改革紅利與國(guó)運(yùn)晚清軍機(jī)處的設(shè)置及其影響

改革紅利與國(guó)運(yùn)晚清軍機(jī)處的設(shè)置及其影響

在中國(guó)歷史上，最受關(guān)注的原因是改革利益與民族運(yùn)動(dòng)之間的關(guān)系。一、這個(gè)王朝在晚期開(kāi)始所經(jīng)歷的“三千年未有之大變局”,至今仍未終結(jié),我們當(dāng)下所經(jīng)歷的沖擊、應(yīng)對(duì)、變革,或許可以從晚清所經(jīng)歷的類(lèi)似沖擊、應(yīng)對(duì)、變革中,發(fā)掘出更多的可資鏡鑒之處;二、這個(gè)在1644年以異文化、異種族入主中原的朝代,居然延續(xù)了足足267年。而造就清政權(quán)長(zhǎng)壽的基因,正是其入關(guān)之后不斷與時(shí)俱進(jìn)的改革、不斷積累的政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的紅利。同樣的,也是因?yàn)楦母锛t利釋放的進(jìn)退失據(jù),令晚清的最后一輪改革超速失控,既得利益集團(tuán)既直接綁架了改革,也間接綁架了革命,改革紅利反而成為“負(fù)資產(chǎn)”、甚至“黑利”,最后顛覆了改革、顛覆了政權(quán)、也顛覆了社會(huì)。精簡(jiǎn)、高效的新機(jī)構(gòu)軍機(jī)處最初的功能,是一個(gè)非正式的“中央軍事領(lǐng)導(dǎo)小組”,但它迅速?gòu)摹败娢鞭D(zhuǎn)型為“政委”———取代了內(nèi)閣而成為實(shí)際上的最高行政機(jī)構(gòu),成為“威命所寄”的權(quán)力核心。西方各國(guó)對(duì)此的翻譯,倒也相當(dāng)?shù)嘏c時(shí)俱進(jìn),從“軍事機(jī)密辦公室”演變?yōu)椤按笞h會(huì)”,凸顯當(dāng)時(shí)西方對(duì)中國(guó)事務(wù)的熟悉程度。軍機(jī)處的設(shè)立,一方面是體制內(nèi)權(quán)力博弈,包括皇權(quán)與相權(quán)博弈的需要———在代際權(quán)力移交不規(guī)范的影響下,雍正的合法性持續(xù)受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn),反對(duì)者們依托“議政王大臣會(huì)議”對(duì)其進(jìn)行多方牽制;另一方面也是因?yàn)樵谟赫蟮堕煾母母镏?已經(jīng)程式化、官僚化的內(nèi)閣系統(tǒng),難以為其提供足夠有力的執(zhí)行力支撐,遑論更高層面的決策咨詢(xún)和執(zhí)行。軍機(jī)處繼承了皇帝原先的秘書(shū)機(jī)構(gòu)“南書(shū)房”的“三無(wú)”(無(wú)編制、無(wú)定員、無(wú)預(yù)算)特點(diǎn),卻直接從內(nèi)閣中選拔人員,有效克服了“南書(shū)房”成員缺乏行政經(jīng)驗(yàn)的缺點(diǎn)。有經(jīng)驗(yàn)的行政精英的加入,令軍機(jī)處得以兼起政務(wù)處的功能,這等于在保留常態(tài)政府(“內(nèi)閣”)的同時(shí),另加了一層“常務(wù)委員會(huì)”。軍機(jī)處的設(shè)立,在政制方面進(jìn)行了權(quán)力制衡的有益嘗試。軍機(jī)處成為中國(guó)歷史上最為精簡(jiǎn)、扁平的政府機(jī)構(gòu),這或許是這個(gè)改革的最大紅利:只有軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京兩層,有官無(wú)2013.8◆下◆領(lǐng)導(dǎo)文萃111吏,隊(duì)伍極其精干,工作流程極其簡(jiǎn)捷,再加上明確要求的“勤、速、密”三大工作作風(fēng),令軍機(jī)處獲得了極高的工作效率。軍機(jī)處在中國(guó)歷史上第一次有效地提供了一個(gè)管理大國(guó)的中性的、非政治化的行政工具,既大大提高了行政的效率,又避免了其本身成為權(quán)爭(zhēng)主角的歷史怪圈。這一改革,如同第一階段推行的“科舉、祭孔、祭朱”一樣,成本低、紅利不僅豐厚而且惠及整個(gè)政權(quán)。這是中國(guó)政制上的一大創(chuàng)舉,其在權(quán)力制衡與監(jiān)督方面的諸多設(shè)計(jì),迄今依然有著豐富的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。治標(biāo)的廉政風(fēng)暴“攤丁入畝”和“耗羨歸公”康熙五十一年(1712年)推出“永不加賦”的惠民政策,卻因執(zhí)行中的操作細(xì)節(jié),而遭到嚴(yán)重異化?！坝啦患淤x”所確定的定額稅,需層層分?jǐn)?最后具體落實(shí)到每家每戶。作為“分子”的稅賦是固定的,但是,作為“分母”的人丁數(shù)卻是變動(dòng)的,這就為地方胥吏們提供了巨大的尋租空間,令這一開(kāi)天辟地的好政策在執(zhí)行中被扭曲,政策的肥肉被地方官吏和地主們獨(dú)享,而大多數(shù)農(nóng)民則只能啃到骨頭,最后反而造成了“富者田連阡陌,竟少丁差,貧者地?zé)o立錐,反多徭役”的局面。體制內(nèi)的改革者們,因此將矛頭指向“以田為經(jīng),以丁為緯”,同時(shí)征收田賦和丁稅的雙軌征收制,提出了“攤丁入畝”的思路———把人頭稅(丁稅)合并到土地稅(田賦)中,一并征收———以期推進(jìn)公平稅賦、優(yōu)化稅賦結(jié)構(gòu)、提升稅賦征收的效率。這一改革構(gòu)想,其代價(jià)和成本只能由既得利益集團(tuán)承擔(dān),連康熙都對(duì)此相當(dāng)猶疑,直到雍正即位后,才在整頓官場(chǎng)作風(fēng)的同時(shí),開(kāi)始大力推行。112領(lǐng)導(dǎo)文萃2013.8◆下◆“攤丁入畝”之后,征稅的基礎(chǔ)是田地,“因田起丁,田多則丁多,田少則丁少”,最大的受惠群體是農(nóng)村的無(wú)田貧農(nóng)及城市平民。這項(xiàng)改革的紅利,因此惠及大眾,最終也令政權(quán)得到了巨大的好處———一方面流民大幅度地減少,實(shí)現(xiàn)了良性維穩(wěn),另一方面沒(méi)有負(fù)擔(dān)的城市平民投身工商業(yè),促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮。承受此次改革成本的地主階層,發(fā)動(dòng)過(guò)幾次零星的微弱抵制———甚至根本談不上抵抗,但在國(guó)家機(jī)器的強(qiáng)力鎮(zhèn)壓下,迅速瓦解。隨后,地主們就有了應(yīng)對(duì)之策,將自己肩頭增加了的負(fù)擔(dān),轉(zhuǎn)嫁給租佃戶們———畢竟大多數(shù)農(nóng)民只能租佃田地,他們位于食物鏈最底層,最終只能承擔(dān)起那些增加出來(lái)的成本。這令改革的紅利大打折扣。第二項(xiàng)“耗羨歸公”中的所謂“耗羨”,就是“火耗羨余”的簡(jiǎn)稱(chēng)。征收“耗羨”,成為地方政府和官員趁機(jī)橫征私派、魚(yú)肉百姓的大好尋租機(jī)會(huì)。雍正即位后,對(duì)這項(xiàng)似乎無(wú)法克服的弊政,采用了最為現(xiàn)實(shí)的做法,那就是:實(shí)行陽(yáng)光收費(fèi),變暗收為明征,明確征收比率,嚴(yán)禁官吏們隨意加征;實(shí)行陽(yáng)光開(kāi)支,由省為單位統(tǒng)一管理,實(shí)行收支兩條線,嚴(yán)防坐支,將其納入官方監(jiān)管體系;“耗羨”的用途,一半左右作為官員的養(yǎng)廉銀,彌補(bǔ)“逼官做賊”的體制漏洞,其余的則全部補(bǔ)充到各地的辦公經(jīng)費(fèi)。這一改革,真正的要害在于養(yǎng)廉銀的設(shè)立,令官員們的切身利益與此項(xiàng)改革息息相關(guān)。正因?yàn)檎麄€(gè)官僚體制成為這一改革的第一受益人,這項(xiàng)改革所受到的阻力,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于“攤丁入畝”。2013.8◆下◆領(lǐng)導(dǎo)文萃113從某種程度來(lái)說(shuō),這場(chǎng)改革是一次對(duì)官員的“贖買(mǎi)”,通過(guò)對(duì)官員們“灰色收入”的體制性“漂白”,換取官員們對(duì)規(guī)則和體制的尊重。制度腐敗化與腐敗制度化在強(qiáng)大而貪婪的公權(quán)力面前,商人們抱團(tuán)取暖,合資行賄,分?jǐn)偝杀?并對(duì)這一基金的使用,實(shí)行嚴(yán)格的集體監(jiān)管。發(fā)生在雍正朝的第二階段改革,面廣點(diǎn)多,雍正也因此成為中國(guó)歷史上少見(jiàn)的改革皇帝。他的這些改革,在隨后的乾隆朝得到了鞏固和深化,無(wú)論秘密建儲(chǔ)、設(shè)立軍機(jī)處,還是“攤丁入畝”和“耗羨歸公”,都在乾隆朝落實(shí)成為國(guó)家制度。乾隆時(shí)的中國(guó),成為世界上頭號(hào)強(qiáng)國(guó)和富國(guó),依托的正是此前100多年來(lái)乃祖、乃父在政經(jīng)兩方面改革紅利的積累。但是,乾隆朝本身的變革,乏善可陳,反倒進(jìn)入了鋪張浪費(fèi)的拜金時(shí)代。到了第五、六代領(lǐng)導(dǎo)核心嘉慶、道光手上,因循守舊吃老本就成為主流,改革幾乎從中國(guó)官方舞臺(tái)上徹底退場(chǎng)。從嘉慶徹底掌握中樞權(quán)力(1800年)開(kāi)始,到鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā),僅僅相距40年,到太平天國(guó)運(yùn)動(dòng)爆發(fā),僅僅50年,其間不僅毫無(wú)改革,而且貪腐橫行