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文檔簡介
我國農(nóng)業(yè)科技體制改革的現(xiàn)狀與思考
1農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需要增加農(nóng)業(yè)供給約束中國對農(nóng)村發(fā)展的認識經(jīng)歷了從“科學和技術是第一生產(chǎn)力”到“科學實踐”、“創(chuàng)新型國家”和“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的轉(zhuǎn)變。我國農(nóng)業(yè)科研投資的回報率極高(黃季焜、胡瑞法,2000)。信息技術、生物技術、材料科學技術、可持續(xù)農(nóng)業(yè)技術以及遙感技術等迅速發(fā)展,提高了土地等資源生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,變資源產(chǎn)品為資源商品,變一般商品為功能商品,變低附加值商品為高附加值商品,變潛在優(yōu)勢為現(xiàn)實優(yōu)勢,促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化,推動傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)升級,解決我國農(nóng)業(yè)供給約束問題,增加農(nóng)民收入,保障糧食安全,提高農(nóng)業(yè)國際競爭力,促進農(nóng)村環(huán)境保護和新農(nóng)村建設。然而,福利分配理論認為,農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新可以導致糧食成本降低、糧食產(chǎn)量增多、價格下降;生產(chǎn)者剩余減少,消費者剩余增加;谷賤而刺激消費。因此需要給農(nóng)民直接補貼,也需要解決農(nóng)產(chǎn)品的需求約束問題。目前亟待農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)模式從數(shù)量增加向優(yōu)質(zhì)品率和深加工率提高、功能拓展、品種增加、成本降低轉(zhuǎn)變,也亟待農(nóng)村由傳統(tǒng)農(nóng)村向新農(nóng)村轉(zhuǎn)變、向城市化發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新可以解決需求約束的問題,降低糧食生產(chǎn)成本,穩(wěn)定糧食價格,從而增加純農(nóng)戶收入,而不增加農(nóng)民工和其他社會弱勢群體的負擔。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新需要增加投入。我國的科技投入將逐步增加。提高科技經(jīng)費的使用效益,更好地促進新農(nóng)村建設,需要改革我國的農(nóng)業(yè)科技體制。2該系統(tǒng)的創(chuàng)新2.1加大農(nóng)業(yè)科技投入,提高科技創(chuàng)新能力我國農(nóng)業(yè)科技體制問題很多,主要存在“三不二多”、“四礙二過”:政院(所)不分、院所內(nèi)部體制不活、院所整體實力不強;管理多頭、政出多門,體制性障礙、市場性障礙、資金性障礙和技術性障礙;政府管得過多、統(tǒng)得過死,管經(jīng)費、又管項目,是出資人、又是“經(jīng)營者”,干擾決策,容易造成決策不當、資源浪費乃至滋生腐敗。在官僚制度下,存在一系列問題:經(jīng)費分配指標虛化,人情因素干擾決策,過分看重政績,立項小而全、重復,喜歡“短、頻、快”,農(nóng)研行為短期化,投入方向分散、投入結(jié)構(gòu)失衡。上述問題造成“五重五輕二低”:重論文輕應用;重研究輕開發(fā);重應用研究輕原創(chuàng)性基礎研究;重產(chǎn)中研究,輕產(chǎn)前、產(chǎn)后研究,2000、2001兩年,原創(chuàng)性的基礎研究經(jīng)費平均僅占2.12%(美、日、德、韓等發(fā)達國家基礎研究的投資在農(nóng)業(yè)科技總投資中所占的比例均在10%以上),應用研究的課題經(jīng)費為前者的11倍多,開發(fā)研究經(jīng)費又是應用研究的3倍以上;重種植業(yè)輕林牧漁業(yè),農(nóng)業(yè)科技過分向種植業(yè)特別是農(nóng)產(chǎn)品偏斜。結(jié)果致使農(nóng)研成果轉(zhuǎn)化率低,僅為20%—25%,創(chuàng)新績效較低,農(nóng)業(yè)科技研究貢獻率48%(以色列已達96%)。這就不能滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級的需要,嚴重影響我國農(nóng)業(yè)科技的總體創(chuàng)新力和競爭力。三農(nóng)問題,很大程度上是因為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新速度不快造成的。2.2整合社會化農(nóng)業(yè)科技資源,構(gòu)建社會化農(nóng)業(yè)科技體系全國一盤棋。農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新管理機制要從多頭管理向成立跨部門的國家農(nóng)業(yè)科技委員會管理轉(zhuǎn)變。要按照有利于資源優(yōu)化配置、人盡其才、突出特色、發(fā)揮優(yōu)勢的原則,通過“并、轉(zhuǎn)、建、撤”的整合,改革、改造和改建,解決國有科技力量分散、課題小、重復、農(nóng)業(yè)科技資源浪費等問題,逐步建立以重點農(nóng)業(yè)科技機構(gòu)和涉農(nóng)大學為主體,科技力量集中、機構(gòu)精干、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理、功能互補、競爭合作、與生產(chǎn)者聯(lián)系緊密、社會各界參與、共同發(fā)展、效益優(yōu)化的社會化農(nóng)業(yè)科技體系。2.3農(nóng)業(yè)科技院所的職能主要從事業(yè)單位制向現(xiàn)代院所制度的轉(zhuǎn)變,使“科技”按照其社會效益的大小,農(nóng)業(yè)科技院所可以分為公益性與應用性兩類,前者是非營利組織,后者是企業(yè)組織。公益性院所要從事業(yè)單位向非營利性、自治性的組織轉(zhuǎn)變。要解決“市場失靈”和“政府失靈”的問題,政府要對農(nóng)研和農(nóng)研規(guī)制建設進行投入,解決“志愿失靈”的問題。農(nóng)研具有“公益性”。農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè),存在自然風險和市場風險,我國農(nóng)業(yè)還面臨嚴重的資源約束和市場約束。農(nóng)業(yè)科研產(chǎn)品大多數(shù)具有公共產(chǎn)品特性,如種質(zhì)資源、病蟲預測預報、栽培管理技術、水土保持技術、食品安全、環(huán)境科學、政策研究和基礎研究、共性研究和關鍵性研究等具有純公共產(chǎn)品特性,但科研機構(gòu)和研究人員卻很難獲得直接的經(jīng)濟效益。農(nóng)業(yè)科研具有周期長、應用年限短、地域明顯、風險大等諸多特點。因農(nóng)業(yè)高新技術成果自身科技含量高、技術商品化難度大、保密性差等特點,以及國家相關配套政策還不完善,許多經(jīng)營性高科技成果交給社會企業(yè)開發(fā)的效果普遍較差,不僅科研院所經(jīng)濟回報率低,而且往往導致科技成果半途夭折。如作物品種保護法也允許農(nóng)民保存用于再生產(chǎn)的種子,這種做法有助于新品種的推廣,但減少了有育種者的收益。此外,公益性農(nóng)業(yè)科技院所轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)是不成功的。我國的小農(nóng)戶承擔不起農(nóng)業(yè)科技投入,也不能承受推廣成本——農(nóng)業(yè)科技“試錯”的高昂成本。應用性院所體制要從事業(yè)單位制向現(xiàn)代科技院所制度轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代科技院所是一種新型組織,它雖然設定發(fā)展科技等社會目標,履行其公共責任,但不再是傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位,也不再是政府及其部門的附屬物?,F(xiàn)代科技院所法人治理的基礎是所有權與管理權相分離,政府、社會組織、企業(yè)、個人(知識產(chǎn)權所有者)作為科技院所的出資者,擁有其所有權。由出資方代表、專家代表和本單位代表組成的董事會或理事會是院所的最高決策機構(gòu),負責確定院所的組織章程、宗旨、發(fā)展方向、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和財務收支計劃,面向社會選聘院(所)長。院(所)長負責科技業(yè)務和日常管理工作,對董事會或理事會負責;院(所)學術委員會決定學科設置、課題設置、科技人員組成和科技方案及組織實施。建立科學家和企業(yè)家的股票期權制度,留住人才,調(diào)動科學家的積極性。政所(院)分開的前提是轉(zhuǎn)變政府職能。本著建設責任政府、服務政府和法治政府的目標,制定和實施科技法規(guī),創(chuàng)造科技發(fā)展的公平、公正的市場環(huán)境。在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中,要逐步建立政府指導農(nóng)業(yè)科技市場,市場引導院所的體制。政府對院所應從直接管理轉(zhuǎn)向間接管理,從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理,從事無巨細的指令性、分配性行政轉(zhuǎn)向指導性、服務性行政。實現(xiàn)有限行政、依法行政和服務行政,不是用行政審批來決定院所的設置,而是用“院所設置法”來規(guī)范院所的生死存亡;不是批課題撥經(jīng)費,而是用“農(nóng)業(yè)科研法”來分配項目、獎勵科研成果;不是壟斷學科評價和質(zhì)量評估,而是依據(jù)“科技質(zhì)量法”,開展社會評估和市場評估。凡是能夠放下的權利,政府都要還給院所,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)院所的主觀能動性,院所則要摸索適合本單位、本學科科技的管理辦法。政府通過項目配置引導院所服務于國家的戰(zhàn)略目標,學科設置要突出前瞻性、交叉性、高起點,并根據(jù)學科發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。堅持社會利益最大化原則,使國家資源傾斜于優(yōu)勢學科,并對這些學科配置先進齊全的設備;強化集體懲罰可以迫使組織內(nèi)部的精英成員更多地采取合作態(tài)度。要更新成果管理理念,促進院所之間學術交流,建立和完善成果的共享平臺,促進先進系統(tǒng)、高效設備、信息等科技資源的共享,促進成果的社會應用。部分國有的科技機構(gòu)可以委托給大學、企業(yè)或非營利組織代為運營,這類科技機構(gòu)的內(nèi)部事務接受國家管理,政府采取某種方式對其加以監(jiān)督和檢查。政所(院)分開后,院所管理的中心是人才管理。要使傳統(tǒng)的人事管理思想向人才資源是第一資源的戰(zhàn)略思想轉(zhuǎn)變。著力發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)、凝聚、使用和造就數(shù)以萬計的由科技、推廣、經(jīng)營、服務、管理等人才組成的宏大的農(nóng)業(yè)科技隊伍,是農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的基本建設任務。進一步提高科技人員的待遇,吸引國內(nèi)外優(yōu)秀人才從事農(nóng)業(yè)科技研究,充分發(fā)揮他們的積極性。對公益型科技院所的科技人員應確認其公務員身份,參照公務員待遇,在體現(xiàn)公平的基礎上,構(gòu)建有效的內(nèi)部動力機制、激勵機制。按照成果和課題的完成質(zhì)量和社會效益、科技創(chuàng)新程度對科技人員實行激勵措施。合理配置農(nóng)業(yè)科技機構(gòu)的研究人員,制定實施合同聘任制,能者上、庸者下,優(yōu)勝劣汰,形成開放流動、競爭高效、自由探索、鼓勵創(chuàng)新的研究氛圍,使科技機構(gòu)始終保持活力,多快好省地出成果。2.4建立項目支撐、評估體系和獎勵機制堅持經(jīng)濟效益和社會效益最大化原則,從“小范圍”向“大市場”和“大社會”項目分配和評審轉(zhuǎn)變。構(gòu)建切實可行、公開公平、清晰規(guī)范、客觀公正、公開招標、擇優(yōu)委托的立項、分配項目和評審項目制度,構(gòu)建非政府的社會評估、市場評估等中介評估評審制度,構(gòu)建與國際評價方法和標準一致的項目分配、評審和人才績效考核指標體系。重大項目實行首席專家負責制,將更多的控制權給予對科技產(chǎn)出影響最大而又最難監(jiān)督的專家或研究團體,同時要其承擔相應的風險(即成功的獎勵和失敗的懲罰)。適當使用“集體懲罰”機制和問責制度,如一次集體失敗,將在幾年內(nèi)取消其一切相關資格。要促使項目經(jīng)費制向項目前部分劃撥與項目中、項目后獎勵結(jié)合的經(jīng)費投入制度轉(zhuǎn)變。根據(jù)具體情況,把部分項目經(jīng)費轉(zhuǎn)變成為獎勵基金。凡是取得成果者,即可獲得獎勵;沒有成果或成果不大的,不能得到獎勵,或只能得到很少獎勵。2.5建立保護主體利益的連帶關系在農(nóng)研法制建設方面,要從農(nóng)業(yè)科技法制缺失向法制健全轉(zhuǎn)變。實施世界最嚴厲的保護知識產(chǎn)權措施,以保護發(fā)明者、持有者的權益。對有關法律法規(guī)重新修訂或制訂實施細則,加強其可操作性。不僅要保護私人的知識產(chǎn)權,而且要保護國有科技財產(chǎn)不受侵犯。我國《科技進步法》規(guī)定,對違反財政制度的當事人最高給予行政處分,這不足以保護國有科技財產(chǎn)。對主管官員的管理必須實現(xiàn)從無責任制度向問責制度、連帶制度轉(zhuǎn)變?!稗r(nóng)業(yè)科技法”或“科技法”要構(gòu)建經(jīng)費分配人與使用人的利益連帶關系。根據(jù)具體情況,經(jīng)費使用成功,項目分配人得到獎勵,經(jīng)費使用失敗,項目分配人受到懲處,促使人們自覺地提高農(nóng)業(yè)科技經(jīng)費的使用效益。從項目結(jié)項驗收向項目跟蹤驗收轉(zhuǎn)變,有獎舉報個別人盜取國家科技經(jīng)費問題。根據(jù)情況,既要對那些立項時間雖長、但成果微小的課題,停止劃撥經(jīng)費,更要切斷那些沒有能力進行研究,只有“能力”獲得項目的人的財路。對于騙取科技經(jīng)費者,根據(jù)情節(jié)情況,追究其經(jīng)濟責任、直至刑事責任。2.6注重試點經(jīng)營,發(fā)揮試驗研究的應用率要使計劃管理向計劃與市場相結(jié)合轉(zhuǎn)變。要使傳統(tǒng)的“立項—研究—成果—再立項”的科技模式向“市場—立項—研究—成果—市場”的科技模式轉(zhuǎn)變,運用市場和行政的雙重優(yōu)勢,建立市場配置為主與政府導向和政府有限支持為輔相結(jié)合的運作機制,堅持中央和地方結(jié)合、國有單位和民營機構(gòu)結(jié)合、無償服務與有償服務結(jié)合、產(chǎn)學研與合作經(jīng)濟組織結(jié)合、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、推廣和使用三者結(jié)合以及合理分工、農(nóng)技推廣機構(gòu)和產(chǎn)、學、研三方面有機結(jié)合,采取多種措施促使農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新主體開發(fā)出供需對路的實用技術,改善農(nóng)業(yè)技術推廣應用條件,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)技術推廣主體與推廣對象雙贏,提高農(nóng)業(yè)科技成果的應用率。對應用研究項目,應該根據(jù)其成果的應用率高低來確定項目成果大小。農(nóng)業(yè)科技推廣部門要從為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化服務為主向自辦產(chǎn)業(yè)方面轉(zhuǎn)變,農(nóng)業(yè)科技推廣工作要從單純服務型向服務經(jīng)營型轉(zhuǎn)變,要從孤軍作戰(zhàn)向發(fā)揮農(nóng)民組織等群體威力方面轉(zhuǎn)變,更好地促進農(nóng)業(yè)科技資源的合理流動。3增加總數(shù)3.1農(nóng)業(yè)科技投入不足,制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展要使農(nóng)業(yè)科技投資強度從0.25%逐步向2%以上轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計,當科技投資強度在不超過1%、在1%至2%之間和超過2%時,分別處于使用技術階段、改進技術階段和技術創(chuàng)新階段。日前中國農(nóng)業(yè)科技投資強度僅為0.49%(發(fā)展中國家的平均水平為1%),農(nóng)業(yè)科技投入長期不足,制約了研發(fā)人員、研發(fā)手段的規(guī)模和水平,決定了農(nóng)業(yè)科技的質(zhì)量不高、欠賬太多。而且農(nóng)業(yè)有自然風險和市場風險,農(nóng)業(yè)研究一般投資額巨大,周期長,外部性明顯。尤其是中國農(nóng)業(yè)有供給約束、需求約束。供給約束包括地減、水缺、土壤沙化、生態(tài)失衡等,造成農(nóng)業(yè)科研直接經(jīng)濟效益低,社會效益高。此外,中國農(nóng)業(yè)以小農(nóng)戶為主體,生產(chǎn)規(guī)模小、技術相似,新技術采用缺少排他性,這些決定了生產(chǎn)者的科技投資無法得到補償,因而私人農(nóng)業(yè)科技投資不足。長期以來,農(nóng)民收入低下,難以承受農(nóng)業(yè)科技研究“試錯”的成本。中國經(jīng)濟的高速增長和財政收入的快速增長,為增加財政農(nóng)研投入提供了可能。我國2003、2004、2005年財政收入分別突破2萬億元、2.5萬億元、3萬億元,2006年接近4萬億元,2007年為5.13萬億,2008年1—7月達到4萬億元。3.2增加農(nóng)業(yè)科技投入,改變貸款收入要使財政農(nóng)研投入從國有院所獨享向所有對農(nóng)研的生產(chǎn)和供給做出貢獻的企業(yè)、院所和農(nóng)民共享轉(zhuǎn)變,從國有農(nóng)業(yè)科技投入孤軍奮戰(zhàn)向社會供給農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)變,優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技供給的主體結(jié)構(gòu)。目前,我國農(nóng)業(yè)科技投資主要來自政府財政撥款、科技單位開發(fā)創(chuàng)收以及貸款收入等,即使增加政府投入,農(nóng)業(yè)科技投入仍然不足,因此,要改變政府獨家辦科技的現(xiàn)狀,充分調(diào)動廣大企業(yè)、農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)科技工作的積極性;吸引銀行部門對農(nóng)業(yè)科技貸款,包括科技開發(fā)貸款、成果推廣和應用貸款、擴大“星火計劃”等項目貸款。除在經(jīng)常性的貸款項目中要對創(chuàng)新有所傾斜之外,還要特別注意利用資本市場進行直接融資,這是高科技農(nóng)業(yè)獲取低成本資金支持并分散投資風險的重要途徑。通過“明晰和保護產(chǎn)權”,拍賣產(chǎn)權、以獎代補、稅費減免、投資貼息等,擴大土地經(jīng)營規(guī)模,形成以政府為主導、全社會廣泛參與、相互依存、各有側(cè)重的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu),逐步改變非國有農(nóng)業(yè)科技投入不足的現(xiàn)狀。通過財政補貼、政府獎勵和社會捐助,尤其是發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用,建立調(diào)動社會力量參與農(nóng)業(yè)科技研發(fā)推廣的體制。3.3強化土地的規(guī)模經(jīng)營要使農(nóng)民對新技術的需求從少向多轉(zhuǎn)變。因此,要發(fā)展農(nóng)村教育,培養(yǎng)農(nóng)村科技人才和技術能手。農(nóng)民素質(zhì)越高,他們對農(nóng)業(yè)新技術的需求越旺盛。要實現(xiàn)城市化和工業(yè)化,實現(xiàn)土地的有償轉(zhuǎn)讓,建立土地交易所,在土地流轉(zhuǎn)過程中,保護農(nóng)民利益和保護農(nóng)地,逐步使土地從分散狀態(tài)向種田能手和經(jīng)營能手集中,實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營越是規(guī)模化,農(nóng)民對科技的需求就越強烈。農(nóng)民從分散狀態(tài)組織起來,能夠擴大對農(nóng)業(yè)科技的需求。要整頓科技市場,降低農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)品的交易成本;提供采用新技術的獎勵補貼和貼息貸款,鼓勵農(nóng)戶應用農(nóng)業(yè)新技術,降低農(nóng)戶使用新技術的市場風險;大力普及和完善政策性保險、農(nóng)業(yè)技術、技術信息和市場信息等社會化服務體系,建立農(nóng)業(yè)科技成果的需求動力機制。3.4大力轉(zhuǎn)變農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)科技發(fā)展方式,使其從注重農(nóng)業(yè)數(shù)量效益增長為主轉(zhuǎn)向提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益為主;從主要為農(nóng)村生產(chǎn)服務轉(zhuǎn)向為農(nóng)村資源、環(huán)境和經(jīng)濟全面服務;從資
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