。同時,鮮有專章、專節(jié)對行政調(diào)解進行規(guī)定,僅有零星的條文對其進行描述。以“行政調(diào)解”命名的法律規(guī)范主要是一些地方所制定的《關(guān)于加強行政調(diào)解工作的意見》及《行政調(diào)解工作暫行辦法》等規(guī)范性文件(30個)。其中,尤以四川省居多,該省已出臺11部《行政調(diào)解工作暫行辦法》,分別是A《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》、B《巴中市行政調(diào)解工作暫行辦法》、C《成都市新都區(qū)行政調(diào)解工作辦法》、D《達州市行政調(diào)解辦法》、E《德陽市行政調(diào)解工作暫行辦法》、F《樂山市行政調(diào)解暫行辦法》、G《瀘州市行政調(diào)解工作規(guī)定》、H《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、I《綿陽市行政調(diào)解工作規(guī)定》、J《內(nèi)江市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、K《遂寧市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》。在規(guī)定的內(nèi)容方面,不同位階的法律規(guī)范之間不盡相同,具體表現(xiàn)為:第一,法律、行政法規(guī)對行政調(diào)解的規(guī)定比較模糊,多采“可以調(diào)解”的表述,且行政調(diào)解的各要素鮮有完整表達,或缺乏調(diào)解主體或缺乏調(diào)解對象,至于行政調(diào)解的程序和效力則更是極度匱乏。第二,一些地方的規(guī)范性文件對行政調(diào)解的規(guī)定雖然較為詳細,但往往缺乏上位法依據(jù),存在形式合法性的危機。同時,各地規(guī)定之間尚存在諸多不一致甚至沖突之處。目前,《行政調(diào)解條例》的專家代擬稿已經(jīng)形成,但仍有很大的完善空間。有鑒于此,應(yīng)當分別從范圍、主體、程序及效力等四個方面對目前的立法狀況進行梳理。二、爭議案件的界行政調(diào)解的范圍是指在行政調(diào)解中調(diào)解機關(guān)受理爭議案件的界限。由于我國沒有統(tǒng)一的行政調(diào)解法,可以進行行政調(diào)解的爭議散亂規(guī)定在各個單行法律規(guī)范中,存在以下兩方面的問題:(一)行政調(diào)解的對象在我國目前有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范中,調(diào)解對象大致包括民事爭議和行政爭議兩個方面。在民事爭議上,僅限于兩方面的內(nèi)容:一是權(quán)利或責任確認問題,如海域使用權(quán)糾紛、婦女在集體經(jīng)濟中的地位、水事糾紛、賠償責任等;二是賠償金額問題,如交通事故中的賠償數(shù)額、專利侵權(quán)中的賠償數(shù)額、環(huán)境污染中的賠償數(shù)額等。在行政爭議上,僅有《行政復(fù)議法實施條例》第50條的規(guī)定,“不服行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為”以及“當事人之間的行政賠償或行政補償糾紛”可以進行行政調(diào)解。有的學者認為,《治安管理處罰法》第9條“因民間糾紛引起……等違反治安管理行為”屬于行政調(diào)解范圍中的輕微違法行為。筆者認為,這一觀點值得商榷。治安行政調(diào)解的對象必須是因民間糾紛引起的情節(jié)輕微、不是必須處罰的治安案件,是典型的民事關(guān)系而非輕微刑事糾紛。值得注意的是,盡管現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中有關(guān)行政調(diào)解范圍的規(guī)定較為狹窄,但近期實踐卻呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢,幾乎涉及一切行政管理活動中所出現(xiàn)的民事爭議和行政爭議。例如,在民事爭議方面,《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》以列舉方式界定了八種特定的矛盾糾紛,而《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》則以概括方式明確民事糾紛是“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛”。在行政爭議方面,有兩類文件對此作了規(guī)定:一是一些地方行政復(fù)議具體實施辦法中的規(guī)定,如《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》(表中以字母L表示)、《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》(表中以字母M表示)中行政爭議的內(nèi)容是行政復(fù)議中可以調(diào)解的爭議;二是一些地方《行政調(diào)解工作暫行辦法》中的規(guī)定,尤以四川省為典型,行政爭議的內(nèi)容小到行政合同爭議、行政賠償與行政補償糾紛,大到所有的行政爭議。(詳見表1)。(二)行政調(diào)解的范圍在法律、行政法規(guī)中,民事爭議以散亂的方式規(guī)定,且在文字表達上比較含糊。例如,《婚姻法》第32條規(guī)定“男女一方要求離婚的,可由有關(guān)部門進行調(diào)解”,并沒有明確民事爭議的具體內(nèi)容,僅依據(jù)當事人的實際申請判斷民事爭議范圍。在一些地方的規(guī)范性文件中,規(guī)定沖突更為嚴重。有的以概括方式表達民事爭議的范圍,如《德陽市行政調(diào)解工作暫行辦法》第4條;有的采列舉方式描述民事爭議范圍,如《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》第13條。兩種方式都比較籠統(tǒng),民事爭議的界限很難明確,且易造成地區(qū)之間的管轄沖突。行政爭議范圍的規(guī)定則更加混亂。例如,《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》規(guī)定“因不服自由裁量權(quán)作出的具體行政行為申請行政復(fù)議的”可以調(diào)解,而《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》則規(guī)定“行政賠償、行政補償糾紛”也可以調(diào)解。即便都是行政復(fù)議案件的調(diào)解范圍,《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第5條規(guī)定“事實清楚、爭議不大的行政復(fù)議”可以調(diào)解,而湖北省《行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第9條則規(guī)定“案情復(fù)雜、當事人之間情緒嚴重對立……”可以調(diào)解,兩種規(guī)定之間明顯存在沖突。由中國人民大學負責起草的《行政調(diào)解條例》(代擬稿)第2條規(guī)定:“本條例所稱的行政調(diào)解是指行政機關(guān)組織當事人主要就民事糾紛事項進行協(xié)商,促使其達成諒解以解決爭議的活動?！逼鸩菡哌€在該條的“理由說明”中指出:“行政調(diào)解民事糾紛與行政管理活動有根本性的區(qū)別,后者是行政機關(guān)行使行政職權(quán)的高權(quán)性活動,前者是行政機關(guān)以第三人的身份所從事的協(xié)調(diào)活動?！惫P者認為,鑒于《意見》已經(jīng)明確行政調(diào)解的范圍包括行政爭議和民事糾紛,因而未來的行政調(diào)解應(yīng)當是一種二元結(jié)構(gòu)的制度模式:既包括行政機關(guān)對民事爭議的居間調(diào)解,也包括行政機關(guān)對一般行政爭議及行政復(fù)議中行政糾紛的調(diào)解。其中,對民事爭議的行政調(diào)解需要處理好與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接關(guān)系,對一般行政爭議的行政調(diào)解則需要處理好與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接關(guān)系。三、行政調(diào)解主體設(shè)置的直接法律依據(jù)行政調(diào)解主體是行政調(diào)解有別于人民調(diào)解、司法調(diào)解的重要標志。同時,行政調(diào)解主體的設(shè)置直接關(guān)系到調(diào)解雙方當事人是否處于公平的地位,關(guān)系到雙方權(quán)利的實現(xiàn)和保障。我國目前關(guān)于行政調(diào)解主體的規(guī)定表現(xiàn)為如下三個方面的特征:(一)其他行政調(diào)解機關(guān)行政調(diào)解主體最初包括依法享有行政調(diào)解職權(quán)的國家行政機關(guān)。其中,基層人民政府是最重要的行政調(diào)解主體,工商機關(guān)、公安機關(guān)、環(huán)保機關(guān)、自然資源管理機關(guān)次之。除此以外,醫(yī)療衛(wèi)生行政機關(guān)、婚姻登記機關(guān)、知識產(chǎn)權(quán)管理機關(guān)、計量行政管理機關(guān)也可以依法進行行政調(diào)解。隨著國家權(quán)力社會化趨勢的加強,大量的社會組織也分享了行政機關(guān)的調(diào)解權(quán)。在我國當下,律師協(xié)會、消費者協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、期貨業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織正在積極參與各類社會糾紛的化解。這些新型調(diào)解組織的涌現(xiàn),預(yù)示著多元化行政調(diào)解主體結(jié)構(gòu)的形成。(二)行政主體之間的相互沖突目前的行政調(diào)解主體往往都是一個相當寬泛的行政機關(guān),并未細化為具體的實施機構(gòu)或組織?！爸鞴懿块T”、“機構(gòu)”等模糊的表述難以明確行政調(diào)解究竟是由行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)還是由職能機構(gòu)負責。規(guī)定的模糊性同樣也會引發(fā)行政主體之間管轄的相互沖突。行政調(diào)解活動一般由發(fā)生糾紛領(lǐng)域的行政主管部門負責,即本著“誰管轄,誰負責”的原則,如治安領(lǐng)域的調(diào)解由公安機關(guān)負責,商標權(quán)糾紛由工商部門負責,而環(huán)境污染領(lǐng)域的調(diào)解由環(huán)保部門負責等。然而,當某一糾紛涉及多個領(lǐng)域時,則往往規(guī)定由多個領(lǐng)域的行政機關(guān)按職責分工調(diào)解,如《水污染防治法》第86條規(guī)定:“……由環(huán)境保護主管部門或者海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責分工調(diào)解處理”。囿于法律對主體管轄權(quán)限界定的不明,致使出現(xiàn)管轄競合時,行政調(diào)解主體之間難免產(chǎn)生相互推諉、不愿承擔責任的情形,致使行政調(diào)解制度形同虛設(shè)。(三)完善行政調(diào)解主體的設(shè)置從理論上來說,專業(yè)性是行政調(diào)解區(qū)別于人民調(diào)解的重要特征。在實踐中,大量的糾紛解決都與行政管理密切相關(guān),如社會救濟、失業(yè)保險、勞務(wù)糾紛、拆遷補償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境侵權(quán)糾紛處理等。這些糾紛專業(yè)性都很強,由行政機關(guān)處理最為經(jīng)濟、理性。例如,在交通事故中,交警往往最先到達現(xiàn)場,掌握著第一手的信息資料,由其處理事故糾紛簡單易行?？梢?對行政調(diào)解主體的設(shè)定應(yīng)滿足專業(yè)性的要求。然而,目前我國法律文本中的行政調(diào)解并未體現(xiàn)這一要求,沒有明確行政主體須設(shè)立專門的調(diào)解組織或者配備專門的行政調(diào)解員從事調(diào)解活動。即使在技術(shù)性更強的行政爭議調(diào)解中,《行政復(fù)議法實施條例》對調(diào)解主體也僅僅籠統(tǒng)表述為“行政復(fù)議機關(guān)”,無法辨明其是否包括行政復(fù)議委員會。筆者認為,我國未來行政調(diào)解主體的設(shè)定可以從以下四個方面漸次努力:首先,充分發(fā)揮消費者協(xié)會、律師協(xié)會等社會組織的職能,使糾紛得到專業(yè)化處理,減輕行政機關(guān)的壓力。其次,必須細化行政調(diào)解的實施主體,分工管轄案件并合理分配責任,避免行政調(diào)解主體之間相互推諉。再次,行政調(diào)解主體的設(shè)置應(yīng)堅持專業(yè)性優(yōu)先的考量標準。鑒于行政復(fù)議中有行政復(fù)議委員會,人民調(diào)解中設(shè)立了人民調(diào)解委員會,而實踐中已出現(xiàn)了類似“廈門港口行政調(diào)解委員會”、“長沙市行業(yè)專業(yè)調(diào)解委員會”等專業(yè)調(diào)解組織且成效顯著,因而在行政調(diào)解中也完全有必要建立行政調(diào)解委員會,配備專業(yè)的行政調(diào)解員,充分發(fā)揮行政調(diào)解主體的專業(yè)性、綜合性優(yōu)勢。最后,可以建立大調(diào)解機制下的“調(diào)解聯(lián)席會議”或“大調(diào)解中心”,使行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解之間保持經(jīng)常性溝通協(xié)調(diào),合力化解社會矛盾。四、行政調(diào)解結(jié)果的公正性行政調(diào)解程序的完備、公正與否,直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。從本文所考察的法律、行政法規(guī)樣本來看,有關(guān)行政調(diào)解程序的規(guī)定極為匱乏,集中體現(xiàn)為以下兩個方面:(一)行政調(diào)解程序的規(guī)定比較詳細在27部法律、31部行政法規(guī)中,僅有少數(shù)條文提及調(diào)解程序的啟動,即“根據(jù)當事人請求進行調(diào)解”;同時規(guī)定調(diào)解達成后,“根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書”。除此之外,再無其他有關(guān)行政調(diào)解程序的具體規(guī)定。相比之下,新近出臺的某些規(guī)章及規(guī)范性文件則對行政調(diào)解程序作出了比較詳細的規(guī)定。例如,《湖南省行政程序規(guī)定》第115至121條專門規(guī)定了行政調(diào)解的一般程序,不過內(nèi)容也僅涉及“提交調(diào)解申請——征求意見——調(diào)查事實——調(diào)解與斡旋——調(diào)解協(xié)議書的送達”等簡單的調(diào)解流程,尚缺乏更為詳細的程序性規(guī)定。同時,上述規(guī)定僅適用于行政機關(guān)對民事爭議的調(diào)解,有關(guān)行政機關(guān)調(diào)解行政爭議的程序仍然是盲區(qū)。四川省11個地方制定的《行政調(diào)解工作暫行辦法》都以專章或?qū)９?jié)的形式規(guī)定了行政調(diào)解的啟動和進行。行政調(diào)解程序的啟動包括啟動方式——審查材料——案件管轄,行政調(diào)解程序的進行包括主持調(diào)解——回避—庭前準備——質(zhì)證——簽訂調(diào)解協(xié)議——歸檔。從現(xiàn)代正當法律程序的理念來看,這些規(guī)定對于保障行政調(diào)解結(jié)果的公正和當事人合法權(quán)益的實現(xiàn)無疑都會發(fā)揮著十分重要的作用,值得未來國家層面行政調(diào)解統(tǒng)一立法予以借鑒。(二)以當事人自愿為前提啟動行政調(diào)解程序以啟動程序為例,法律、法規(guī)、規(guī)章中行政調(diào)解程序的啟動方式均為依申請進行,規(guī)范性文件對此規(guī)定不一,或依申請受理,或依職權(quán)與依申請方式并舉(詳見表2(4))。根據(jù)國務(wù)院《意見》,“對資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛,以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛,要主動進行調(diào)解”?？梢?《意見》規(guī)定了行政調(diào)解程序的啟動也應(yīng)包括依職權(quán)的方式。除此之外,各地對兩種啟動方式是否以當事人自愿為前提亦存在分歧,大部分地區(qū)尚未建立以當事人自愿為前提的啟動程序?；谛姓{(diào)解活動所具有的非強制性特征,當事人自愿原則理應(yīng)成為行政調(diào)解啟動程序的前提。今后,應(yīng)根據(jù)爭議的不同內(nèi)容區(qū)分依職權(quán)和依申請兩種方式,使行政調(diào)解能夠更加靈活地發(fā)揮糾紛解決的實際功效。筆者認為,國務(wù)院的《意見》以及地方上規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定為今后行政調(diào)解的統(tǒng)一立法提供了寶貴的經(jīng)驗,這些鮮活的經(jīng)驗包括:堅持調(diào)解自愿、回避、程序參與、公開等原則,堅持行政調(diào)解依申請和依職權(quán)的二元程序啟動模式,堅持行政調(diào)解民事及行政爭議二元結(jié)構(gòu)的新思路設(shè)計相應(yīng)具體的程序制度。通過正當法律程序的運作,行政調(diào)解的糾紛化解功能有望日漸彰顯。五、行政調(diào)解協(xié)議的效力行政調(diào)解的過程就是爭議雙方當事人在行政機關(guān)的居間調(diào)解下,相互諒解并達成調(diào)解協(xié)議的過程。調(diào)解協(xié)議是否為當事人所遵循,調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容能否得到及時履行,無不直接關(guān)系到行政調(diào)解的生死存亡。因此,行政調(diào)解協(xié)議的法律效力便成為行政調(diào)解制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。就本文所分析的樣本而言,大部分條文都有如下表述:“……可以進行調(diào)解,不愿調(diào)解或調(diào)解不成的,可以提起仲裁……或可以提起訴訟。”例如,《道路交通安全法》第74條規(guī)定:“經(jīng)公安機關(guān)交通管理部門調(diào)解,當事人未達成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的,當事人可以向人民法院提起民事訴訟?！笨梢?大量民事爭議的行政調(diào)解協(xié)議并不具法律約束力,更沒有強制執(zhí)行力。主持調(diào)解的行政機關(guān)既無權(quán)強迫任何一方當事人接受調(diào)解或履行義務(wù),更無權(quán)對當事人的人身或財產(chǎn)予以強制。調(diào)解協(xié)議達成后,主要靠雙方當事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來執(zhí)行。一旦一方或雙方當事人反悔,則調(diào)解協(xié)議自動失效。至于行政爭議的行政調(diào)解協(xié)議效力,地方上的規(guī)范性文件大多表述為“應(yīng)當履行協(xié)議”而回避對效力如何的規(guī)定。立法上唯一可以找到依據(jù)的是《行政復(fù)議法實施條例》第50條的規(guī)定:“當事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的,行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當制作行政復(fù)議調(diào)解書……行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當事人簽字,即具有法律效力。”該條規(guī)定明確了行政復(fù)議調(diào)解書具有法律效力,但該效力究竟為何、有無強制執(zhí)行力則并未明確。有學者認為,行政爭議調(diào)解協(xié)議屬于行政合同范疇,依據(jù)是《治安管理處罰法》第9條之規(guī)定。調(diào)解協(xié)議屬于當事人與公安機關(guān)之間訂立的行政合同,行政相對人不履行行政糾紛調(diào)解協(xié)議的,行政機關(guān)可以依法做出行政決定,行政機關(guān)不履行行政調(diào)解協(xié)議的相對人可以依法通過行政復(fù)議或行政訴訟主張自己的權(quán)利。其實,治安管理中的糾紛雖涉及行政管理活動,但行政主體的調(diào)解對象卻是當事人雙方的民事糾紛,行政主體始終處于中立的第三方地位,行政調(diào)解協(xié)議也關(guān)乎當事人雙方利益,屬于民事合同而非行政合同?？梢?行政調(diào)解協(xié)議的法律效力至今仍然沒有明確的法律規(guī)定。最高人民法院2009年7月4日公布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)規(guī)定:“行政機關(guān)依法對民事糾紛進行調(diào)處后達成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出其他不屬于可訴具體行政行為的處理,經(jīng)雙方當事人簽字或者蓋章后,具有民事合同的性質(zhì),法律另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)這一規(guī)定,民事爭議的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力,但也僅具合同效力而無強制拘束力。當事人一旦反悔,行政調(diào)解協(xié)議便有可能成為一紙空文,非但不能解決糾紛,反而造成人力物力的浪費并延誤糾紛的解決時間。為此,《若干意見》還規(guī)定:“調(diào)解書經(jīng)簽字蓋章后,當事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力。如果一方當事人拒絕履行,則另一方當事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行?！背酥?具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,還可依《公證法》申請公證獲得強制執(zhí)行力。從上述規(guī)定來看,《若干意見》突破了行政調(diào)解協(xié)議無效力的規(guī)定,明確了民事爭議行政調(diào)解協(xié)議的效力,值得在未來的行政調(diào)解統(tǒng)一立法上進一步明確?！缎姓{(diào)解條例》(代擬稿)在行政調(diào)解協(xié)議的法律效力問題上作出了與《若干意見》基本一致的規(guī)定,認為民事爭議行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力,經(jīng)法院確認有效的行政調(diào)解協(xié)議書,與法院的正式判決效力相同;對有金錢、有價證券或其他給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議,當事人則有權(quán)依據(jù)調(diào)解協(xié)議申請法院強制執(zhí)行。筆者認同這些意見,同時主張仿效《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定,明確規(guī)定經(jīng)調(diào)解達成的行政調(diào)解協(xié)議具有法律約束力,可經(jīng)人民法院確認獲得強制執(zhí)行的效力。事實上,目前實踐中已有這方面的改革嘗試。例如,廈門市中級人民法院出臺了《關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認的實施意見》,最大程度地化解了矛盾糾紛,維護了社會的和諧穩(wěn)定。六、多元行政調(diào)解模式的制度創(chuàng)新前文的法律文本分析業(yè)已顯示,我國目前行政調(diào)解的立法總體上還相當滯后,無法回應(yīng)行政調(diào)解實踐的現(xiàn)實需求。身處轉(zhuǎn)型時期的當下中國,社會矛盾的有效化解已經(jīng)成為最重要的時代主題之一。鑒于行政調(diào)解相對人民調(diào)解、司法調(diào)解的比較優(yōu)勢,特別是行政復(fù)議、行政訴訟糾紛化解能力的孱弱,未來行政調(diào)解具有非常廣闊的發(fā)展空間。正是基于這些理論上的認識,目前官方正在極力推動行政調(diào)解的制度創(chuàng)新,相關(guān)立法工作也正有條不紊的進行之中。雖然《行政調(diào)解條例》(代擬稿)已經(jīng)成形,但行政調(diào)解立法中的諸多問題尚待深入討論,如行政調(diào)解主體的獨立性、公正性和權(quán)威性保障問題,行政調(diào)解程序的正當性問題,行政調(diào)解協(xié)議法律效力的明確性問題,等等。除了這些具體的技術(shù)性問題之外,還需要認真探討行政調(diào)解在整個社會糾紛解決體系中的地位以及各種糾紛解決機制之間的相互銜接問題。筆者認為,在多元化的糾紛解決體系初步建成之際,有關(guān)行政調(diào)解的制度創(chuàng)新需要圍繞以下兩個方面有序展開:第一,實現(xiàn)社會糾紛的“三調(diào)聯(lián)動”。三調(diào)聯(lián)動意指各種調(diào)解方式在范圍、主體、程序、效力、救濟等方面聯(lián)動對接,通過各自優(yōu)勢的凸現(xiàn)實現(xiàn)社會矛盾的及時化解。在三大調(diào)解中,行政調(diào)解處于核心地位。與人民調(diào)解、司法調(diào)解相比,其優(yōu)勢在于專業(yè)性、技術(shù)性。為發(fā)揮這一優(yōu)勢,