論社會保障制度中政府功能的體現(xiàn)與加強(qiáng)

PAGE論社會保障制度中政府功能的體現(xiàn)與加強(qiáng)中文摘要社會保障制度是政府以社保基金為基礎(chǔ)，依照社會保障法律法規(guī)，為社會成員的基本生活權(quán)利提供保障而實(shí)行的一種制度。社會保障制度的實(shí)行有利于穩(wěn)定社會，縮小地區(qū)間的生活差距，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。隨著我國深化改革和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)階段我國社會保障制度面臨一些問題，如養(yǎng)老基金的收支缺口加大、城鄉(xiāng)社會醫(yī)療服務(wù)水平差距大、社會弱勢群體的轉(zhuǎn)型造成社會互助群體的壓力，社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間的收入差距和貧富差距等。文章從社會保障制度的概念和政府功能及其內(nèi)涵出發(fā)，分析社會保障制度中出現(xiàn)的上述問題和政府功能與責(zé)任缺失的表現(xiàn)，然后提出社會保障制度中政府職責(zé)的完善措施，如加快社會保障制度立法進(jìn)程、確立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社保資金籌資模式、擴(kuò)大社會保障制度覆蓋面、加強(qiáng)政府與各部門的協(xié)調(diào)溝通功能和健全社會保障監(jiān)督機(jī)制等。關(guān)鍵詞：社會保障制度；政府功能與職責(zé)；問題；對策

目錄TOC\o"1-2"\h\u26201一、緒論 17726（一）選題背景 18402（二）研究意義 117577（三）主要內(nèi)容 25966（四）文獻(xiàn)綜述 224717（五）研究方法 33637二、社會保障制度與政府功能的相關(guān)理論概述 316961（一）社會保障制度的概念 39093（二）社會保障制度中政府功能及其內(nèi)涵 310800三、政府在社會保障制度中功能與責(zé)任的缺失 428350（一）立法推進(jìn)責(zé)任缺失 420371（二）財(cái)政支出能力有限 514598（三）中央與地方政府責(zé)任分工不明，協(xié)調(diào)功能較低 621125（四）監(jiān)督與管理責(zé)任落實(shí)不到位 622386（五）社會動員能力缺失 67074四、社會保障制度面臨的困境和問題 716538（一）人口老齡化加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口加大 732200（二）政府財(cái)政投入分配不合理，城鄉(xiāng)之間醫(yī)療服務(wù)水平差距拉大 832746（三）社會弱勢群體轉(zhuǎn)型，社會互助壓力增大 921169（四）社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大 931814五、完善政府在社會保障中功能與職責(zé)的措施 1020858（一）加快社會保障立法進(jìn)程，保障公民權(quán)益 1029945（二）確立與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)社保資金的籌資模式 105721（三）擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面 1128434（四）加強(qiáng)各級政府與各部門間的協(xié)調(diào)溝通功能 1119727（五）健全社會保障監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)管力度 1124207六、結(jié)論 1215320參考文獻(xiàn) 1329198致謝 錯(cuò)誤!未定義書簽。PAGE14一、緒論（一）選題背景2018年3月9日，全國政協(xié)委員、中國社科院中擔(dān)任世界社保研究中心的鄭秉文主任在經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)舉辦的“兩會面對面”座談會上發(fā)表意見，表示我國60歲及以上人口占人口比例為17.3%，而2011年僅為1.84億，占13.7%，僅一年增加的數(shù)量等于新加坡老年人口的兩倍，與此同時(shí)，2016年我國二胎的政策已全面落實(shí)，2017年進(jìn)行生育數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中發(fā)現(xiàn)2017年二胎增加的數(shù)量比2016年少，這出乎人口專家的意料，老年人口越來越多的同時(shí)新生人口卻慢慢的減少，這種情況稱為人口結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)。人口結(jié)構(gòu)逆轉(zhuǎn)要求政府要發(fā)揮功能，建立完善符合現(xiàn)階段的社會保障制度。社會保障制度是現(xiàn)階段我國最重要的制度之一，是用來保障社會成員中最低的生活物質(zhì)需求，社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，公民的最低生活保障要求政府必須完善的社會保障制度。政府介入的程度是根據(jù)社會保障發(fā)展的不同程度和不同的階段而言的，福利性國家的社會保障制度是在物質(zhì)基礎(chǔ)達(dá)到一定的水平下實(shí)行的，它以國家為責(zé)任主體，以消除貧困、引導(dǎo)充分就業(yè)為目標(biāo)，保障社會全民福利為主旨。中國社會保障制度已經(jīng)經(jīng)歷了工會化管理模式時(shí)期，這個(gè)時(shí)期政府統(tǒng)攬社會保障制度的大小事務(wù)，此時(shí)政府與社會的關(guān)系模糊，各類社團(tuán)、組織難以在社會保障制度中發(fā)揮作用；市場經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)下的社會保障經(jīng)濟(jì)管理模式時(shí)期，在這個(gè)階段下，政府逐漸放開管理權(quán)限，引導(dǎo)社會組織、社會力量參與到社會管理和公共服務(wù)中來；現(xiàn)階段的我國的社會保障制度體系正處在服務(wù)型政府的管理下，在這個(gè)管理模式下，社會保障制度堅(jiān)持公平有效的原則，在這個(gè)模式下政府必須發(fā)揮其功能，推動社會保障制度高效發(fā)展。因此，本文試圖用數(shù)據(jù)分析社會保障制度和政府功能中出現(xiàn)的問題，針對這些問題提出自己的見解，結(jié)合理論和實(shí)際，提出可行的措施。（二）研究意義1986年，是我國社會保障制度的轉(zhuǎn)型時(shí)期，從國家為國有企業(yè)及其員工配套的社會保障制度向國家為社會勞動成員配套的社會保障制度邁進(jìn)，在這個(gè)階段，通過中央政府的不斷推動作用下，維護(hù)了勞動者社會保障的權(quán)益，社會保障制度從原有的單位化變?yōu)樯鐣?993年，為了適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，社會保障制度必須進(jìn)行改革，這個(gè)時(shí)期，社會保障制度實(shí)行的是國家為國有企業(yè)和國有企業(yè)員工配套和國家為社會勞動成員配套的運(yùn)行方式；1998年，社會保障制度進(jìn)入全新階段，為消除雙軌制的社會保障制度給公民的不安感，社會保障制度成為一項(xiàng)基本的社會制度。從此，我國社會保障制度開啟新的階段，國家-社會保障制的框架基本形成，逐漸替代了國家-單位保障制，財(cái)政對社保制度加大投入，政府積極推動社會保障制度的法制建設(shè)，對公民的保障的范圍逐漸加大，保障功能大大的提高。政府雖然利用其功能推動了社會保障制度的建設(shè)和實(shí)施，社會保障制度提出新的發(fā)展要求，政府的功能在社會保障制度中的缺陷就慢慢顯示出來了，社會保障制度覆蓋面廣、但社保水平低，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)都遭遇不同的問題，社會弱勢群體的轉(zhuǎn)型的要求，社會保障制度法制建設(shè)慢慢被擱置等問題都?xì)w結(jié)于政府功能的缺失。社會保障制度的建設(shè)完善要求政府必須參與，離開了政府的社會保障制度就毫無意義，中國建設(shè)社會保障制度可以參考美國的社會保障制度的完善措施，加快立法步伐，選擇符合自身發(fā)展的道路，發(fā)揮政府的功能。本文基于政府功能在社會保障制度中的體現(xiàn)，圍繞全文進(jìn)行分析，揭露出現(xiàn)階段社會保障制度中存在的不足，為政府完善社會保障制度提供參考方向并制定相應(yīng)的對策，逐步完善惠及廣大人民群眾的社會保障制度，并進(jìn)行宣傳推廣，確保公民的社保權(quán)益。（三）主要內(nèi)容社會保障制度是政府為了維護(hù)社會公平，促進(jìn)社和諧會穩(wěn)定發(fā)展所采用的一種制度，而本文將從五個(gè)部分去分析闡述社會保障制度中政府的功能體現(xiàn)與加強(qiáng)。第一章是文章的前言，本章從文章的研究背景、研究意義、文章的主體內(nèi)容、文獻(xiàn)綜述和所采用的研究方法出發(fā)，對本文進(jìn)行一個(gè)簡單的背景介紹。第二章主要解釋了社會保障制度的概念和政府功能在其中的內(nèi)涵及其體現(xiàn)。第三章詳細(xì)分析社會保障制度中政府功能和責(zé)任的缺失，主要表現(xiàn)在：立法推進(jìn)責(zé)任缺失；財(cái)政支出能力有限；中央與地方政府的責(zé)任分工不明；監(jiān)督與管理責(zé)任落實(shí)不到位；社會動員能力缺失。第四章主要是分析社保的問題和存在的不足，主要表現(xiàn)在：中國人口老齡人口逐漸增多，老齡化的速度逐漸加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入和支出的差距在縮小，基金缺口的問題逐漸顯示出來；城鄉(xiāng)社會醫(yī)療服務(wù)水平差距大；社會弱勢群體轉(zhuǎn)型，社會互助的壓力增大；社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大。第五章則是對政府職責(zé)缺失的部分進(jìn)行詳細(xì)的研究，并根據(jù)缺失的問題提出相應(yīng)的對策，提出政府要推進(jìn)完善立法的進(jìn)程、確立與經(jīng)濟(jì)形勢相符合的籌資模式、擴(kuò)大社會保障制度覆蓋面、加強(qiáng)政府各部門的協(xié)調(diào)溝通、建立健全的監(jiān)督與管理制度、加強(qiáng)政府各部門的協(xié)調(diào)溝通等措施來完善社會保障制度，使社會保障制度做到普及全體人民、使人民群眾受益。第六章則是對全文進(jìn)行總結(jié)。（四）文獻(xiàn)綜述社會保障制度的實(shí)行離不開政府的支持，面對社會保障制度中政府功能該如何體現(xiàn)則顯得尤其重要，針對這一問題，國內(nèi)外對此看法的角度不一，國內(nèi)學(xué)者鄭聞（2009）認(rèn)為政府體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)從構(gòu)建完善社會保障制度的法律制度、推動立法工作、加強(qiáng)基金的監(jiān)督管理、加強(qiáng)部門之間的協(xié)助方面去體現(xiàn)政府的功能[1]；馮氏慧（2014）認(rèn)為面對社會保障出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距、監(jiān)管制度不力的問題，她主張從國家的方針上切入，建設(shè)全覆蓋、水平高、可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系[2]；王世敏（2017）認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)從民生的角度去優(yōu)化社會保障制度，主張從公民的角度和利益出發(fā)尋求優(yōu)化方式[3]；劉華平（2018）認(rèn)為社會保障制度優(yōu)化政府應(yīng)從社會保障管理轉(zhuǎn)變作為社會保障治理，從橫向而非縱向去應(yīng)對社會保障出現(xiàn)的問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從立法、明確社會各主體的責(zé)任、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)等方向去進(jìn)行優(yōu)化[4]；李世雄則認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)從財(cái)政的方向去思考社會保障體系，厘清財(cái)政與社會保障制度的關(guān)系，對中央和地方財(cái)政進(jìn)行一個(gè)清晰的劃分[5]，完善財(cái)政在社保中的作用；國外的關(guān)于社會保障制度建設(shè)有相當(dāng)多的事例和豐富的經(jīng)驗(yàn)，英國《貝弗里奇報(bào)告》中提到國家的責(zé)任是保障服務(wù)的提供和社會保障資金的籌集，并暗示政府應(yīng)提倡對個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制，既激發(fā)個(gè)人的動力又保障了社會保障基金的來源。而德國的社會保障制度的建設(shè)則采用分散立法模式，政府起立法推動作用[6]。（五）研究方法本文通過研究社會保障制度中出現(xiàn)的問題和闡釋政府功能和職責(zé)的缺失方面，融合社會保障理論并利用數(shù)據(jù)分析提出合理的建議。數(shù)據(jù)分析方面，本文利用國家數(shù)據(jù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)對我國老年人養(yǎng)老保險(xiǎn)參加人數(shù)和基金收支的數(shù)據(jù)醫(yī)療保險(xiǎn)參加的人數(shù)進(jìn)行分析，進(jìn)而得出養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的問題。比較分析方面，我國財(cái)政在社會保障制度的收入和支出都呈現(xiàn)增長趨勢，根據(jù)對比城鄉(xiāng)間的醫(yī)療資源投入和地區(qū)間的保障待遇，進(jìn)而得出財(cái)政分配不均勻、財(cái)政支出能力有限和社保待遇造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大文獻(xiàn)分析方面，本文以前人研究分析作為基礎(chǔ)，分析政府功能在社會保障制度中出現(xiàn)的問題，并根據(jù)這些問題提出合理的建議。二、社會保障制度與政府功能的相關(guān)理論概述（一）社會保障制度的概念社會保障制度是依照法律法規(guī)和以社?；馂榛A(chǔ)，在社會成員失去基本勞動力、各種原因生活發(fā)生困難以及由于發(fā)生非人為的災(zāi)害時(shí)，政府通過分配物質(zhì)資源、呼吁社會組織機(jī)構(gòu)、發(fā)放基本保障金等方式，確保公民的基本社會生活得以保障而實(shí)行的一種制度。社會保障制度基金籌集主要是通過集體和個(gè)人投保、國家資助一部分、強(qiáng)制儲蓄、稅收等方式，政府為低于生活標(biāo)準(zhǔn)的社會成員提供低保補(bǔ)助，為社會成員參與社會保障制度中的各個(gè)方面提供清晰的指引，逐漸擴(kuò)大社會保障在全社會中的覆蓋范圍和提高社會保障制度對社會成員的保障力度，建立一個(gè)公平的社會環(huán)境，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。我國社會保障制度主要包含社會保險(xiǎn)制度、社會救濟(jì)、社會福利、社會優(yōu)撫和安置、社會互助等。（二）社會保障制度中政府功能及其內(nèi)涵政府功能是指政府滿足人民對社會生活的需要，承擔(dān)為社會成員提供教育、科學(xué)、文化、體育、社會保障等服務(wù)的責(zé)任。政府在社會保障制度中的功能主要包括主導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能、監(jiān)督和控制功能。1.主導(dǎo)功能社會保障制度是我國政府因某些原因失去收入或勞動力導(dǎo)致生活困難以及發(fā)生非人為性災(zāi)難時(shí)為他們提供生活的保障和物資的需要，關(guān)系到每個(gè)公民的利益，政府應(yīng)該主導(dǎo)社會保障制度的方向，其中包括推進(jìn)地方立法上升到全國立法層面；確立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相符合的籌資模式，利用各種渠道獲得資金，以保障社會保障基金平衡；定位中央與地方政府各自的功能，為社會保障制度減少阻力，保證社會保障制度的順利實(shí)行；為了擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面，政府必須號召和呼吁社會成員參加社會保障制度，引導(dǎo)社會組織或者社會團(tuán)體參與到社會保障制度中，引導(dǎo)其實(shí)現(xiàn)自身團(tuán)體的價(jià)值。2.協(xié)調(diào)功能為了促進(jìn)社會保障制度的構(gòu)建，政府應(yīng)主動承擔(dān)協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，其中包括協(xié)調(diào)立法機(jī)構(gòu)針對社會保障出現(xiàn)的問題和缺少的法律制度進(jìn)行立項(xiàng)立法；在交接社會保障制度的工作時(shí)，協(xié)調(diào)中央與地方政府關(guān)于財(cái)政分配的關(guān)系，交接手續(xù)清晰明了，減少失誤；協(xié)調(diào)各個(gè)政府部門間的關(guān)于社會保障制度各自責(zé)任的協(xié)調(diào)溝通，協(xié)調(diào)社會保障基金的來源渠道；協(xié)調(diào)社會保障制度參加主體、非營利性組織和團(tuán)體參與到社會保障制度中來。3.監(jiān)督、控制功能社會保障制度的順利實(shí)施，離不開政府的監(jiān)督和控制，監(jiān)督控制是實(shí)施的關(guān)鍵。社會保障體系的標(biāo)準(zhǔn)都需要政府制定，政府也有職責(zé)對社會保障體系中各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督，控制社會保障體系中的各項(xiàng)活動，保證其在合理合法的范圍內(nèi)進(jìn)行。政府必須發(fā)揮監(jiān)督控制功能，保證立法程序合理合法；基金來源渠道要明確，保證基金盈余的合理可控范圍內(nèi)；監(jiān)督社會組織和社會團(tuán)體的活動，使其在合法的程序上對社會保障制度作出貢獻(xiàn)；監(jiān)督控制政府行為，避免政府作出損害公民社會保障權(quán)益的事情。三、政府在社會保障制度中功能與責(zé)任的缺失（一）立法推進(jìn)責(zé)任缺失社會保障制度法律體系的建設(shè)經(jīng)歷了初建階段、發(fā)展階段、破壞階段、重新起步階段和改革創(chuàng)新階段。在初建階段，政務(wù)院在1951年公布《勞動保險(xiǎn)條例》[9]，這是我國第一部全國統(tǒng)一的社會保險(xiǎn)法律，奠定了我國社會保險(xiǎn)體系的基本框架，同年公布的了《中華人民共和國勞動保障條例》則強(qiáng)調(diào)對勞動者的保護(hù)。在發(fā)展階段，社會保障制度的法律體系進(jìn)一步發(fā)展，在這個(gè)階段，我國政府公布了有關(guān)企事業(yè)單位職工社保相關(guān)的法律條文。例如《國務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療管理問題的通知》、《關(guān)于改進(jìn)企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個(gè)問題的通知》[9]。在文革時(shí)期，社會保險(xiǎn)制度遭到破壞，原應(yīng)發(fā)揮作用的社會保險(xiǎn)變成企業(yè)保險(xiǎn)，失去了它應(yīng)有的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的作用。文革結(jié)束后，國家陸續(xù)恢復(fù)了社會保險(xiǎn)制度有關(guān)的法律法規(guī)，為了定義干部退休標(biāo)準(zhǔn)，國家頒布《國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》。1982年《憲法》中也規(guī)定了社會全體成員關(guān)于社會保障方面的條例。1986年后，我國社會保障制度法律體系進(jìn)入了新的階段，擁有一系列社會保障法律法規(guī)。例如基本法包括：《工會法》、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》、《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國婦女權(quán)益保護(hù)法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》[9]。社會保障制度的有關(guān)條例：《軍人優(yōu)撫優(yōu)待條例》、《失業(yè)保險(xiǎn)條例》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》[10]。目前，我國社會保障體系的法律還不完善，截止到現(xiàn)在，我國還沒出現(xiàn)一部包含社會保障制度各個(gè)方面的綜合性社會保障法律，關(guān)于社會優(yōu)撫、救濟(jì)和福利等方面幾乎處于立法的空白階段，法律法規(guī)中關(guān)于這兩個(gè)方面的少之又少。政府在應(yīng)當(dāng)推進(jìn)立法進(jìn)程，由地方立法推動到中央立法，建立綜合性的社會保障法律體系，建立與社會救濟(jì)和社會福利相關(guān)法律法規(guī)、社?；疬\(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則，讓社會保障制度中的各個(gè)方面都有法可依。（二）財(cái)政支出能力有限社會保障制度的目的是利用政府的分配手段，調(diào)節(jié)社會資源分配不均勻的情況，在不同人群、不同地區(qū)中合理分配社會資源從而促進(jìn)社會公平。財(cái)政在資源分配中的地位無可替代，在現(xiàn)代社會保障制度中，財(cái)政是分配資源的主要后盾，缺乏政府財(cái)政支撐，社會保障制度就難以落實(shí)。根據(jù)人社部副部長游鈞在2018年2月接受新聞采訪表示，我國的社會保險(xiǎn)基金的收支也呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)：基金收入和支出增加的同時(shí)基金收支的增速都在放緩。由表3.1可以看出，從2013年到2017年我國社?；鸬氖杖攵际遣粩嘣黾拥?，但是基金收入相對增長較慢。我國社會保險(xiǎn)制度尚未實(shí)行全國統(tǒng)籌，地區(qū)對社會保險(xiǎn)基金的付出不一樣，容易出現(xiàn)地區(qū)間當(dāng)期的基金收支缺口，2016年財(cái)政對社會保險(xiǎn)的支出達(dá)到1萬億，占同期財(cái)政的支出僅僅是5.72%。據(jù)我們了解，發(fā)達(dá)國家的財(cái)政社保支出占比都在20%以上，相比之下，我國財(cái)政在社會保障制度中所支出的比例非常的低，并且目前我國政府在履行社會保障職能時(shí)面臨巨大的資金缺口，政府現(xiàn)階段履行社會保障職能時(shí)的財(cái)政能力受到一定的限制，國家用于保障方面的財(cái)政撥款資金明顯不足。表3.1五項(xiàng)社會保險(xiǎn)基金情況年份項(xiàng)目基金收入（萬億）基金收入比上年增加（萬億）基金收入增速基金支出（萬億）基金支出比上年增加（萬億）基金支出增速（%）20133.530.45--2.790.46--20143.980.450.123.30.510.1820154.610.630.153.90.590.1720165.360.750.164.690.790.220176.61.240.235.6910.21資料來源：2013-2017年國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒我國社會保障制度是屬于基本保障型的，而不是高保障高福利型的，政府應(yīng)當(dāng)確定我國社會保障制度的目的與應(yīng)當(dāng)要達(dá)到什么樣的社會保障制度，對應(yīng)這個(gè)目標(biāo)確立相應(yīng)具體的措施，也可以利用社會籌集的方式去籌集社會保障制度的基金或是大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高國民收入，以獲得財(cái)政收入，保證保障制度的財(cái)政結(jié)余。（三）中央與地方政府責(zé)任分工不明，協(xié)調(diào)功能較低1994年起，中央和地方政府按照事權(quán)和財(cái)政權(quán)劃級管理，1998年，中央雖然加大對社會保障制度的財(cái)政投入，但投入是隨意的、無計(jì)劃性；而地方政府由于財(cái)政資金沒有中央政府的大，所以在社會保障的各個(gè)方面投入較少。中央與地方政府的關(guān)系微妙，導(dǎo)致部分職能執(zhí)行不到位。在分稅制的財(cái)政體制下，中央與地方政府存在博弈的情況，同樣，在社保領(lǐng)域也不例外。中央與地方政府的財(cái)政博弈，地方政府在財(cái)政盈余的情況下仍以本地區(qū)社會保障資金支付困難為由，向中央政府申請資金撥款，以緩解本地方的財(cái)政困難，浪費(fèi)中央財(cái)政的利用效率，中央與地方政府協(xié)調(diào)溝通不力，造成地級間的財(cái)政資源分配不均勻。（四）監(jiān)督與管理責(zé)任落實(shí)不到位我國社會保障制度的實(shí)施注重分權(quán)原則，但是分權(quán)體制下各級政府對社會保障制度的落實(shí)有限，每當(dāng)落實(shí)一項(xiàng)政策都需要層層上報(bào)得到允許才能去實(shí)行。而社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度方面也出現(xiàn)被多個(gè)部門割據(jù)，造成一個(gè)地區(qū)多方經(jīng)辦的情況[2]。醫(yī)療保險(xiǎn)制度沒有統(tǒng)一的管理，難以進(jìn)行長遠(yuǎn)的規(guī)劃和實(shí)施。政府對社會保障制度負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，控制社會保障制度的發(fā)展方向。但是現(xiàn)階段政府對于社會保障制度的管理不能很好的落實(shí)，社會保障制度雖然是個(gè)人、企業(yè)、政府去承擔(dān)費(fèi)用，但是社會保障制度的費(fèi)用繳納、分?jǐn)偵鐣Ｕ现贫冉?jīng)費(fèi)方面沒有明確的細(xì)分規(guī)則，造成這幾個(gè)社會責(zé)任的承擔(dān)者對繳費(fèi)比例不清楚，社會保障制度無法得到統(tǒng)一的規(guī)劃。針對以上問題，政府必須改進(jìn)社會保障制度出現(xiàn)的問題，發(fā)揮政府的監(jiān)督與控制功能，協(xié)調(diào)各方的利益，保障社會公平。（五）社會動員能力缺失社會保障制度的實(shí)施過程中政府必須參與到其中，其彰顯的是政府的號召力和執(zhí)行力。為了提高社會保障制度的覆蓋率，政府必須與財(cái)政、稅務(wù)、人事、衛(wèi)生等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)溝通，并動員這些部門認(rèn)真履行其部門內(nèi)部的職責(zé)，但是現(xiàn)階段政府動員能力相對欠缺，造成以下問題：一是社會各部門之間職責(zé)劃分不清晰，責(zé)任相互推卸，導(dǎo)致社會保障制度未能達(dá)到預(yù)期的效果；二是社會成員對于社會保險(xiǎn)制度能夠補(bǔ)貼其醫(yī)療疾病費(fèi)用高低的信心較低，所以社會保險(xiǎn)制度的參保率都相對較低，其中體現(xiàn)的是政府的宣傳力度和保障力度不充分，未能調(diào)動社會群體進(jìn)行參保；三是社會救助發(fā)展較慢，社會服務(wù)設(shè)施分布不均勻，政府本應(yīng)調(diào)動社會群體、社區(qū)、慈善機(jī)構(gòu)對社會保障制度的關(guān)注，但是由于政府的社會動員能力相對較差，未能調(diào)動這些社會非營利性組織對社會保障制度的支持，致使社會救助發(fā)展較慢。四、社會保障制度面臨的困境和問題（一）人口老齡化加快，養(yǎng)老保險(xiǎn)收支缺口加大人口老齡化已經(jīng)成為現(xiàn)代社會各個(gè)國家都要面臨的難題，聯(lián)合國關(guān)于老齡化劃分標(biāo)準(zhǔn)為一個(gè)國家或地區(qū)65歲及以上老年人口比例超過7%時(shí)，說明這個(gè)國家或地區(qū)已經(jīng)進(jìn)入老齡化，根據(jù)下表4.1可以看出我國在剛進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)已經(jīng)達(dá)到聯(lián)合國規(guī)定的人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)階段我國出生率變緩，出生人口增度減慢，上世紀(jì)出生率高引發(fā)現(xiàn)階段的老齡人口數(shù)量不斷上升，老齡人口的占比也不斷上升，我國老齡化進(jìn)程在加快。表4.12010-2016年老齡人口比重年份項(xiàng)目65周歲以上人口（萬人）人口同比增長占總?cè)丝诒戎兀?）201011894--8.92011122883.31%9.12012127143.47%9.42013131613.52%9.72014137554.51%10.12015143864.59%10.52016150034.29%10.8數(shù)據(jù)來源：2010-2016年國家統(tǒng)計(jì)年鑒隨著老齡化速度加快和社會保障制度的普及，社會養(yǎng)老保險(xiǎn)逐漸成為這個(gè)老人生活的一個(gè)保障手段，現(xiàn)階段我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集方式主要是個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合的方式。個(gè)人賬戶是繳納人每個(gè)月按一定的繳費(fèi)比例，繳費(fèi)后便進(jìn)入繳納人的個(gè)人賬戶，退休后再計(jì)算養(yǎng)老金；統(tǒng)籌賬戶是單位每個(gè)月按一定繳費(fèi)比例，繳費(fèi)后進(jìn)入社會統(tǒng)籌賬戶。社會統(tǒng)籌就是用現(xiàn)在的勞動力預(yù)先支付的養(yǎng)老金通過社會集資的方式，政府通過統(tǒng)一分配已退休人員已繳納比例大小對應(yīng)的養(yǎng)老金，也就是社會統(tǒng)籌是政府支付養(yǎng)老金的資金來源，現(xiàn)在的中青年勞動力是承擔(dān)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)。養(yǎng)老基金的財(cái)政收支關(guān)系到今后養(yǎng)老基金是否還有能力支付退休人員的養(yǎng)老金。根據(jù)最新的數(shù)據(jù)，見表4.2，利用社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金收入和基金支出的增幅作對比，基金收入的增長速度逐年在下降，尤其在2015年，下降的幅度更大，基金支出的增速逐年在上升，而基金收入的增速卻在放緩，并且財(cái)政結(jié)余的增長速度以每年2%的速度在下降，說明我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基金支出需求在逐漸加大，照此速度發(fā)展，可以預(yù)測到未來社會的基金財(cái)政結(jié)余的充足性令人擔(dān)憂，并且根據(jù)2013年2016年社會老年撫養(yǎng)比的增長趨勢，在生育率不變的情況下，隨著我國老年人口越來越多，老齡化程度將越發(fā)嚴(yán)重，我國未來青中年人口撫養(yǎng)老年人的負(fù)擔(dān)將越來越沉重，社會老年撫養(yǎng)比會不斷增長，社會養(yǎng)老金將入不敷出，我國社會的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口將不斷加大。表4.2全國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支對比年份項(xiàng)目基金收支基金收入（億元）基金收入增速（%）基金支出（億元）基金支出增速（%）財(cái)政結(jié)余（億元）財(cái)政結(jié)余增長速度（%）201324732.6--19818.7--31274.8--201427619.911.723325.817.735644.514201532195.516.627929.419.739937.112201637990.81834004.321.843965.210數(shù)據(jù)來源：2013-2016年國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒（二）政府財(cái)政投入分配不合理，城鄉(xiāng)之間醫(yī)療服務(wù)水平差距拉大政府自改革開放以來便長期對城市和鄉(xiāng)村的建設(shè)進(jìn)行有區(qū)別化的管理，政府在教育、科學(xué)、文化、體育、經(jīng)濟(jì)、城建、社會保障等不同的方面優(yōu)先考慮城市的發(fā)展，資源優(yōu)先分配給城市，2016年我國財(cái)政支出為187755.21億元，其中國家財(cái)政醫(yī)療衛(wèi)生支出為13158.77億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出只占財(cái)政總支出的7%，由此可以看出政府在醫(yī)療衛(wèi)生資源方面財(cái)政付出相對較少，政府財(cái)政投入分配不合理；2016年從政府、社會、個(gè)人的衛(wèi)生費(fèi)用支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的比重來看，分別為30%，41.2%，28.8%，而世界各國政府的衛(wèi)生費(fèi)用支出占衛(wèi)生總費(fèi)用的平均比重為61.8%，與國際水平相比較，我國政府的衛(wèi)生費(fèi)用支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際的平均水平，我國政府的財(cái)政在衛(wèi)生方面的資源投入明顯不足。人均衛(wèi)生費(fèi)用是指一個(gè)國家或地區(qū)在一定時(shí)期內(nèi)用于支付醫(yī)療衛(wèi)生資源的費(fèi)用。人均衛(wèi)生費(fèi)用支出代表政府在某個(gè)地區(qū)醫(yī)療資源支出的大小，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2014年我國城市人均費(fèi)用支出為3558.31元，農(nóng)村人均費(fèi)用支出為1412.21元，我國城市人均費(fèi)用比農(nóng)村人均費(fèi)用支出高出大概三倍左右，也就是我國醫(yī)療衛(wèi)生在城市中投入的資源比投入在農(nóng)村投入的資源要多，農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)資源比城市的醫(yī)療服務(wù)資源要更少，資源投入更多的城市醫(yī)療服務(wù)水平比農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)水平都要高。見表4.3。表4.3城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)資源對比地區(qū)城市農(nóng)村年份201420152016201420152016每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)（人）97102108383940每萬人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)（張）78.3782.784.1335.437.1539.09每萬人擁有職業(yè)醫(yī)師數(shù)（人）353739151616每萬人擁有注冊護(hù)士數(shù)（人）434649131415數(shù)據(jù)來源：：2013-2016年國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒由上表可以看出我國衛(wèi)生醫(yī)療資源無論是在衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位、還是在擁有職業(yè)醫(yī)師數(shù)、擁有注冊護(hù)士數(shù)這幾個(gè)方面，城鄉(xiāng)差距都相當(dāng)大，城市擁有的服務(wù)資源至少是農(nóng)村資源的兩倍，從另外一個(gè)角度證明國家財(cái)政在城市的投入比農(nóng)村的投入資源要多，正是因?yàn)閲邑?cái)政在城鄉(xiāng)之間的分配不合理造成的城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)水平差距大。（三）社會弱勢群體轉(zhuǎn)型，社會互助壓力增大改革后，我國社會結(jié)構(gòu)的開始逐漸轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的同時(shí)，我國的弱勢群體也在發(fā)生變化。由以前的低文化、低工資水平的勞動者或者城鄉(xiāng)中鰥寡孤獨(dú)者、殘疾人、精神病患者、城鄉(xiāng)貧困者、下崗者、城鄉(xiāng)低收入者轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶律鞭r(nóng)民工和“智力型”移民者[7]。這兩者由于接受過教育，所以針對自己能夠擁有的權(quán)利有十分的了解，他們極其渴望融入城市中，渴望在城市中擁有歸屬感，特別是新生代的農(nóng)民工。同時(shí)，隨著社會環(huán)境、就業(yè)壓力不斷增加，新生代農(nóng)民工雖然相對于父輩而言有接受教育，但是由于自身的教育水平與城市其他的智力者而言相差甚遠(yuǎn)，在本職位想有長遠(yuǎn)的發(fā)展還是相對困難的；而智力型移民者雖然擁有較高學(xué)歷，但是社會競爭壓力和工作壓力的影響下，他們難以抽出時(shí)間進(jìn)行自我增值，提高自身的文化水平和技能水平，而社會互助由于其自愿性和非營利性的特點(diǎn)，社會互助能夠給予這些新生代的社會弱勢群體以學(xué)習(xí)、培訓(xùn)等服務(wù)或進(jìn)行慈善事業(yè)去幫助鰥寡孤獨(dú)者，但是由于如今的社會互助資金籌集困難，主要依靠社會捐贈、義演義賣等方式進(jìn)行籌集，所以所能夠提供給這些弱勢群體的服務(wù)也有所限制，社會互助的壓力也逐漸增加。針對這些情況，政府必須從旁協(xié)助，提供公平、創(chuàng)和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境、完善社區(qū)服務(wù)。（四）社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大社會保障待遇是指社會中的每位成員能夠享受到各項(xiàng)社會保障的金額，地區(qū)收入差距的形成與地區(qū)社會保障制度有密切的聯(lián)系[8]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)社會保障待遇增加當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)居民的隱形收入，而經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)則削弱當(dāng)?shù)鼐用褚驗(yàn)?zāi)致貧的能力，使該地區(qū)的人缺乏經(jīng)濟(jì)趕超力。本文采用了東中西部的一些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行對社會保障地區(qū)待遇差異進(jìn)行比較，從社會最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)來看，也能得出地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，本文隨機(jī)抽取一個(gè)東部沿海城市和一個(gè)西部內(nèi)陸城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，例如2016年上海城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月880元，而蘭州只為每人每月407元，這兩個(gè)城市的最低生活標(biāo)準(zhǔn)相差接近兩倍，由下圖可以看出東部沿海較為發(fā)達(dá)的城市和東西部發(fā)展較為落后的城市的經(jīng)濟(jì)存在巨大的差異，本文利用2012-2016年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)進(jìn)行對比，由圖4.1可見，北上廣深這四個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過石家莊、貴陽、昆明、拉薩、西安、蘭州這幾個(gè)中西部城市，說明東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大；這可以說明社會保障地區(qū)待遇差異造成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大。圖2.1東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展對比資料來源：2012-2016年國家數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)網(wǎng)五、完善政府在社會保障中功能與職責(zé)的措施（一）加快社會保障立法進(jìn)程，保障公民權(quán)益針對現(xiàn)階段社會保障制度立法落后的問題，必須加快推動立法進(jìn)程，保障公民的權(quán)益。一是在社會保障立法中必須區(qū)分中央立法和地方立法的權(quán)限和立法標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮中央政府與地方政府各自功能，以保證社會保障制度的公平性與效率性[11]。二是建立救助和福利方面等相關(guān)法律，使社會優(yōu)撫、救助和福利等相關(guān)群體能夠找到相關(guān)的法律進(jìn)行維護(hù)自身的權(quán)益，促進(jìn)社會團(tuán)體、非營利性組織的發(fā)展。三是建立社會保障基金法律法規(guī)，控制基金收支方式和支出渠道，保障基金支出合理合法。四是為了樹立社會保障法律體系的權(quán)威性，必須提高對社會保障制度的執(zhí)法力度，強(qiáng)化基層執(zhí)法人員的執(zhí)法意識。五是加強(qiáng)普通民眾的法制意識，提高對社會保障制度的認(rèn)識，使其在受到利益侵害時(shí)應(yīng)該知道怎么做，怎么尋求法律途徑。（二）確立與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)社保資金的籌資模式為了適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，我國社會保障制度的資金籌資模式主要是社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的模式。為了完善資金的籌資模式，政府可以從這些方面著手：一是政府要主動承擔(dān)社會保障制度的職責(zé)，推動社會成員和企業(yè)主動承擔(dān)社會保險(xiǎn)中各個(gè)部分中的各自應(yīng)該支付的，保證社保資金來源，發(fā)揮社會保障制度的作用。二是征收社會保障稅，目前我國的社會保障制度中不強(qiáng)制收取社會保障費(fèi)用，所以存在拖欠社保費(fèi)用的情況，造成資金來源一部分空缺，為保證社保資金來源，政府可以強(qiáng)制征收社會保障稅，保證社會保障制度的資金來源。三是資金來源社會化。社會保障制度除了可以通過大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)獲得社會保障資金的來源外，政府還可以面向全社會籌資，呼吁社會成員參與進(jìn)來，利用社會的力量，廣開財(cái)源，獲得資金。四是必須加快健全公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[5]，加快推進(jìn)對企事業(yè)單位改革，實(shí)現(xiàn)同工同酬，縮小群眾間和地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距，達(dá)到公共服務(wù)公平的目的。（三）擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面逐步推行社會保障制度社會化，政府可以從這幾方面入手：一是保障對象社會化，優(yōu)化社會保險(xiǎn)制度保障機(jī)制，保障社會醫(yī)療保險(xiǎn)資源城鄉(xiāng)一體化，減少城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)差距，提高城鄉(xiāng)居民參與社會保障制度的信心，提高社會保障制度的參保率；加快弱勢群體的轉(zhuǎn)型，建立社會救助機(jī)制，使更多的社會成員平等享受社會保障的機(jī)會，提高社會保障制度的覆蓋面；二是社會保障管理社會化。對于社會保障管理，除了政府一手抓，政府還可以與社區(qū)服務(wù)、慈善機(jī)構(gòu)、社會其他非營利性組織聯(lián)手，推動社會管理的制度化、規(guī)范化；三是服務(wù)設(shè)施社會化。政府對于社會保障服務(wù)設(shè)施的建設(shè)必須圍繞人民方便為主，發(fā)展社區(qū)等基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，以便為人民提供更好的服務(wù)；四是服務(wù)隊(duì)伍社會化。社會保障的服務(wù)對象是人，所有的服務(wù)都是圍繞人來實(shí)施的，政府應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大服務(wù)人員，提高人員的服務(wù)素質(zhì)和服務(wù)水準(zhǔn)，建立一支骨干隊(duì)伍，擴(kuò)大志愿者行業(yè)，構(gòu)建社會互助者協(xié)會等，為更多的人提供更好的服務(wù)。（四）加強(qiáng)各級政府與各部門間的協(xié)調(diào)溝通功能社會保障制度的實(shí)施過程中要加強(qiáng)各個(gè)部門之間的合作與溝通。一是中央與地方政府之間的權(quán)責(zé)要分明，厘清事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善地方與中央的劃分機(jī)制；二是協(xié)調(diào)發(fā)揮社會保障制度中財(cái)政、稅務(wù)、人事、衛(wèi)生等相關(guān)性部門的作用，確保社會保障制度在實(shí)行過程中避免因部門間的權(quán)責(zé)交叉而造成社會保障制度實(shí)行政策擱置等問題；三是協(xié)調(diào)各級地方政府間的社會保障制度資源分配的問題，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)資源一體化，減少城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)差距；利用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)的優(yōu)勢資源帶動經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)，為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的社會醫(yī)療保險(xiǎn)提供一系列的技術(shù)支持和社會支持。加強(qiáng)政府各部門對社會保障制度的支持與合作，有利于社會保障制度的順利落實(shí)，使人民群眾受益于此。（五）健全社會保障監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)管力度強(qiáng)化社會保障制度中主管部門的職責(zé)，明確各部門的責(zé)任和服務(wù)范圍的邊界，制定社會保障制度各項(xiàng)細(xì)則，厘清政府、企業(yè)、公民各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。建立統(tǒng)一、獨(dú)立于人事、衛(wèi)生等相關(guān)部門外的社會保障管理機(jī)構(gòu)，為其配備專門的工作人員，組成一個(gè)新的社保部門。政府在建立社會保障監(jiān)督體系中，明確社會保障制度中各個(gè)方面的繳費(fèi)規(guī)則，同時(shí)要加強(qiáng)社會保障制度中執(zhí)行人員的責(zé)任意識，落實(shí)對人員的責(zé)任考察，避免出現(xiàn)執(zhí)行人員管理不到位的問題。其次，政府要建立社會保障制度基金監(jiān)督控制體系，監(jiān)督基金來源和使用過程，避免基金被濫用，同時(shí)政府還可以利用現(xiàn)代科技等對政府工作進(jìn)行透明化，提高政府工作的公開度，也可以利用媒體和民間組織對政府工作進(jìn)行監(jiān)督，保證社會保障制度得到監(jiān)督。最后政府要對社會救助中的有關(guān)組織進(jìn)行監(jiān)督控制，設(shè)立一系列社會組織建立標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行的原則，為社會有關(guān)組織提供一定的自由度和合理化的行為準(zhǔn)則，使其在合法合理的環(huán)境中壯大和發(fā)展，為社會保障制度的發(fā)展提供一定的幫助。六、結(jié)論社會保障制度是依照法律法規(guī)和以社?；馂榛A(chǔ)，在社會成員失去基本勞動力、各種原因生活發(fā)生困難以及由于發(fā)生非人為的災(zāi)害時(shí)，政府通過分配物質(zhì)資源、呼吁社會組織機(jī)構(gòu)、發(fā)放基本保障金等方式，確保公民的基本社會生活得以保障而實(shí)行的一種制度。社會保障制度經(jīng)過長時(shí)間的改革和參考其他國家的建設(shè)成果，雖然現(xiàn)階段社會保障制度仍存在不足，但是依舊可以通過政府的功能去進(jìn)行完善，讓政府主動承擔(dān)責(zé)任，政府可以通過推動立法進(jìn)程、確立與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的籌資方式、擴(kuò)大社會保障制度的覆蓋面、加強(qiáng)各個(gè)政府部門的溝通、完善社會保障監(jiān)督體系等方式去完善社會保障制度，在社會保障制度實(shí)施的過程中充分體現(xiàn)政府在其中的功能和作用，社會保障制度將在政府功能的指導(dǎo)下發(fā)揮作用，使全體公民受益。本次對社會保障制