國家海外利益風(fēng)險的外交管理一個理論分析框架

國家海外利益風(fēng)險的外交管理一個理論分析框架

在國際政治和經(jīng)濟形勢發(fā)生的19世紀(jì)，任何國家，包括大國和小國、強國或弱國、發(fā)達國家或轉(zhuǎn)型國家，都應(yīng)注意風(fēng)險管理自身外國利益。對于日趨全面融入國際政治與經(jīng)濟事務(wù)的中國來說更是如此。那么,如何現(xiàn)實、理性地認(rèn)識中國海外利益生存與發(fā)展的風(fēng)險環(huán)境?如何全面、可持續(xù)地管理和促進中國的海外利益?對此,本文從風(fēng)險管理的學(xué)術(shù)研究視角提出:中國應(yīng)著力建立與強化海外利益風(fēng)險的外交管理的能力與機制。一國家海外利益的法律界定在當(dāng)今的國際關(guān)系理論討論中,學(xué)術(shù)界對國家利益的研究日趨寬泛。一個值得注意的趨勢是:國家的海外利益正作為一種延伸的國家利益受到重視。(1)然而,對于國家海外利益的屬性及邊界的界定,學(xué)者們?nèi)阅砸皇恰?2)對此,本文提出的第一個假設(shè)是:對當(dāng)代民族國家海外利益的認(rèn)識和界定,必須以國家“對外與安全利益(foreignandsecurityinterests)”為起點,充分考慮全球化的發(fā)展趨勢,站在國家安全與發(fā)展戰(zhàn)略的高度上,逐步予以厘清與完善。據(jù)此,國家的海外利益是國家對外與安全利益的自然與必然延伸,而非一般意義上的經(jīng)濟利益的拓展。于是,相應(yīng)于國家對外與安全利益的類別界定,(1)國家的海外利益也有核心、重要和邊緣的等級之分。核心海外利益是國家安全利益的延伸。此類利益主要有六種:(1)國家駐外機構(gòu)(使領(lǐng)館)行使合法的外交活動的自由;(2)國家在國際組織機構(gòu)中行使法定權(quán)力(代表、參與、執(zhí)行)的自由;(3)國家出于政治與安全考慮而實行對外經(jīng)濟外交(經(jīng)濟援助、經(jīng)濟制裁)的自由;(2)(4)國家參與國際安全合作(維和行動、人道主義干涉、國際護航、反跨國犯罪)的自由;(5)國家參與境外軍事聯(lián)合演習(xí)、國際軍事交往的自由;(6)國家參與國際公共資源(海洋和外空)研究、開發(fā)與和平利用的自由。重要海外利益是國家對外發(fā)展利益的延伸。此類利益至少包括六種:(1)國家促進與保護海外直接投資(實體經(jīng)濟和資本市場)的自由;(2)國家促進與保護海外資產(chǎn)(有形與無形)的自由;(3)國家實行境外經(jīng)濟貿(mào)易活動的自由;(4)國家參與國際經(jīng)濟社會活動規(guī)范的制定與執(zhí)行的自由;(5)國家參與國際經(jīng)濟交往的自由;(6)國家分享全球共同資源的自由。邊緣海外利益是國家對外文化利益的延伸,即文化“軟實力”。此類利益大約有六種:(1)國家海外新聞媒體行使合法傳媒活動的自由;(2)國家參與國際學(xué)術(shù)、教育、文化、藝術(shù)交流活動的自由;(3)國家保護與促進國際形象和國際尊嚴(yán)的自由;(4)國家保護與宣傳世界級人類文化遺產(chǎn)的自由;(5)國家駐外文化機構(gòu)行使合法文化交流的自由;(6)國家分享人類共同文化資源的自由?；谏鲜鲆試以趪H范圍內(nèi)行使權(quán)力的自由為衡量的國家海外利益界定,本文提出的第二個假設(shè)是:國家海外利益始終存在著不同程度的風(fēng)險。如若從海外利益的生存環(huán)境考慮,以下三種環(huán)境因素和八種行為因素會影響國家海外利益的風(fēng)險度。環(huán)境因素方面,首先是國際環(huán)境。現(xiàn)存國際安全結(jié)構(gòu)大抵以大國政治為基礎(chǔ);而現(xiàn)行的國際政治經(jīng)濟秩序主體上反映的是國際組織與國際機制的規(guī)范性功能的結(jié)果。這兩個共存的結(jié)構(gòu)無疑構(gòu)成了國家海外利益生存與發(fā)展的國際環(huán)境,而其中共生的沖突造成了國家海外利益直接與間接的風(fēng)險。其次是依附國——指海外利益所法定依附的外國——環(huán)境。其中包括:依附國與海外利益所有國的政治外交關(guān)系、該國的對外政策取向、國內(nèi)政治狀況、外部經(jīng)濟生存與發(fā)展環(huán)境(法制程度、外國經(jīng)濟政策、市場開放度)以及體現(xiàn)海外利益的實體的行為等因素。最后是所有國環(huán)境。國家海外利益具有國內(nèi)政治、經(jīng)濟與社會的淵源,這些淵源建構(gòu)了行使國家主權(quán)的政府與相關(guān)利益的國內(nèi)依附體之間的能動關(guān)系。在上述環(huán)境向度內(nèi),涉及國家海外利益的行為實體,無論是國際組織,還是海外利益的所有國和依附國政府,它們的政策行為常常成為影響國家海外利益風(fēng)險度的行為因素。這些因素大致包括:(1)依附國發(fā)生戰(zhàn)爭或依附國與海外利益所有國發(fā)生嚴(yán)重政治甚至軍事沖突;(2)依附國發(fā)生政治動亂或遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害;(3)國際社會或依附國對利益所有國的制裁;(4)國際組織與機制規(guī)則變化;(5)依附國采取貿(mào)易保護主義政策;(6)依附國或所有國實行政治變革和經(jīng)濟宏觀調(diào)控;(7)依附國實施排外政策;(8)國際非政府組織針對所有國施加政治經(jīng)濟壓力。依據(jù)上述環(huán)境與行為因素可以推定:當(dāng)所有國的內(nèi)部環(huán)境與海外利益的外部環(huán)境相一致時,國家海外利益的風(fēng)險在一般情況下趨小,反之則大。二從案例管理角度看,各有側(cè)重、分任何利益的生存與發(fā)展均存在風(fēng)險,國家利益與國家海外利益也不例外。但是,依據(jù)現(xiàn)存國內(nèi)外關(guān)于風(fēng)險的研究,任何風(fēng)險都可實行有效管理。對此,學(xué)術(shù)界(主要為宏觀經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)與公共政策學(xué))的研究可謂汗牛充棟。(1)何謂“風(fēng)險管理”?簡言之,廣義上的風(fēng)險管理是指幫助決策者評估現(xiàn)時與潛在的風(fēng)險、分配有限資源以及在不確定條件下采取行動的戰(zhàn)略策劃過程。狹義的風(fēng)險管理則認(rèn)為任何系統(tǒng)都存在著結(jié)構(gòu)、設(shè)計與運作方面的缺陷,且在與其他系統(tǒng)的交互作用中產(chǎn)生脆弱性;對這些缺陷與脆弱性通過評估、測試和預(yù)警以求系統(tǒng)不斷完善的過程即為風(fēng)險管理。(2)于是,風(fēng)險管理的過程包含六個步驟:(1)確定可能發(fā)生但尚未發(fā)生的問題;(2)分析問題的根源并按照問題的危害烈度排列出必須優(yōu)先解決的問題;(3)制定抑制問題發(fā)生的計劃和辦法;(4)針對鎖定的問題配置必要的資源(人力、財務(wù)、技術(shù));(5)實施消弭問題的辦法;(6)跟進監(jiān)測、評估執(zhí)行效果,并及時調(diào)整計劃。本文的第三個假設(shè)是,風(fēng)險管理不僅僅是企業(yè)界管理經(jīng)營風(fēng)險的首選,也正在成為政府機構(gòu)管理公共風(fēng)險的工具。美國聯(lián)邦政府的“政府問責(zé)局(GovernmentAccountabilityOffice,簡稱GAO)”近期兩個關(guān)于公共安全的風(fēng)險管理案例,大致能夠說明這些步驟的內(nèi)在邏輯與操作程序。案例一是2004年關(guān)于美國國會山安全保護的風(fēng)險管理的評估。九一一恐怖襲擊事件之后,美國政府鎖定美國國會山為預(yù)防恐怖主義襲擊的戰(zhàn)略價值目標(biāo),并實行了旨在保護國會議員與工作人員、國會相應(yīng)設(shè)施以及參訪者的安全的“美國國會山政策(UnitedStatesCapitolPolicy)”。該政策對提升國會山安全保護做出了一系列政策安排,并形成了一套國會山安保系統(tǒng)。那么該系統(tǒng)是否存在隱患、漏洞和潛在危險?2004年,美國聯(lián)邦政府責(zé)成政府問責(zé)局對該系統(tǒng)進行風(fēng)險評估,并提出風(fēng)險管理辦法。(3)經(jīng)過數(shù)月的系統(tǒng)評估,政府問責(zé)局發(fā)現(xiàn),國會山安保系統(tǒng)中的五個方面存在潛在危險,并據(jù)此于2004年8月提出了多達46項的改進建議,進而形成了風(fēng)險管理的子系統(tǒng)。這個子系統(tǒng)既包括宏觀管理的安排,也有微觀管理的部分內(nèi)容。第一,針對安保系統(tǒng)中由于監(jiān)管責(zé)任制缺位而存在危機條件下機制性反應(yīng)遲鈍與混亂的風(fēng)險,子系統(tǒng)確定國會山安保委員會作為最高責(zé)任實體,協(xié)同參眾撥款委員會、參議院行政法規(guī)委員會、眾議院行政委員會,并通過一個新建的跟蹤系統(tǒng)全面負(fù)責(zé)對安保系統(tǒng)運作的監(jiān)管。第二,針對安保系統(tǒng)未能將資源配置與潛在風(fēng)險相聯(lián)系的缺陷,子系統(tǒng)設(shè)計了一個測定國會山安全環(huán)境的風(fēng)險系數(shù)對照表,要求針對各個安保對象的年度預(yù)算與其當(dāng)年的環(huán)境風(fēng)險系數(shù)相對接。第三,鑒于安保系統(tǒng)中風(fēng)險管理人員的不勝任、設(shè)備的不適用以及財政支持的不充分,該子系統(tǒng)提出了通過公共財政管理的辦法,將專職風(fēng)險管理人員的培訓(xùn)、設(shè)備的更新等納入預(yù)算與政府采購管理,以確保風(fēng)險管理的計劃性。第四,針對國會議員以及工作人員的安全意識不足的問題,該子系統(tǒng)設(shè)計了七項旨在提升工作環(huán)境安全敏感度的戰(zhàn)略培訓(xùn)計劃(如領(lǐng)導(dǎo)人啟示辦法等),并賦予國會山人力資源辦公室監(jiān)管并評估計劃的實施效果。第五,根據(jù)國會山安保系統(tǒng)中通訊與信息傳遞方面的脆弱性,該子系統(tǒng)在信息設(shè)備采購、使用程序規(guī)范、信息系統(tǒng)安全技術(shù)配備、應(yīng)急措施測試等環(huán)節(jié)也提出了制度與技術(shù)安排。(1)為了確保這些風(fēng)險管理措施得以切實執(zhí)行,政府問責(zé)局根據(jù)聯(lián)邦政府的要求,從2007年開始,對國會山安保系統(tǒng)的風(fēng)險管理實行年度追蹤、評估和子系統(tǒng)修正,并將風(fēng)險管理的進展情況公之于眾。(2)案例二為2008年提高美國國土安全部風(fēng)險管理水平的建議。九一一恐怖主義襲擊后成立的美國國土安全部(UnitedStatesDepartmentofHomelandSeurity,DHS)承擔(dān)了抵御不斷強化的國內(nèi)外恐怖襲擊的任務(wù),并為此建立了全國范圍的國土安全防御系統(tǒng)。針對該系統(tǒng)能否做到“防患于未然”,美國聯(lián)邦政府于2007年10月25日要求政府問責(zé)局做出系統(tǒng)的風(fēng)險評估,并提出風(fēng)險管理建議。經(jīng)過對國土安全部所屬機構(gòu)與設(shè)施的實地調(diào)查和大范圍的抽樣訪談,政府問責(zé)局研究人員發(fā)現(xiàn)了六方面的潛在危險,并根據(jù)受訪者的反饋意見排列出這些危險的高低程度。例如,35%的受訪者認(rèn)為國土安全部的風(fēng)險傳播缺位,19%認(rèn)為國土安全部在國土安全防御的風(fēng)險管理缺乏戰(zhàn)略思維,19%認(rèn)為國土安全部的風(fēng)險管理工作在公共資源分配上面臨政治性障礙,12%覺得國土安全部對降低風(fēng)險的效果缺乏有效的評估手段,8%認(rèn)為國土安全部在風(fēng)險管理上與非公共領(lǐng)域脫節(jié),此外的8%提出其他的潛在危險。(3)根據(jù)上述潛在危險的排查與排列,政府問責(zé)局于2008年6月提出了改進國土安全部風(fēng)險管理的操作模式。該模式包含了五個風(fēng)險管理步驟:(1)確定風(fēng)險管理的戰(zhàn)略目標(biāo)、任務(wù)和客觀制約因素;(2)通過定性和定量的方法預(yù)測風(fēng)險發(fā)生的概率;(3)考察多種風(fēng)險管理路徑的利與弊;(4)鎖定最佳風(fēng)險管理方法;(5)實行風(fēng)險管理辦法并監(jiān)管工作進程與結(jié)果。即:戰(zhàn)略設(shè)計——風(fēng)險預(yù)測——路徑對比——方法選擇——實施與監(jiān)管。(4)政府問責(zé)局還針對最為嚴(yán)重的三項潛在危險提出了風(fēng)險管理的原則性辦法。首先,為了強化國土安全部的風(fēng)險傳播,政府問責(zé)局建議:(1)加強對公眾的國土安全意識教育,以期通過廣泛的公共交流平臺形成一般民眾對國土安全風(fēng)險可承受度的共識;(2)加強對公共政策制定者的教育,以期建構(gòu)一個討論風(fēng)險的共同話語體系;(3)建立一套能夠在緊急狀況時警示公眾的風(fēng)險傳播措施。其次,為了提升國土安全部的風(fēng)險管理的戰(zhàn)略思維能力,政府問責(zé)局建議:(1)由白宮在國家層面強化針對國土安全的戰(zhàn)略策劃機制與程序,并以此指導(dǎo)聯(lián)邦政府對國土安全風(fēng)險的戰(zhàn)略性投入;(2)由美國聯(lián)邦政府統(tǒng)一出臺能夠指導(dǎo)各級政府管理涉及國土安全風(fēng)險的工作指南。最后,為了排除影響國土安全風(fēng)險管理的政治性障礙,政府問責(zé)局建議強化政府與非公共領(lǐng)域的伙伴關(guān)系。具體為:(1)允許非政府、非盈利性機構(gòu)以及其他非公共組織深度參與對國土安全風(fēng)險的預(yù)測和評估;(2)鼓勵各級地方政府機構(gòu)的安全與風(fēng)險管理專家參與國土安全風(fēng)險的管理。(5)上述案例表明,在宏觀與戰(zhàn)略層面上,風(fēng)險管理應(yīng)側(cè)重戰(zhàn)略設(shè)計、提前預(yù)測、重點選擇、有序推進和長期監(jiān)管等環(huán)節(jié)。在微觀與操作策略層面上,風(fēng)險管理則強調(diào)客觀分析、預(yù)警傳播、專職負(fù)責(zé)、資源保障、效果監(jiān)測等方法。據(jù)此,進一步驗證了本文的第三個假設(shè):風(fēng)險管理不僅僅是企業(yè)界對經(jīng)營風(fēng)險的管理的首選,它也正在成為政府機構(gòu)管理公共風(fēng)險的工具。三新時代中國外交面臨的挑戰(zhàn)如果說國家公共利益的風(fēng)險可以通過相關(guān)政府機構(gòu)與部門進行公共管理,那么國家的海外利益也可以通過代表國家行使主權(quán)和國家權(quán)力(nationalpower)的外交機構(gòu)進行外交管理。這是本文提出的第四個假設(shè)。傳統(tǒng)的外交學(xué)認(rèn)為國家權(quán)力——專指民族國家為實現(xiàn)自身的國家利益對國際環(huán)境和交往的影響力——是國際關(guān)系的最基本元素。外交(或?qū)ν饨煌?成為民族國家在“非戰(zhàn)爭”狀態(tài)下對權(quán)力追求的對外行為的主要選擇。這是因為:通過外交可以維系權(quán)力(keepingpower),特別是對已經(jīng)確立了權(quán)力地位并對現(xiàn)狀滿意的國家而言;通過外交可以展示權(quán)力(demonstratingpower),特別是對剛剛確立了權(quán)力地位但需要現(xiàn)狀體系接受的國家而言;通過外交可以增值權(quán)力(increasingpower),特別是對尚未確立權(quán)力地位并對現(xiàn)狀有意挑戰(zhàn)的國家而言。(1)國際關(guān)系與外交研究還指出,由于主導(dǎo)民族國家對外行為的元素有“威脅”和“利益”,權(quán)力還具有另外兩種功用:預(yù)防、降低乃至消弭外來威脅;改善、增強和擴大國家利益,也是所謂的巧實力(smartpower)運作。(2)國家巧實力運作的載體無疑是外交?，F(xiàn)代外交學(xué)中對外交最為通常的定義是:外交是個極為復(fù)雜的游戲系統(tǒng),其中的根本目的就是設(shè)法讓目標(biāo)國按實施國設(shè)定或要求的去做。(3)因此,大多數(shù)研究者注重的是外交能否在知識和技巧層面上達到上述目的的能力。從這個意義上看,嚴(yán)格意義的外交與國家的對外政策不同。前者是指一國在對外事務(wù)上“具體怎么做”,后者則是指一國在對外事務(wù)上“準(zhǔn)備做什么”。(4)如果對外政策是一國對外事務(wù)的決策機構(gòu)行為的結(jié)果,那么外交則是一國對外事務(wù)的執(zhí)行機構(gòu)行為的總和,外交也應(yīng)該是一個針對國家政府組織行為的管理系統(tǒng)。國內(nèi)外現(xiàn)存關(guān)于外交的研究大都忽視了外交的管理功能。所謂管理,則是指在組織機構(gòu)中通過計劃、組織、控制、指揮、協(xié)調(diào)等職能充分調(diào)動和利用各種資源、協(xié)調(diào)組織成員的行為,從而以盡量少的投入實現(xiàn)組織目標(biāo)的活動或過程。此外,管理的績效很大程度上取決于組織機構(gòu)的所謂核心競爭力(corecompetency)。關(guān)于核心競爭力的理論假設(shè)是由兩位美國管理科學(xué)家普拉哈拉德(C.K.Prahalad)和加里·哈梅爾(GaryHamel)于1990年在哈佛大學(xué)的《商業(yè)評論》上提出的。他們認(rèn)為,任何組織機構(gòu)(包括企業(yè))的生存與發(fā)展是由自身所擁有的與眾不同的資源所決定的,因此需要圍繞這些資源構(gòu)建自己的能力體系,以實現(xiàn)自己的競爭優(yōu)勢。(5)具有管理功能的外交機構(gòu)與行為應(yīng)該內(nèi)含核心競爭力。無疑,外交行為的主體,從狹義上看,專指中央政府的外交機構(gòu);從廣義上看,它包括了所有政府——中央和地方——的涉外機構(gòu)。如此的外交核心競爭力應(yīng)該體現(xiàn)出至少四個特征:第一,異質(zhì)性,外交核心競爭力所具備的管理功能是外交組織機構(gòu)在法定條件下所特有的。第二,價值性,外交核心競爭力能夠通過對國家(安全、發(fā)展、文化)利益的管理作用(保護和促進)創(chuàng)造價值。第三,可延展性,外交核心競爭力可以通過外交平臺(國際政治經(jīng)濟市場)向外輻射,作用于國家的其他對外影響能力,影響著其他能力的發(fā)揮和效果,進而使國家能夠進入各種相關(guān)的國際政治與經(jīng)濟平臺,參與合作與競爭。第四,難以模仿性,外交核心競爭力是一個國家行政能力系統(tǒng)或能力的特殊集合,隱藏在其后的配置、開發(fā)和保護資源的能力,是其競爭優(yōu)勢的深層來源,因此不會輕易地被其他機構(gòu)所模仿。如何充分發(fā)揮外交核心競爭力以管理國家海外利益的風(fēng)險應(yīng)該成為研究和制定國家外交戰(zhàn)略與政策的一個重要課題。實際上,現(xiàn)代大國外交的實踐已經(jīng)體現(xiàn)了對海外利益的風(fēng)險管理。試舉美國國務(wù)院2006~2008年對美國對外經(jīng)濟援助項目的信息風(fēng)險管理的案例加以說明。為了使作為“正面外交武器”(1)的對外經(jīng)濟援助在新形勢下(主要為反恐)更加有效地服務(wù)于國家安全和對外目標(biāo),美國國務(wù)院于2006年1月實施了代號為“F程序(Fprocess)”的對外經(jīng)濟援助管理的重大改革。該項改革不僅包括機構(gòu)重組(如新設(shè)美國對外經(jīng)濟援助辦公室、副國務(wù)卿級的辦公室主任兼任美國國際開發(fā)署局長),也包含了一系列管理操作程序的新安排。后者中最為核心的是兩個對外經(jīng)濟援助信息管理系統(tǒng):一是管理與目標(biāo)國合作的“對外經(jīng)濟援助協(xié)調(diào)與追蹤系統(tǒng)(ForeignAssistanceCoordinatingandTrackingSystem,簡稱FACTS)”,二是“對外經(jīng)濟援助項目數(shù)據(jù)庫(簡稱FACTSInfo.)”。其目的十分明確,即:借用最新信息技術(shù)管理美國對外經(jīng)濟援助項目的潛在風(fēng)險。(2)這兩個系統(tǒng)于2007年中期啟用半年后,美國政府問責(zé)局受命對其管理風(fēng)險的能力進行評估。政府問責(zé)局組建的包括政府內(nèi)外專家在內(nèi)的研究小組于2008年1月開始工作,當(dāng)年11月完成了評估。其評估辦法主要包括四個方面:第一,根據(jù)卡內(nèi)基-梅隆大學(xué)軟件工程研究所創(chuàng)建的“配置管理(ConfigurationManagement,簡稱CM)”理論,建立了對外經(jīng)濟援助“配置與風(fēng)險管理”模式,以期既排查與區(qū)分系統(tǒng)所面臨的內(nèi)外危險,也提出規(guī)避、降低和排除這些風(fēng)險的管理辦法。第二,研究小組采用了對系統(tǒng)使用者進行抽樣訪談的方法。受訪者不僅包括美國對外經(jīng)濟援助辦公室與美國國際開發(fā)署總部終端的官員,也包括了這兩個部門派駐經(jīng)援目標(biāo)國(包括埃塞俄比亞、海地、約旦、肯尼亞、秘魯以及烏克蘭)的外交官、專家與技術(shù)人員。訪談是按照“配置與風(fēng)險管理”模式的要求事先設(shè)計好的問答模塊進行的。第三,研究小組還對美國對外經(jīng)濟援助辦公室管理的150個正在實行中的美國對外經(jīng)濟援助項目的執(zhí)行情況以及潛在風(fēng)險,根據(jù)配置管理模式對其進行了抽樣評估。第四,研究小組經(jīng)過對研究數(shù)據(jù)進行定量定性分析,對于對外經(jīng)濟援助協(xié)調(diào)與追蹤系統(tǒng)和對外經(jīng)濟援助項目數(shù)據(jù)庫的風(fēng)險管理能力提出了基本評估,同時也提出了改進建議。(3)令研究小組吃驚的是,美國對外經(jīng)濟援助辦公室所賴以管理美國對外經(jīng)濟援助項目風(fēng)險的對外經(jīng)濟援助協(xié)調(diào)與追蹤系統(tǒng)和對外經(jīng)濟援助項目數(shù)據(jù)庫,盡管設(shè)計了配置管理軟件程序,但缺乏精確管理可預(yù)測風(fēng)險的正式程序,因此,美國對外經(jīng)濟援助辦公室“無法保證確定、分析、跟蹤、排除風(fēng)險,以致加大了潛在問題成為現(xiàn)實問題的可能性”。(4)于是,美國政府問責(zé)局的研究小組向國會眾議院對外關(guān)系委員會建議,要求美國對外經(jīng)濟援助辦公室盡快確定并形成對外經(jīng)濟援助協(xié)調(diào)與追蹤系統(tǒng)和對外經(jīng)濟援助項目數(shù)據(jù)庫發(fā)展風(fēng)險的綜合清單;盡快在對外經(jīng)濟援助協(xié)調(diào)與追蹤系統(tǒng)和對外經(jīng)濟援助項目數(shù)據(jù)庫中加入風(fēng)險管理的正式計劃程序以改進風(fēng)險管理能力。對此,美國國務(wù)院迅速做出回應(yīng),并實施了系統(tǒng)改進。(5)上述以及其他海外利益風(fēng)險外交管理的實踐給予我們以下六個方面的啟示。據(jù)此,本文提出的第五個假設(shè)是:海外利益風(fēng)險外交管理應(yīng)是一個系統(tǒng)、資源、功能、技術(shù)等方面國家能力的整合體系。第一,海外利益風(fēng)險外交管理必須納入現(xiàn)代外交的十個主要方面進行戰(zhàn)略性考慮與安排。其中包括:(1)代表外交;(2)立法外交;(3)公共外交;(4)融合外交;(5)合作外交;(6)民間外交;(7)結(jié)盟外交;(8)壓力外交;(9)危機處理外交;(10)沖突外交。第二,海外利益風(fēng)險外交管理必須是使現(xiàn)代外交的11個主要能力得以全面發(fā)揮的多功能對外系統(tǒng)。具體為:(1)信息汲取與處理能力;(2)溝通能力;(3)代表能力;(4)協(xié)調(diào)能力;(5)談判能力;(6)分析(認(rèn)知/判斷)能力;(7)預(yù)測能力;(8)辦案能力;(9)資源整合能力;(10)自我改善能力;(11)應(yīng)急能力。第三,海外利益風(fēng)險的外交管理必須通過專業(yè)化以確保外交管理機構(gòu)充分發(fā)揮其核心競爭力的外交行為。專業(yè)化要求外交管理起碼在八個方面得到充分的體現(xiàn):(1)外交傳統(tǒng)與理念;(2)人員的專業(yè)化背景;(3)人員的專業(yè)化分工;(4)組織架構(gòu);(5)資源配備體系;(6)指揮、控制、通訊和情報系統(tǒng);(7)執(zhí)行和評估機制;(8)對現(xiàn)代科技手段的應(yīng)用。第四,海外利益風(fēng)險的外交管理必須是保證外交執(zhí)行機構(gòu)的機制創(chuàng)新性(intrapreneurship)得以充分體現(xiàn)的外交系統(tǒng)?，F(xiàn)代組織管理學(xué)認(rèn)為,一個不具備機制創(chuàng)新能力的組織最終只能接受失敗的結(jié)果。要充分體現(xiàn)機制創(chuàng)新,外交執(zhí)行機構(gòu)就必須做好以下工作:(1)招募、容納與鼓勵創(chuàng)新人才;(2)培養(yǎng)各個層面的自主(autonomy)與創(chuàng)新能力;(3)容忍和鼓勵多種方案并存;(4)保證危難中更上一層樓(thriveonchaos);(5)倡導(dǎo)以變應(yīng)變的精神;(6)提倡與確保不斷充電;(7)使得研究與開發(fā)(R&D)成為機制創(chuàng)新的孵化器;(8)形成集體創(chuàng)新的組織文化。第五,海外利益風(fēng)險外交管理必須是保證外交執(zhí)行機構(gòu)在跨機構(gòu)運作建制中能夠?qū)嵭卸喾N選擇的外交行為。這樣的跨機構(gòu)的海外利益風(fēng)險外交管理建制起碼應(yīng)包括以下機構(gòu):(