關(guān)于PPP 模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題與應(yīng)對策略探討

引言：伴隨著時代的發(fā)展，目前我國城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面已經(jīng)取得明顯的成績，在經(jīng)濟(jì)快速增長的同時，我國也開始逐漸進(jìn)入到全面建設(shè)小康社會的階段。我國要想持續(xù)保持經(jīng)濟(jì)增長，為社會發(fā)展注入新的動力，就需要加強(qiáng)高鐵、電力等城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這樣才能滿足目前的社會發(fā)展需要，才能最大限度地降低社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻力。但是，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)都是需要資金來支撐的，傳統(tǒng)的招商引資方式已經(jīng)不能很好地滿足目前的融資需求，為此，需要采取一些措施來進(jìn)行改革，以緩解我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的矛盾。PPP模式是一種新型的融資方式，它能夠有效緩解我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的矛盾，提高政府職能部門的運(yùn)作效率。我國在PPP項目中的應(yīng)用尚處于初級階段，存在著許多問題需要探討和解決。1.PPP模式相關(guān)概述1.1PPP模式定義從兩個角度對PPP模式進(jìn)行界定：廣義的PPP模式是指世界各國以各自的經(jīng)濟(jì)體系和運(yùn)營方式為基礎(chǔ)，對一系列資金融合模式進(jìn)行界定的綜合體，其中既包含BOT、DBFOT等建設(shè)融資模式。廣義的PPP模式也可以被直接理解為公私合伙融資制度，它的主要特征是：公共部門或公共組織可以依托社會資本形成合作關(guān)系，從而提供具有公共性質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。狹義的PPP模式主要是指在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資過程中，社會資本或者公共部門通過融資、建設(shè)和運(yùn)營提供具有公共性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)品、服務(wù)項目以及部門構(gòu)建的整體經(jīng)濟(jì)體系[1]。與廣義的PPP模式相比，狹義的PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中更注重的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的合作模式，共同承擔(dān)的風(fēng)險體系、項目建設(shè)的數(shù)值衡量。1.2PPP模式分類第一，外包模式。目前，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，外包模式通常都是依靠政府部門投資，或?qū)⑵渥鳛橹饕慕?jīng)濟(jì)來源，由社會資本或有關(guān)組織來實施，這種模式可以降低項目所面臨的經(jīng)濟(jì)和項目風(fēng)險。第二，私有化模式。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的私有化模式可以被劃分為兩種，一種是完全私有化，另一種是部分私有化。在完全私有化模式中，由于其獨(dú)占的股權(quán)是私有的，所以私有企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險較高，同時其所得到的投資回報也相對較高。政府作為對民間投資項目的監(jiān)督主體，其融資壓力相對較小，但應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，防止民間投資項目的風(fēng)險。部分私有化是指國有企業(yè)和私營企業(yè)的合資企業(yè)，兩家企業(yè)都有股份，也都會承擔(dān)風(fēng)險，一般都是國有企業(yè)占多數(shù)。第三，特殊經(jīng)營許可模式。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，項目的投資人以及有關(guān)的社會資本可以部分參與，也可以完全進(jìn)行投資。在建設(shè)過程中，政府機(jī)關(guān)與社會資本可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益的實際狀況，以及可能發(fā)生的經(jīng)營特殊性，向公共部門申請?zhí)厥饨?jīng)營許可。從經(jīng)濟(jì)利益的角度來看，社會資本能夠從政府部門那里獲得一些與特定經(jīng)營有關(guān)的費(fèi)用，這就要求有關(guān)的公共部門和社會資本能夠很好地協(xié)調(diào)他們之間的關(guān)系。2.PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題2.1基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的制度不完善PPP模式早在數(shù)年前就被引進(jìn)到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，但由于目前的體制尚不健全，還有許多未解決的問題，在管理的過程中可能會出現(xiàn)許多無法預(yù)料的情況，因此，政府要持續(xù)地改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資的制度，找出其中存在的問題，并加以解決，比如，項目管理、收益分配、稅收負(fù)擔(dān)等都沒有一個明確的標(biāo)準(zhǔn)[2]。再者，在引入PPP模式的情況下，政府部門與社會資本是一種合同模式的制約關(guān)系，但是，合同模式能否真正起到法律作用，其中的關(guān)鍵點(diǎn)就是雙方是否認(rèn)可合同內(nèi)容的可行性，以及是否依照合同內(nèi)容進(jìn)行工程的實施。2.2缺少完善的法律法規(guī)政府公共部門因其擁有行政權(quán)，在與私營企業(yè)的合作中，若沒有契約或法律對其權(quán)利進(jìn)行限制，私營企業(yè)極易陷入弱勢地位，因此，PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要有一套能夠?qū)㈨椖亢献鞯母鱾€環(huán)節(jié)都貫徹到其中的規(guī)定，但是現(xiàn)在我國還缺乏專門的法律制度。比如，特許權(quán)的授予方式與現(xiàn)有的土地使用權(quán)出讓制度相沖突，按照法律規(guī)定，土地使用權(quán)可以通過拍賣、招標(biāo)、掛牌等方式來獲得，但是，政府根據(jù)土地使用權(quán)出讓的制度，并不能保證中標(biāo)者獲得土地使用權(quán)的必然是特許經(jīng)營人，在實際操作中，大部分情況下都是以劃撥的方式進(jìn)行，沒有充分的特許經(jīng)營權(quán)，這就會加大社會資本的風(fēng)險。2.3公私部門風(fēng)險分擔(dān)不合理在PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，不管是公營部門還是私營企業(yè)，項目風(fēng)險都呈現(xiàn)出階段性等特征，不管是由哪一方承擔(dān)太多的風(fēng)險，都會對項目的順利進(jìn)行產(chǎn)生負(fù)面影響，最優(yōu)的風(fēng)險分配原則是：對風(fēng)險的承受、應(yīng)對和控制能力較強(qiáng)的人能夠承擔(dān)該風(fēng)險，因此，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府部門可以適當(dāng)?shù)囟喑袚?dān)一些法律等方面的風(fēng)險，而私人部門則主要承擔(dān)項目的建設(shè)、運(yùn)營等方面的風(fēng)險。然而，從現(xiàn)實工作中可以看到，有些地方政府為了要引入更多的私人資本，可能會給私人部門參與者過多的承諾，掩蓋一些市場風(fēng)險，這對私人資本來說是不利的。3.PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在問題的應(yīng)對策略3.1對政府的角色進(jìn)行創(chuàng)新目前，我國政府職能部門尚未對PPP模式下的職能進(jìn)行理性剖析，沒有形成有效的角色定位機(jī)制，很難體現(xiàn)出自己的工作優(yōu)勢，在投融資的過程中，往往會產(chǎn)生一些問題。所以，在發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過程中，政府應(yīng)該根據(jù)融資模式的建設(shè)要求，對競標(biāo)私營企業(yè)的實際情況進(jìn)行仔細(xì)分析，并要求企業(yè)提供數(shù)據(jù)信息的準(zhǔn)確和可靠性，如果被發(fā)現(xiàn)有數(shù)據(jù)信息的真實性有問題，那么就應(yīng)該取消該企業(yè)三年內(nèi)的公共設(shè)施競標(biāo)資格，幫助私營企業(yè)建立一個正確的理念，讓他們可以遵守國家的競標(biāo)規(guī)定[3]。在選定相應(yīng)的私營企業(yè)之后，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改變自己的角色，從單純的項目管理人員轉(zhuǎn)變?yōu)楹退綘I企業(yè)結(jié)成伙伴關(guān)系，共同促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時，也要對項目的融資和建設(shè)進(jìn)行一定的承擔(dān)，以增強(qiáng)有關(guān)工作的成效。在完成自己的角色轉(zhuǎn)換之后，政府部門能夠在項目融資工作中，構(gòu)建出一套完善的管理體系，從而使私營企業(yè)更加積極地參與到項目建設(shè)當(dāng)中，在這種情況下，雙方要進(jìn)行交流和協(xié)作，才能建立起一套適合于資本社會的開發(fā)和投資制度。同時，政府部門可以分擔(dān)一部分的風(fēng)險責(zé)任，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，要建立健全的風(fēng)險管理計劃方案，既要減少風(fēng)險問題的發(fā)生，又要提高監(jiān)督工作的效果，充分發(fā)揮動態(tài)化監(jiān)督管理工作的優(yōu)勢。此外，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段，政府部門不能以盈利為主體，要確保項目具有一定的公益價值，從而提高建設(shè)水平，因此，在政府介入的過程中，應(yīng)該對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)內(nèi)容做出理性的分析，以減少建設(shè)的運(yùn)行費(fèi)用，使其更好地發(fā)揮公共服務(wù)功能。3.2人才培養(yǎng)和法律保障PPP模式指的是私營企業(yè)和政府部門之間合作，共同完成一個項目，其中，參與的組織類型有盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)兩種，雙方在合作的過程中，可以讓建設(shè)項目的效果更好。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，因其投入巨大和建設(shè)周期較長，如果使用傳統(tǒng)的融資方式，很難達(dá)到建設(shè)要求，甚至?xí)斐山ㄔO(shè)水平和質(zhì)量的下降，從而造成政府財政壓力。為了更好地發(fā)揮PPP模式應(yīng)用的優(yōu)勢，需要在工作中加強(qiáng)對專業(yè)人員的培訓(xùn)，并推動法律保障體系的健全。相關(guān)工作人員需要對經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財務(wù)等方面的知識進(jìn)行同步掌握，同時，企業(yè)或者政府部門也要進(jìn)行定期的培訓(xùn)，從而培養(yǎng)出“復(fù)合型”和“開拓型”人才，進(jìn)而保證建設(shè)項目的成功實施。同時，在PPP模式應(yīng)用中，各參與方之間存在著一種較為復(fù)雜的法律關(guān)系。因此，有關(guān)部門需要通過制定和完善法律制度來確保政府權(quán)力的實施效果，同時還要兼顧國家、社會、企業(yè)和個人投資者的權(quán)益。3.3對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新第一，私營企業(yè)可以預(yù)先參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來。在采用傳統(tǒng)的投資模式時，政府部門是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的主導(dǎo)方，在建設(shè)和設(shè)計中對其進(jìn)行全方位的管理，使得私營企業(yè)無法主動參與到設(shè)計規(guī)劃中來，從某種意義上說，私營企業(yè)參與技術(shù)創(chuàng)新的權(quán)利受到侵害，科技創(chuàng)新工作的可靠性和有效性得不到保障。所以，在PPP模式下，私營企業(yè)可以更早地參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作中，在施工前，他們可以和政府部門一起討論，共同設(shè)計出建設(shè)方案，并對項目的可行性和風(fēng)險隱患展開研究[4]。在雙方進(jìn)行溝通的前提下，私營企業(yè)應(yīng)該提供先進(jìn)的工藝技術(shù)，并總結(jié)自身的管理工作經(jīng)驗，合理地控制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容與模式，提高技術(shù)創(chuàng)新工作的成效，這樣既可以充分利用私營企業(yè)在技術(shù)上的優(yōu)勢，又可以提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和水平。第二，加強(qiáng)工程建設(shè)者和設(shè)計者的交流。在傳統(tǒng)的融資模式下，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和設(shè)計方都是相互獨(dú)立的，缺少一定的互動。設(shè)計方在設(shè)計項目方案的時候，無法和施工方建立起聯(lián)系，很難根據(jù)工程建設(shè)的特點(diǎn)和要求來進(jìn)行設(shè)計。施工方在對審計方案進(jìn)行審核的時候，沒有與設(shè)計方進(jìn)行溝通，很難提高工作效率，還可能導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)問題，對其長遠(yuǎn)發(fā)展和進(jìn)步造成一定的影響。所以，有關(guān)部門在實際發(fā)展的過程中，需要注重基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計方與建設(shè)方之間的聯(lián)系，確保可以做好溝通工作，及時發(fā)現(xiàn)信息不對稱問題，并采取有效的措施來解決問題。與此同時，在PPP模式的支持下，應(yīng)該進(jìn)行組織方式的創(chuàng)新，防止資源的浪費(fèi)，在了解基礎(chǔ)設(shè)施項目周期的基礎(chǔ)上，做好資源整合和風(fēng)險分配等工作，以減少可能存在的風(fēng)險，提高資源的使用效率，確?；A(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)效果。3.4平衡雙方風(fēng)險和收益私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的本質(zhì)是為了盈利，而政府部門參與PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實質(zhì)是在確保項目建設(shè)和服務(wù)質(zhì)量的前提下，可以降低成本和風(fēng)險，兩者之間的合作屬于一種互惠互利、取長補(bǔ)短的關(guān)系。大部分的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目都具有一定的公益性，其贏利能力是非常有限的，如果僅僅依靠項目后期運(yùn)營產(chǎn)生的收益，很難在確保服務(wù)品質(zhì)的前提下吸引到私營企業(yè)合作方，因此，對于這種項目，政府要給予一定程度的補(bǔ)助。此外，在一些利益比較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，政府可以向其收取較高的管理費(fèi)或者承接費(fèi)，這樣才能確保合作雙方的利益和風(fēng)險是對等的。3.5PPP模式下的管理創(chuàng)新在運(yùn)用PPP融資方式時，要進(jìn)行項目管理的全方位創(chuàng)新，構(gòu)建多元化的管理機(jī)制。首先，要對沒有競爭能力的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進(jìn)行政策上的補(bǔ)償，或者由政府提供擔(dān)保，或者將項目的運(yùn)營工作交給政府，建立一個專業(yè)的代建中心，從而確保融資效果。其次，私營企業(yè)可運(yùn)用自有資金先進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再依據(jù)工程轉(zhuǎn)讓合同，對工程進(jìn)度進(jìn)行評估，再交由代建企業(yè)來完成。通過這種模式可以降低政府與私營企業(yè)之間的風(fēng)險，避免信息不對稱，提高監(jiān)督和管理工作效率，優(yōu)化各方發(fā)展機(jī)制，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)[5]。